如何引入民間資本以加快中國保障房建設

■ 李拉

（天津金融資產交易所，天津300201）

如何引入民間資本以加快中國保障房建設

■ 李拉

（天津金融資產交易所，天津300201）

近些年，中國房價過快上漲的問題已演變成一個不容忽視的社會問題甚至政治問題，當下虛高的房價已成為中國民眾 生活中難以承受之重。政府計劃未來3年在全國投資9000億元興建保障房，該計劃可加重中低收入群體的觀望心態。那些本欲進入商品房市場的群體，受9000億保障房建設政策的影響改變預期而轉向保障房市場。這樣將分流商品房的市場需求，從而大大影響供求關系預期，在一定程度上加大對商品房市場持觀望態勢的民眾比重，甚至是暫時性棄購，繼而抑制商品房價格上漲。然而在各地積極推進保障房任務，計劃今年年底完成1000萬套保障房開工時，上海首個民間保障住宅卻受阻擱淺。盡管部分城市已經為民間資本進入保障房建設亮了綠燈。但相關的體制機制尚未理順，具有吸引力的優惠政策和制度創新也尚未出臺，因此民間資本大多還處于觀望期不敢貿然進入。所以，解決吸引民間資本進入保障房建設的政策完善、制度創新問題是當務之急。而盡快疏通融資渠道并出臺具有操作性的一系列細化措施并建立健全保障房運營管理體制，以引入民間資本投資保障房，這可以緩解地方政府的資金壓力并促進整個房地產市場的健康良性發展。

1 中國保障房建設情況

由住房和城鄉建設部獲悉，截至9月底，全國城鎮保障性住房和棚戶區改造住房已開工986萬套，開工率為98.6%。與8月底相比，9月份全國新開工保障房118萬套，開工率提高了12個百分點。

從各地看，北京、河北、山西、遼寧、吉林、江蘇、浙江、福建、山東、廣西、重慶、四川、陜西、甘肅、寧夏等15個省份的開工套數已經超過了全年目標任務。同時，1至9月份，各地區還新增發放廉租住房租賃補貼21.5萬戶。

今年是保障房建設“大提速”的一年，保障房建設重點也從經適房轉向廉租房和公租房為主。相對于經適房，廉租房和公租房資金壓力較大，社會資金籌集的迫切性也愈發凸顯。

2011年我國計劃建設保障性安居住房1000萬套，據估算，所需投入資金約為1.4萬億元。龐大的資金需求僅僅依靠政府財政投入難以為繼。目前，我國保障房建設可見資金來源為：中央財政撥款1300億元；地方土地出讓金凈收益的10%（最多1350億元）；另外，再加上動用有限的住房公積金增值凈收益。顯然，面對保障房建設所需巨大資金，財政投入只能解決其中一部分，而另一部分需要多方籌集資金。

自從國家發改委發出地方政府可以運用企業債為保障房融資后，云南、廣東、安徽等地表示將發行企業債。實際上，在國家發改委的文件正式出臺之前，已經有多個地方政府融資平臺發債為保障房建設融資。國家密集發布金融政策意在吸引民間資金涌向保障房建設。而除了“自上而下”保障房融資機制創新外，各地方政府以及各類投資主體也開始積極探索“自下而上”的融資渠道，雙軌并行的“政府+開發商”保障房融資模式日漸明晰。

2 民間資金投資保障房的現狀

就現實情況而言，二三線城市是“十二五”期間保障房建設的主力軍，大量保障房建設任務都需要由數量眾多的二三線城市完成，而對這些城市而言，僅靠地方財政投入顯然“杯水車薪”，調動民間資本參與保障房建設的積極性刻不容緩。

目前來看，企業若想介入保障性住房用地開發的話，以“代建”功能居多。對于企業而言，代建的利潤率是固定的，一般不高于3%，很低。另一種退出措施，是由地方政府先期制定一個收購價格，由企業自己進行估算利潤率。不過，上述兩種退出方式的利潤值體現，均是由地方政府完成建設經營轉讓之后達成的。另外，保障房對于房企的資金要求非常之高。一個月內必須付清，有時候土地首付款甚至高達50%的比例。在當前銀根緊縮的情況下，對于房企的資金壓力無疑是雪上加霜。

即便是一直以來對參與保障房建設保有高度積極性的萬科，也不得不面臨這一現實問題。萬科廉租房建設的試驗項目萬匯樓目前正面臨資金回收周期的問題。按目前項目的運營情況估算，每月租金收入扣除管理運營費用后的利潤僅為5萬余元，包括土地價款1166萬元在內的總投資為4624萬元，其中1500萬元是萬科的“企業公民社會責任”的專項費用，其余3124萬元成本需要57年才可以收回。

對于民間資本投資保障房項目而言，保持合理的盈利空間是實現市場良性發展的重要前提，沒有合理的盈利模式，一切介入都是盲目。應盡快理順體制機制，出臺具有吸引力的優惠政策和制度創新，以吸引民間資本進入保障房建設。

3 民間資本投資保障房現存的問題

3.1 民間資本投資保障房利潤稀薄

與國有資本的公益性相比，民間資本更趨于逐利性，利潤最大化是民間資本追求的終極目標。而保障房的性質是社會為中低收入家庭提供的住房保障和社會福利，其價格要比市場價格低廉許多，這客觀制約了保障房建設的利潤空間。2007年前后，各地紛紛出臺經適房價格管理辦法，幾乎利潤率都必須控制在3%以內。保障房項目一般都需要一定的商業配套，這些商業配套項目是不受3%利潤限制的，因而產生了保障房建設的隱性利潤空間，然而這個空間是相對有限的。即使開發商在土地、信貸等方面獲得一定的優惠政策，自有資金比例又能做到10%到30%，利潤空間也只能做到3%到8%之間，這與普通房地產開發動輒兩位數以上的利潤率相比，利潤相對稀薄很多。而且在通脹壓力下，一旦原材料成本、人力成本出現上升，這部分利潤恐連支出成本也難以支付了。

3.2 民間資本投資保障房退出與接盤機制缺位

保障民間資本進入保障性住房建設亟需退出機制的建立，退出機制大致可以分為市場退出與政府接盤兩種模式，目前，這兩種退出機制都未建立起來。沒有退出機制，民間資本是不敢貿然進入保障房建設領域的。民營房地產開發商希望建立保障性住房的退出機制，比如10年或20年之后允許銷售等。只有解決這些問題，民營開發商才有可能真正介入保障性住房建設中來。

3.3 民間資本投資保障房政策方面存在不確定性

保障房大多具有時變性和不確定性。這也成為民間資本不敢貿然進入保障性住房建設的重要憂慮之一。比如說，民間資本具有逐利性，在做投資決策時往往需要有確定的投資回報率，而公共租賃住房投資卻無法確定投資回報率。以廉租房為例，開發商在建設初期是不能確定未來收益的，因為租賃價格是在建成后由政府根據時局決定的，這種對利潤回報的不確定性會影響民間資本的介入。再如，民間資本投資保障房建設，需要更多確定性政策的實施細則，比如稅費減免、資金扶持等方面的具體內容，而這些內容往往又會隨時局的變化而變化，是很難一成不變的。這更加增大了政策的不確定性，同時也是民間資本在選擇投資時最為慎重和憂慮的。

4 如何引入民間資本以加快中國保障房建設

4.1 國際經驗啟示

自上世紀70 年代起，歐美各國政府就開始實行對非政府機構建房的鼓勵政策，現在，這些政策通過不斷地完善，已經成功地吸引了部分民間資本參與到保障性住房建設和經營領域，大大減少了政府的巨額財政負擔和管理成本。

美國是市場經濟最為發達的國家，在保障房建設領域有多種優惠政策，其中有兩種補貼是直接給私人開發商的：一種是始于1965年的“磚頭補貼”，由聯邦政府直接撥款補貼給建房者，補貼額為租戶收入的25%與市價租金的差額；第二種是始于尼克松時期的“房東補貼”，由聯邦政府向房東提供補貼，補貼額為市價租金與貧窮家庭收入一定比例的差額。

英國從20世紀80年代開始引進民間資本進入保障房建設和經營領域，英國作為建立保障房最早的國家，早期主要依靠政府財政資金支持。英國政府鼓勵現行的、隸屬于地方政府的管房機構改造成為私人合作及非盈利性質的住房協會，由住房協會整體購買公共住房，成為社會性房主，政府會予以住房協會各項稅收優惠、貸款補貼和土地優惠政策。住房協會通過市場運營，不僅開發建設新樓盤，而且對其擁有的舊房進行維修和管理，取得了很好的效果。

4.2 對策

4.2.1 完善民間保障房優惠政策。要吸引民間資本廣泛地參與到保障房建設中來，需完善各項優惠政策。在土地供應環節上，對民間資本愿意配建超過30%以上保障性住房的房地產開發商，要在項目容積率上給予一定的獎勵，并且在土地出讓金上也應給予一定比例的返還。在稅收優惠環節上，對民間資本開發的保障房項目，要給予稅收減免和稅收返還的優惠。在融資貸款上，政府應提供一攬子的低息貸款、利息補貼和增信擔保等政策支持。政府通過土地供應、資金補貼、稅收優惠等多種形式參與項目建設，民間資本將民營企業靈活的運營機制、高效的管理方法和先進的技術手段引入到項目中來，達到互利互惠。

4.2.2 加強民間保障房制度創新。要吸引民間資本廣泛地參與到保障房建設中來，還應加強民間保障房的制度創新。2010年2月26日，全國社保基金于江蘇南京市簽署了首個保障房信托項目，項目總資金為30億元，全國社保基金以信托貸款的形式向南京市保障房建設有限公司發放30億元貸款，期限為2年11個月，利率6.05%，由江蘇國際信托有限公司發行，民生銀行提供連帶擔保責任。全國社保基金以信托產品形式投資保障性住房在國內是一項創新之舉，全國各地應及時啟動保障房信托投資基金建設模式。在制度創新上，信托投資基金模式是目前較為行之有效的市場運作方式。

4.2.3 完善民間資本投資保障房退出機制，建立政府接盤制。對民間資本而言，如果只建不賣，靠政府補貼和租金來經營并維持長期生存，預計相當多的民間資本實體做不到也不愿意做。民間資本更愿意從事短期的公租房建設而不愿意從事長期的公租房經營，除非政府承諾若干年之后，允許民間資本實體將這些公租房在市場上公開出售，獲得潛在的增長收益。現在看來，如果各地大規模引進民間資本建設公租房，就需要針對出售年限、出售對象、利益分成比例制定民間資本建設的保障性住房允許若干年后自由出售的政策，另外對扣除各項稅費之后的溢價收益分成比例要做一個合理的規定，既要保障民間資本的合理收益率，又要保證社會實現公平正義。對民營房地產開發商建設的公共租賃住房，應建立政府接盤機制以保障民營資本的退出。一些民營房地產開發商由于種種原因，有的只管開發而不愿經營，有的只能開發而不善經營。對于不愿經營和不善經營的開發商來說，如果市場退出機制無法解決已經開發的公共租賃住房項目，政府就有責任接盤，以吸引更多追求短期收益的民間資本進入到公租房的建設中來，達到彌補部分財政資金缺口的目標，從而保證保障房項目建設的正常高效運轉。■