合同管理是項目管理的核心——小浪底水利樞紐國際合同管理的經驗與體會

張基堯

(全國政協人口資源環境委員會，北京 100811)

合同管理是項目管理的核心
——小浪底水利樞紐國際合同管理的經驗與體會

張基堯

(全國政協人口資源環境委員會，北京 100811)

小浪底水利樞紐是治理黃河的重要控制性工程，它以地質復雜、布置困難、技術要求高、管理難度大而得到我國水利水電行業的普遍關注，尤其是由于其全方位實施國際招標，成為我國水利工程第一個全面與國際接軌的項目。小浪底水利樞紐至今已建成并成功運行10年，發揮了巨大的社會、經濟和生態效益。小浪底工程建設中三大國際承包聯營體隸屬的40多個國家和地區的承包商、分包商，與項目業主之間圍繞合同管理，呈現出多方利益主體之間的博弈。小浪底建管局依靠各方支持，在團結全體建設者優質高效地建成小浪底工程的同時，妥善處理紛繁復雜的各種合同糾紛，積累可貴的國際工程合同管理經驗。我國正實施“走出去”戰略，文章回顧總結小浪底國際合同管理的做法和體會，目的是對國際項目的投資者或承建者提供一些借鑒。

項目管理;合同管理;小浪底水利樞紐

1 小浪底水利樞紐的基本概況與國際招標

1.1 小浪底水利樞紐概況

小浪底水利樞紐是治理黃河的關鍵控制性工程，建設總工期11年，1994年主體工程開工，2001年底工程完工。2009年4月，通過了國家驗收。工程投入初期運行后，在防洪、防凌、減淤、供水、灌溉、發電等方面發揮顯著的綜合效益。截至2010年底，黃河下游已連續12年安全度汛，12次調水調沙沖刷下游河道泥沙約4億t，主河槽平均下砌1.5 m，確保黃河下游從2000年以來連續11年不斷流，改善了小浪底庫區和黃河下游地區的生態環境。累計發電約460億kW·h。

1.2 小浪底工程國際招標合同及合同文件

小浪底工程國家批復概算347.24億元，其中內資255.19億元，外資11.09億美元。主體工程進行國際競爭性招標。

1.2.1 國際招標

按照世界銀行要求及國際工程師聯合會(Fédération lnternationale Des lngénieurs Conseils，縮寫FIDIC)(第四版)推薦的“土木工程合同招標評標程序”，小浪底工程的國際競爭性招標主要分為3個階段，共計12個步驟。

經過嚴格的招標、評標程序和艱苦的合同談判，1994年7月16日，業主與承包商正式簽訂合同。3個土建國際標最終中標單位和中標價格見表1。

表1 小浪底工程主體土建工程國際招標合同價Table 1 The contract price of Xiaolangdi principal project

1.2.2 合同文件

小浪底工程主體土建工程的招標文件和合同文本采用FIDIC合同條件格式，并結合中國國情和工程實際，增加了合同特別條件。其中對合同條款的確切性、標準、支付的限制、貨幣的規定以及爭端的解決等都有詳細和明確的規定。

1.2.3 合同執行情況

小浪底工程實行招標投標制、業主負責制和建設監理制。合同的執行和管理嚴格按照合同條款的規定進行。

Ⅰ標，大壩工程按期開工，施工進度始終超前原合同計劃，最終完工日期比合同計劃工期提前了13個月，實際完成投資72667萬人民幣、21642萬美元，為合同金額的107.29%。Ⅱ標，泄洪工程由于種種原因，導流洞開挖工程一度出現了嚴重的拖延，根據業主的要求，實施趕工，如期實現作為合同里程碑目標的“97截流”。此后工程進展順利，比計劃目標提前6個月完成，實際完成投資269105萬人民幣、42390萬美元，為合同金額的164.40%。Ⅲ標，發電工程，在地下開挖過程中，根據地質和巖石情況的變化，多方面修改設計，承包商通過實施有效的工程措施，保證工程的正常進行。比計劃提前7個月完成，實際完成投資64985萬人民幣、11592萬美元，為合同金額的158.90%。

在小浪底工程國際合同管理中，存在著中外文化背景、觀念、管理方式及習慣的差異，但通過努力，3個土建國際標均取得質量優良、工期提前和投資得到合理控制的目標。但由于地質變化、設計修改等多種原因，引發了大量合同變更索賠及爭議，給合同管理增加了諸多困難。妥善處理合同問題，既是對小浪底工程管理的挑戰，也是合同管理的成功所在。

2 小浪底工程國際合同管理的做法

小浪底工程在合同管理中主要有以下特點:一是工程規模大、工期長、技術復雜，最大單項合同額約30億人民幣，合同期最長為8年;二是“雙軌制”管理，不斷出現國內項目管理體制與國際合同執行的矛盾;三是合同主體構成復雜，存在多層次、多方面復雜的利益博弈，管理及協調難度大;四是業主為中方人員，國際承包商的主要管理人員為外方，施工隊伍或勞務為中方，新型的管理機制對合同管理構成較大挑戰;五是工程建設期間國家政策法規、匯率和價格機制發生較大調整;六是業主缺少相應的國際工程項目管理經驗。針對上述特點，工程參建各方通過艱苦摸索和反復實踐，形成了一套具有自身特色的合同管理理念及模式。

2.1 工程合同管理機構

小浪底工程合同管理機構包括4個部分:業主、監理工程師、咨詢機構以及爭議評審機構(見圖1)。

合同管理領導小組是小浪底工程合同管理的最高決策機構，由業主和監理工程師的主要領導共同組成，就合同管理的重大問題及時作出決策。下設合同專家組、爭議評審工作組和協商談判組。

業主委托小浪底工程咨詢有限公司(XECC)作為監理工程師單位，其合同管理機構有3個組成部分，一是針對3個國際土建標組建的3個代表部下設的合同部;二是XECC的合同部;三是變更索賠工作組。

業主聘請加拿大國際工程管理公司(CIPM)作為業主和監理工程師在合同管理方面的咨詢。為了配合合同爭議的評審工作，業主通過國際招標，選擇了加華電力集團(CCPI)和香港高峰—宏道公司(每公司1～2人動態管理)，既作為監理工程師處理索賠和爭議的咨詢，又參與業主的爭議評審工作組的工作。

為了解決合同爭議，業主同小浪底工程的3個國際承包商共同簽訂了四方協議，決定引進爭議評審機構(DRB)。DRB成員由3人組成，業主推薦一人，承包商聯合推薦一人，雙方推薦人再共同推薦一人。業主和承包商不得推薦本國及有利益關系人員。推薦結果:3名DRB成員來自英國、美國和瑞士，均是世界知名索賠專家。

應該指出的是，小浪底工程合同管理機構是隨著工程建設及合同管理不斷深入、爭議及索賠逐漸增加而不斷完善的，對于不同工程項目而言，都必須結合工程及合同管理實際確定并不斷完善合同管理的機構，充實合同管理人員。

2.2 工程合同執行管理

工程合同執行管理的任務是以項目的質量、投資和進度要求為控制目標，緊密跟蹤各項工作的進展，準確確認合同外的變化因素，及時采取措施，盡可能降低對工程的不利影響。

2.2.1 合同目標的控制

1)質量目標控制。主要通過嚴格具體的合同質量目標、合理完善的質量管理體系、認真細致的過程管理和科學先進的檢測手段來實現。

圖1 小浪底工程國際合同管理機構圖Fig.1 The management institute of international contract management for Xiaolangdi project

小浪底工程合同技術規范中詳細規定各項施工的技術標準和要求，并引用中國最新的施工規程、規范和技術標準89種，國際規范145種。同時通過設計圖紙和設計通知等文件對各項技術標準進行補充規定。

合理完善的質量管理體系包括業主的工程質量管理體系、設計、監理、施工單位質量保證體系和政府的質量監督體系。這些管理體系分別從工程建設的不同方面分工負責，同時又相互協調和監督。

全過程質量控制包括合理劃分施工工序、具體規定各工序質量控制要素、加強現場巡視和旁站監理、嚴格工序檢查和驗收控制等手段。

小浪底工程咨詢有限公司的小浪底工程建設質量檢測中心，嚴格按照ISO9002標準建立了質量管理體系，并通過國家CMA(China Metrology Accreditation)計量認證。

根據工程施工質量等級評定結果，小浪底工程有23274個單元工程被評定為優良等級，優良率為87.4%;456個分部工程被評定為優良等級，優良率為95.8%;59個單位工程被評定為優良等級，優良率為98.3%;41個主要單位工程優良率為100%。小浪底工程項目施工質量等級評定為優良。

2)進度目標控制。從4個層次進行，即確定合理的合同進度目標、編制監理工程師控制性進度計劃、審批承包商基線進度計劃、適時調整進度計劃。

合同進度目標包括合同中對中間完工日期和最終完工日期的規定，除非發生經監理工程師批準的工程延期，該合同進度目標不能進行調整。其他各類進度計劃的制定和審批都應符合該目標的要求。

監理工程師依據合同工期制定控制性進度計劃，并以此為依據審查承包商基線計劃。

進度控制的過程是計劃、跟蹤、對比、調整的循環過程，是在循環中使實際進度逐漸接近計劃，并最終按合同計劃實現整個工程進度目標的過程。若發現偏差，必須分析找出偏差的原因，最后制定相應的措施，使實際進度回到基線計劃上來。小浪底主體工程的四個標段在基線計劃的實施過程中，計劃修改的時段在3～6個月不等，Ⅰ標修改計劃10次，Ⅱ標修改25次，Ⅲ標修改12次。

小浪底工程各標均順利實現了合同進度控制目標，實際合同竣工日期比合同規定的竣工日期均有提前。

3)投資目標控制。合同投資包括合同內項目資金、合同規定的調差資金、合同外項目資金。合同內項目投資目標控制，一是審批承包商的現金流計劃;二是編制工程整體投資預測和計劃;三是在嚴格做好合同進度支付的同時，做好月進度支付與現金流計劃對比分析，及時發現問題，采取措施進行調整和糾正。

調差投資控制，一是嚴格按照合同規定的調差公式及省級物價部門公布的資源價格，確定相應的調差指數;二是要嚴格審核調整數量，分清責任。

合同外項目投資控制，首先是依據合同，嚴格審查、手續完備后進行支付;其次在合同外項目發生后，及時進行處理。

2.2.2 合同信息管理

小浪底工程監理工程師與承包商、業主各方所有信息必須是由合同約定并由法人授權人簽發的書面文字、郵件、電報、電傳或傳真等，信息量相當大。據統計，僅I標共有各種來往信函22500多件，各種圖紙2萬多張，監理工程師和承包商的報表及記錄有78種，監理工程師值班日記142本，另外還有基礎驗收資料等。

為保證上述信息準確及時和科學規范，建立以總監理工程師負責、分工合作的信息管理體系，開發并逐步完善了小浪底工程建設項目管理信息系統(XLDPMIS)。所有信息處理和管理存貯均以文字文檔和電子文檔兩類同時進行。文字信息是具有法律約束力的文件，按照文書檔案管理辦法和工程檔案管理辦法進行，對系統信息進行分析加工，形成周報、月報和專題報告，作為階段性成果。與文字文檔相對應的電子文檔同時提供，同時保存。

完整的信息資料，為小浪底工程變更索賠處理、DRB聽證和仲裁準備提供了可靠的保證。

2.2.3 合同執行預測

合同執行預測包括對施工進度和投資計劃進行分析和預測;對變更和索賠事件進行必要的分析和預測;對工程質量預測，根據分析預測結果決定采取何種措施進行解決。對質量、進度、投資執行情況的預測需緊隨工程施工的全過程，充分體現及時性、預見性。

對進度的預測主要通過審批基線進度計劃，并對基線進度計劃按照季、月、周分解;全過程跟蹤計劃實施過程、及時進行實際進度與各階段計劃的對比分析，從而對下一步進度進行預測，判斷調整計劃或趕工的必要性及應采取的進度措施。

投資預測主要通過年度投資計劃編制、承包商現金流量的審批和及時更新，以及月進度支付與現金流量計劃的對比分析等來完成。通過工程進度和合同信息資料對可能發生的重大變更和索賠以及可能造成的投資增加進行預測，并根據現場情況及時采取果斷措施進行處理和預防，這是做好投資預測、盡可能減少合同外投資發生的關鍵，是合同執行中最難的工作。

2.2.4 合同支付

小浪底工程國際合同支付具有以下特點:一是支付時間明確;二是多種貨幣支付;三是合同價款支付程序需滿足世界銀行貸款提款要求;四是價款結算的準確性要求高。

為此，小浪底工程建立了嚴密的合同支付程序，將合同價款結算的全過程劃分為“三個程序、九個控制點”。三個程序是指開具支付證書、合同結算審批和辦理支付三個過程。在每一個過程中，又分別設置三個審核點進行控制，以確保價款結算的準確性、及時性和合規合法性。

監理工程師主要控制支付證書的開具過程，按照合同規定制定并嚴格執行《小浪底水利樞紐工程關于土建國際標計量支付的程序和規定》，制定了《小浪底工程內、外資價款結算管理辦法》及《貨幣資金管理辦法和審批權責劃分細則》，為小浪底工程的順利建設提供了資金安全保障。

從具體操作看，小浪底工程的合同支付主要包括月支付、竣工支付、最終支付和特殊支付。

月支付程序為:承包商每月提出支付申請;監理工程師審核并簽署月支付證書，送業主和承包商;業主經過內部審核和審批，并履行完財政部和世界銀行相關手續后，向承包商辦理支付。

Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ標因業主和承包商簽訂了一攬子協議，對一攬子協議所作的支付既是竣工支付，又是最終支付，沒有走竣工及最終支付程序。

特殊支付包括以下方式:一是對索賠處理進行中間支付，即當索賠處理出現爭議時，采取先行支付部分資金的辦法加以解決。支付額度控制在經初步計算須支付承包商的補償金額以內，待索賠最終協議簽訂后，再支付不足部分。二是對部分特殊合同款項提前支付，以幫助承包商解決當前燃眉之急和前期資金壓力，但業主保留在后期從工程款中扣回由于提前支付給業主帶來的利息損失的權力。除上述兩種做法外，還采取了對外商提供借款或為其提供在國際、國內金融機構借款的擔保，砂石骨料、鋼管制造等半成品臨時支付等形式，支持外商增加施工期間的流動資金，保證了趕工目標的實現和現場工程順利進展。

2.2.5 合同爭議

合同爭議的實質是雙方對各自合同權利和義務認識上的差異，如果不能達成一致意見，則必然影響合同的執行，也將直接涉及合同各方的經濟利益。

FIDIC合同條件中詳細規定了爭議的處理程序。小浪底工程國際合同對此作了某些修改和補充，增加了有關DRB的內容。DRB到現場9次，舉行了聽證會8次，做出了8個正式建議和4個推薦性意見。另外，DRB還就各標提出的潛在爭議分別提供了意見。

2.3 工程合同變更處理

合同變更，主要指工程變更。變更只能是在合同規定的工程范圍內對合同中的技術規范、設計圖紙、施工方法和進度的變更。變更由一方當事人或者監理工程師提出建議，經監理工程師審批后下達工程變更令，并按規定的程序對費用和工期的補償額度進行估價，承包商有權得到款項和(或)時間的補償。

2.3.1 合同變更的原因及分類

按照引起變更的原因，就小浪底工程而言，主要合同變更分為以下4類:a.由于地質條件變化等原因，設計者對原設計作出修改;b.塌方等意外事故的處理及由其引起的其他新增加的工作;c.由于變更或其他事件的影響，承包商重新安排工作，采取某些措施增加了施工資源，形成施工干擾，造成施工效率降低;d.通過修建臨時施工通道、增加工作面等工程措施。

2.3.2 合同變更的程序

根據小浪底工程實踐，變更及處理的主要程序。重點關注以下幾點:

無論是項目法人、監理、設計單位，還是承包商，均可向監理工程師提出要求或建議，提交書面的工程變更建議書。

監理工程師負責對工程變更建議書進行審查，審查的基本原則是:a.變更的必要性及技術上的可行性;b.變更后不降低工程的質量標準，不影響工程完建后的運行與管理;c.工程變更的費用及工期是經濟合理的;d.工程變更盡可能不對后續施工在工期和施工條件上產生不良影響。若產生影響，要求解決這種影響的措施必須落實。監理工程師在工程變更審查中，應該對變更項目的單價和總價進行估算，分析因此而引起的該項工程費用。

變更估價是在確定變更后處理變更的關鍵一環，也最容易引發爭議。根據小浪底工程的實踐，變更估價要注意以下幾個方面:一是變更管理費的確定問題。業主應在承包商進場后就與其一起分析報價中的管理費組成，確定適用于變更的管理費費率。二是要明確區分包價能不能作為直接費。三是變更價格中是否考慮工期影響和間接費用影響。若考慮上述影響費用，則估價的難度會大大增加。

駐地監理工程師負責有關變更工程量的計量與核實，總監理工程師負責對工程變更的終審并報送業主，業主視情況批準或備案，監理工程師簽發變更令。在遇到緊急情況時，監理工程師代表可以先處理工程變更事宜，就變更價格達成一致前，也可先發指令，指示承包商先進行變更項目的實施。在雙方協商一致后，再確定費率和價格。監理工程師則根據變更令確定的價格或暫定價格以及現場簽認的當月實際完成的合格工程數量，審定該變更當月的支付金額，計入月支付證書中。

2.3.3 合同變更的影響評估

合同變更的評估包括費用和工期兩個方面，變更影響的最終表現形式及承包商的根本要求都是費用。

變更價格確定的基本原則是工程量清單(BOQ)中有相同的項目，則采用合同中的費率與價格;BOQ沒有與變更相同的項目，應參考相似的項目確定價格;BOQ中既沒有與變更項目相同的項目，也沒有相似的項目時，則要與業主和承包商協商，并最終由監理工程師確定。

變更對合同工期影響的評估，合同沒有規定具體的方法。就小浪底工程而言，監理工程師一般是首先確定變更項目是否處于關鍵線路上，若是，則依據批準的施工組織設計中的工效，確定變更項目施工時間，最后將相應的資源、時間等輸入依據P3程序(一種進度計劃編制程序)編制的施工進度計劃中，計算該項變更對合同工期的影響天數。

業主、監理工程師和承包商基于不同考慮，對變更的認定及變更影響評估等方面會產生諸多分歧，主要為:

1)是否構成變更。承包商認為施工圖相對招標圖的任何改變都構成變更，而監理工程師則認為根據合同特別條件，允許有些項目在施工過程中作出修改，而不構成變更。如Ⅱ標承包商因設計方面原因申請的變更項目有150項，而監理工程師僅認定其中的70多項。

2)變更的直接費用。監理工程師在確定變更價格時，盡量采用合同類似項目的單價、或以合同單價為基礎確定新單價。而承包商認為，應該以實際費用確定單價。

3)變更的影響費用。承包商認為，某些變更影響到其他有關工作，如增加難度、帶來干擾、引起資源增加或工期拖延。所以如果在一個區域內發生了一個較大的變更，承包商可能提出對該區域乃至整個合同的所有的工作進行重新估價。如由于小浪底工程廠房頂拱增加錨索，承包商認為影響了廠房150 m高程以上的開挖，并要求業主額外支付150 m高程以上所有開挖和支護的70%的費用。

4)變更對工期的影響。承包商認為關鍵路線上的工作或影響到關鍵路線的變更都有工期上的影響。如二標承包商提出的“進水口開挖和支護的延期和費用”、“消力塘開挖和支護的延期和費用”兩項索賠，分別提出延長工期366 d和346 d。監理工程師不同意承包商如此夸大的延期要求。但由于工程項目相互交錯和延期評估技術的復雜性，因變更而引起的工期問題始終是承包商和監理工程師之間爭執的又一個焦點。

2.3.4 合同變更處理結果

小浪底主體工程3個土建國際標合同的執行，歷時7年零2個月。這期間，監理工程師共確認工程變更236項，其中:I標變更處理60項，Ⅱ標變更處理150項(承包商提出339項，經審核，有效申請為150項)，Ⅲ標變更處理26項。通過多次協商，均在技術談判階段一攬子解決。

2.4 工程合同索賠處理

所謂索賠，即在工程承包合同執行過程中，由于合同當事人雙方的某一方原因給另一方造成經濟損失或工期延誤，遭受損失的一方，按照合同約定的程序向對方要求補償或賠償。

2.4.1 工程合同索賠的程序和方法

工程合同索賠的程序:首先承包商向監理工程師及業主提出索賠意向通知;第二，承包商在合同規定的時間內，向監理工程師提交一份說明索賠依據和索賠款額等內容的詳細報告;第三，按照索賠處理程序開展后續處理工作。a.監理工程師對該項索賠作出包括工期延誤和經濟損失補償的評估;b.承包商在接到監理工程師評估報告后接受監理工程師意見或要求監理工程師作出決定;c.監理工程師作出決定;d.承包商同意監理工程師決定或者啟動仲裁程序。

工程合同索賠的處理方法:第一，根據承包商提出索賠的依據，監理工程師分析承包商索賠的有效性;第二，在確認承包商的索賠有合同或法律依據后，監理工程師對構成索賠主要內容的“事實”進行分析和核實;第三，對于由交叉責任引起的索賠，監理工程師要通過分析確定各方應該承擔的責任，并確定有關費用;第四，對于承包商在費用和工期方面的數量要求，監理工程師要檢查其合理性，并計算相應的金額和天數。

2.4.2 工程合同索賠案例及處理

小浪底工程合同索賠可以概括為以下6項:a.政策法規變化引起的索賠;b.設計修改由變更處理演變為索賠;c.承包商提出的不可預見因素索賠;d.工程干擾引起的索賠;e.趕工引起的索賠;f.承包商提出的一攬子索賠。在小浪底工程的實施過程中，Ⅰ標承包商提出索賠15項;Ⅱ標承包商共提出索賠80多項，其中多為索賠意向;Ⅲ標承包商的索賠為35項，其中的大部分僅為索賠意向。

1)政策法規變化引起的索賠。對小浪底工程有影響的政策法規變化主要包括:新勞動法、新稅法以及中央和地方新的法規。以新稅制及稅法變更引起索賠的處理為例，對小浪底工程而言，產生影響的稅種有所得稅、增值稅、消費稅、營業稅及資源稅。關于增值稅，承包商認為其作為外資企業在投標階段僅須繳納工商統一稅，現因稅制改革，要承擔增值稅和消費稅等其他稅賦，其增加的額外費用應由業主補償。經監理工程師評審，實施增值稅后，承包商承擔的費用隨所購貨物不同有增有減，總額并沒有增加。按FIDIC70.2款規定，減少的增值稅稅賦應從合同價格中扣除，承包商未提出異議，印花稅稅賦為新增費用，應予以補償。

2)設計修改引起的索賠。設計修改導致變更，有時變更處理演變為索賠，其中包括:要求補償全部直接費用;要求給予變更引起的工期延期;尋求因變更對其后續項目或相關項目影響而產生的費用;提出所謂的“干擾”索賠。例如，消力塘帷幕灌漿取消引起的額外費用索賠。承包商認為替代消力塘帷幕灌漿的排水洞方案違反了合同通用條款有關變更的規定，提出包括減少的投資預期收益損失、利潤損失、過量的銀行保函費用和上述費用的利息等索賠。監理工程師評估認為替代消力塘帷幕灌漿的排水洞方案構成變更，同意給予一定的利潤補償、銀行保函部分費用及相應利息，否定了投資回收損失。經協商，就該項索賠最終達成一致意見。

3)不可預見因素引起的索賠。不可預見因素引起的索賠的焦點在于，“不可預見”的認定，即是否是一個有經驗的承包商所不可預見的;另一個焦點是引起的額外費用或工期延長是否全部由業主承擔。這是小浪底工程索賠最難處理的案件，最后不得不提交DRB作爭議評審。

例如，對導流洞開挖與支護不可預見的不利地質條件索賠。承包商認為，在導流洞開挖與支護工程施工過程中，由于業主提供的地質資料不全，中導洞加固不完全、地質條件變化等原因，構成有經驗的承包商不可預見的不利地質條件，使施工中發生了重大工期延誤和巨額的附加費用，就此提出一攬子費用索賠。

監理工程師評估認為導流洞工程的地質條件不是不可預見的，工期延誤主要是承包商管理不善，施工設備進場遲誤等造成的。因此，不同意承包商就此提出的一攬子索賠。但同意對導流洞開挖與支護施工過程中發生的事件逐項進行評估，確定相應的工期影響和費用影響。承包商對監理工程師的評估不滿意，要求監理工程師決定;承包商對監理工程師的決定仍然表示不滿意。雙方形成爭議，提交DRB聽證。

4)工程干擾引起的索賠。Ⅱ標承包商就泄洪工程施工過程中發生的可原諒延誤及工程干擾以業主沒有完全提供有關的地質資料;在開工、施工圖紙、現場移交、分包合同批準等方面均出現延誤;施工中在幾個工程部位都出現了不可預見的地質條件;大量的設計變更等原因，致使承包商現場的施工組織計劃受到嚴重干擾，發生了巨額的額外費用，這一費用在變更和相關的索賠費用中并沒有得到全部補償。因此，對未得補償的這一部分金額要求按干擾索賠加以補償。

事實上，由于承包商對這一索賠基本上都是理論核算，并沒有確實的證據。因此，本項索賠金額在最終商務談判中并沒有作為單獨協商項目處理，也未單獨就此項索賠進行任何支付。

5)趕工引起的索賠。趕工索賠，影響和金額最大，處理難度也最大的。1995年4月、5月，在導流洞出現多次塌方，承包商自行停工，加上變更項目的影響，造成約11個月的工期延誤。業主同承包商達成了“擱置爭議、實施趕工”的共識。監理工程師以“變更”的方式指令承包商進行趕工。第六個中間完工日期如期實現。

此后承包商提出了第六個中間完工日期以后的趕工、截至第十一個中間完工日期的趕工索賠。監理工程師確認了其中的一些趕工措施和相應的費用，對其中屬于承包商合同內的工作加以駁回。同時，監理工程師還認為，延誤的責任既有業主的也有承包商的，因此相關的趕工費用也應由業主和承包商共同負擔。而承包商則認為其進行趕工是監理工程師的指令造成的，相關費用應由業主負擔。雙方未就此完全達成一致。雙方形成爭議，提交DRB聽證。

6)承包商提出一攬子索賠。Ⅱ標承包商以業主隱瞞現場資料和提供的資料存在誤導;不可預見的地質條件;大范圍的趕工;工程師沒有及時進行決定等原因，提出了“承包商有權獲得的支付的綜合索賠”，這一索賠以承包商認為其發生的成本為基礎加上利潤、關稅、投標費用、出售設備費用和機會利潤損失等作為承包商其有權獲得的全部支付金額。經分析認為，承包商采用這種方式提出了不切合實際的巨額索賠，是同業主的商務談判過程中采取的自我保護措施。由于業主很快同承包商就所有合同問題進行高層的商務談判且達成一致，此索賠也就無果而終。

2.4.3 工程合同反索賠處理

所謂反索賠，包括兩層含義，一是由于承包商原因造成業主損失，業主由此提出補償要求;二是針對承包商的不合理索賠要求，業主依據法律、合同及有關規定進行反駁和處理。

1)反索賠的內容。根據FIDIC合同條件，通常可以從以下兩個方面進行反索賠:一是對承包商違約責任進行索賠，主要包括:a.工期延誤索賠;b.質量不滿足合同要求索賠;c.承包商其他違約的索賠;d.不合格工程發生的費用索賠;e.承包商未履行的保險費用索賠;f.由于工程量增加超出原合同工程量的15%而造成的超額利潤的索賠;g.對指定分包商的付款索賠;h.承包商不正當地放棄工程的索賠。二是對承包商的索賠要求進行評審、反駁或修正，方式主要是:a.此項索賠是否具有合同依據、理由是否充分、程序是否恰當;b.在索賠事件初發時承包商是否采取了控制措施;c.認真核定索賠工期、款額，肯定合理的索賠要求，反駁、修正不合理的要求。

2)反索賠的做法。小浪底工程3個國際標在合同執行期間，承包商均提出了大量的變更及索賠要求，監理工程師依據合同相關規定，對承包商提出的不符合合同規定或屬于承包商自身合同責任的事務，均按照合同條款明確指出屬于承包商的責任，使承包商放棄相應的變更或索賠要求。如Ⅱ標承包商共提出變更約339項，最終雙方同意納入變更處理的僅150項;I、Ⅱ、Ⅲ標分別提出索賠15項、80項和35項，最終同意納入索賠的項目分別為7項、20項和3項。

在Ⅱ標合同執行期間，業主還根據合同分別從以下方面向承包商提出索賠:a.由于承包商施工現場管理不善，造成的質量、進度問題;b.由于承包商責任范圍內的施工缺陷的存在和進行的修補給業主的運行管理造成的影響;c.承包商澆筑的部分混凝土強度沒有滿足技術規范規定要求;d.承包商管理不善，造成指定材料的浪費給業主造成的損失;e.業主對承包商進行財務支持的利息;f.承包商未滿足中間完工日期的要求，業主按合同提出延誤損害賠償費要求。

上述反索賠中，業主或向承包商提出了正式的索賠報告和索賠金額，或提出索賠意向。并在評估承包商的索賠時，明確是承包商的責任并評估其產生的影響，以此來反駁或減少承包商的索賠，在趕工索賠中通過明確應由承包商負責的延期，來確定趕工費分攤的比例。

反索賠是業主利用合同維護合法權益的重要手段，也是小浪底工程合同管理突出特點，對合同履行及變更處理起了重要作用。

2.5 工程合同爭議處理

2.5.1 工程合同爭議評審規定

根據小浪底國際工程合同和FIDIC條款，工程合同爭議程序一般為:

1)在業主和承包商因監理工程師的任何意見或評估等形成“爭議”后，可以要求監理工程師在接到通知42 d內作出決定。

2)如對監理工程師的決定不滿，或者監理工程師未能及時做出決定，可將該“爭議”提交給DRB，DRB舉行正式聽證會，就爭議提出自己的正式“建議”。

3)如果雙方在收到DRB的建議后56 d之內沒有表示不接受的意見，那么該建議即具有約束力。否則，任何一方都可將該爭議提交仲裁。

4)發出仲裁意向通知后，雙方還應嘗試友好解決。無論雙方是否嘗試協商解決爭議，仲裁在意向通知發出56 d后即可開始。

2.5.2 工程合同爭議評審方式

根據小浪底工程“爭議評審團”有關協議的規定，DRB每年訪問工地3～4次，在每次現場聽證會之前，業主和承包商需對提交的爭議項目達成一致，并按程序提前提交各自關于爭議的立場報告。在聽證會的進行方式上，結合了“糾問式”和“對抗制”兩者的特點。聽證會的參加人員除業主、承包商代表、指定發言人及其咨詢專家外，監理工程師以觀察員的身份參加會議的全過程，并根據DRB的要求就有關問題提供證明和做出解釋。

DRB在會議結束后要提出書面建議。若雙方接受建議，建議就具有約束性，否則雙方根據建議中的原則，可重新開始協商或提交仲裁。

2.5.3 工程合同爭議評審案例

1)關于“不利的外界障礙或條件”爭議。承包商提出了兩個這方面的爭議，一個是關于導流洞的開挖，另一個是關于發電系統的地質條件。

第一，關于導流洞“不利的外界障礙或條件”索賠的爭議。業主的觀點與承包商有較大的不同。業主承認中導洞錨桿存在缺陷，但并非“不可預見的外界障礙或條件”，承包商則堅持存在“不可預見的條件”。

DRB給出正式建議中認為，中導洞巖石松弛的原因、巖石松弛的范圍不是一個有經驗的承包商可以合理預見的;不利的外界條件既不是(承包商所說的)到處都是，也不是根本就不存在;導流洞中出現無法合理預見到的不利的外界條件的洞段至少740 m長。

DRB雖然沒有同意承包商對巖石性質和分類所做的分析，但肯定了導流洞中存在較大范圍的“不可預見的條件”，實際上是認可了承包商的索賠依據。這與當時監理工程師和業主的認識是有很大距離的。業主表示不接受DRB的觀點，并根據合同程序發出了要求仲裁的意向通知。與此同時，業主還不斷要求DRB對其建議的依據做出詳細和全面的說明。

第二，關于發電系統“不利的外界障礙或條件”索賠。Ⅲ標承包商也提出了“工程施工遇到不可預見的條件”索賠。承包商認為:實際遇到的圍巖條件引起了大量的設計修改，工程較大范圍內的支護增加和變更，證明圍巖條件發生了變化，而這是招標前所未能預見到的。

業主不同意承包商的觀點，但對于地下廠房頂拱大范圍新增錨索這樣的變化，卻難以做出其他合理的解釋。DRB在其建議中，否定了承包商反向推理中的邏輯關系，指出“設計修改不足以說明不可預見的地質條件的存在”。這就替業主回答了一個本來很難回答的問題。

2)關于“延誤和趕工”的爭議。由于導流洞塌方等因素，Ⅱ標的工程一度延誤。為保證按期截流，業主曾嘗試與承包商就截流趕工問題達成協議，但在延誤的責任和費用的分擔方面出現了很大的分歧。爭論的焦點是“趕工”的“合法”性，對于延誤的責任劃分和技術評定以及對于趕工費用的評估。

DRB在其關于“趕工”爭議的建議中提出:a.就協議而言，業主和承包商在技術或財務方面并沒有達成一致，監理工程師也無權發出“趕工”指令;b.沒有書面的趕工協議仍然可以要求承包商履行趕工的義務，但承包商因此而喪失了使用延期進行施工的權利，承包商可以要求補償;c.業主的“按對延誤承擔責任的比例來分攤趕工費用”的方法在法律體系中是不存在的，合適的做法是對克服“可原諒”延誤的趕工費用進行評估;d.趕工通常會導致效率降低。對趕工費用的評估應將工程量清單的單價和實際費用結合起來。

2.5.4 技術協商和商務談判

DRB的建議基本上都是原則性的，希望雙方在其原則建議的基礎上，通過協商和談判達成一致。爭議雙方的協商分為兩個階段:第一階段為技術協商，第二階段是商務談判。按照DRB的建議，技術協商盡可能用科學和客觀的方法進行量化和評估。商務談判是針對雙方在技術協商中所未能解決的問題，本著互諒互讓和積極解決分歧的精神，以綜合的、靈活的方法一攬子地解決所有存在的問題。

1)技術協商。技術協商作為爭議處理的基礎階段，持續了較長的時間，也取得了重要的成果。以Ⅱ標為例，關于“導流洞開挖和支護”爭議的技術談判為時10個月，期間共舉行了58次正式會談。“趕工”爭議的技術談判為時6個月，雙方共舉行正式會談78次。

技術協商的主要方法就是先將復雜的問題努力劃分為一個個相對獨立的事件，然后逐個對事件進行評估。譬如，“趕工”問題就包含了31個項目。雙方以合同規定、事實和DRB的建議為依據，按照a.澄清和確定事實;b.根據合同和DRB建議判定其有效性;c.劃分責任;d.評估其影響(延誤或/和費用)4個步驟進行分析和評估。

2)商務談判。為解決技術協商中雙方仍存在的爭議，業主和承包商協商同意由雙方高層人員進行商務談判。

在商務談判之前，雙方同樣都面臨3個問題:a.差距:通過技術協商解決了一些具體問題，但在承包商的要求和業主的支付意愿之間仍然存在很大的距離;b.難度:雙方所面對的都是長期的協商和爭論之后遺留的關鍵問題，協調的難度極大;c.時間:在DRB建議之后，雙方分別發出仲裁通知。如果協商不能取得結果，仲裁就是雙方的必然選擇。

作為商務談判的基礎，雙方在商務談判中首先要確定一個平臺，即雙方認為應該進入商務談判范圍的項目。承包商試圖否認技術協商中間的一些承諾，并要求將一些新的項目包含在內。業主不予支持，并針鋒相對地提出了業主方的索賠，促使承包商回到合理的談判基礎之上。

在雙方的共同努力下，近半年的談判取得了很大進展。在承包商方面大幅度地降低了補償要求后，業主也同意對以前“欠支付”狀況進行適當調整，并對某些項目給予補償。在具備達成協議的基本條件后，雙方的最高層繼解決與Ⅲ標承包商的爭議之后，于2001年7月1日就Ⅱ標所有的合同爭議和工程支付達成了一攬子協議。

2.5.5 DRB 機制及作用

DRB認為，在國際土木建筑和施工行業中，小浪底工程的爭議，其規模和復雜程度是具有代表性的。

1)DRB的本意在于調解，即通過對爭議過程、分歧焦點及雙方立場和要求的了解與分析，按照法律、合同和慣例，提出一個雙方都不可能完全反對的方案。從公正和合理的原則出發，著力促成雙方彼此諒解和友好協商。

2)DRB的法律色彩是比較淡的，其建議對于雙方沒有嚴格的約束力。這一方面為其調解增加了靈活性，減輕了爭議雙方的壓力，但另一方面給DRB的調解增加了難度。因此，DRB成員必須擁有足夠的權威。否則，其任何建議都可能被忽視。

3)DRB的聽證方式類似庭審。在DRB就任何事情進行調查時，受調查人都應該給予積極配合，提供充分真實的證據，并實事求是地做出回答。任何的虛假隱瞞，都可能引起意想不到的后果。

4)應該說DRB是解決爭議比較好的方式。特別是對于那些復雜的爭議，仲裁的時間和費用，對于合同雙方都將是極為沉重的壓力。從小浪底工程情況看，DRB的建議從整體上也是公正和合理的，并在業主和承包商之間構建了相互溝通和接近的平臺。為了保證雙方各自的最大利益，DRB對于承包商會更多地考慮費用補償，但在涉及工程進度和質量等有關業主的根本利益時，DRB也將毫不含糊地要求承包商予以保障。

2.5.6 國際仲裁準備

1)國際仲裁機構和仲裁規則。施工合同規定，仲裁地點在瑞典斯德哥爾摩市，依據斯德哥爾摩商會仲裁院的仲裁規則。仲裁是最終的，且對雙方均具有約束力。

2)仲裁準備。仲裁準備程序包括以下步驟:a.全面了解仲裁程序的有關內容;b.選擇優秀國際律師和中國律師組成仲裁律師團;c.由仲裁律師團對主要爭議給予全面評估，從法律角度做出準確的判斷;d.最終確定業主的出庭律師班子;e.建立為仲裁專用的文件管理系統;f.初步擬定仲裁員人選。仲裁人選條件是:精通中國法律，熟悉仲裁，并且與瑞典的法律界有比較密切的合作，是斯德哥爾摩仲裁院的注冊仲裁員。

3)仲裁準備工作的作用和意義。通過仲裁準備工作，小浪底建管局對仲裁規則和程序有了較為全面的了解，各位資深專業律師從法律和仲裁角度對爭議問題的重新評價及對仲裁前景的分析，使業主對爭議和仲裁有了更新的認識。對比高昂的仲裁費用、國際仲裁的機制及我國在世界仲裁法庭的影響，在認真扎實地做好國際仲裁準備的基礎上，確定商務談判底線，利用承包商亦不想仲裁的心理，加強勾通協調商務談判。事實上，沒有認真的仲裁準備，就不可能取得商務談判的成功。

小浪底工程合同管理從合同執行、變更到合同索賠、爭議處理，是一個復雜漫長的過程，在整個過程中始終堅持以合同為基礎，以事實為依據，既堅持原則，又充分協商，發揮國內國際多方面專家的作用，牢牢掌握索賠爭議處理的主動權，Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ標主要索賠項目處理結果分別是承包商提交索賠額的70%、40%和32.5%，避免了國際仲裁局面的發生。

3 小浪底工程國際合同管理的體會

小浪底工程的復雜性、艱巨性和實施環境的不確定性，使合同管理異常復雜。在工程建設中，合同管理始終是項目管理的核心，合同的執行過程是一個相互了解、認同和適應的過程。

3.1 工程合同執行管理的經驗與體會

在工程建設過程中，通過嚴格的合同管理和參建各方的共同協作，工程質量、工期和投資都控制在預定目標范圍內。這一成果來之不易，體會亦十分深刻。

3.1.1 上級支持，充分授權，為工程建設順利進行提供了重要保障

在工程建設各個階段都得到上級部門和領導的大力支持和充分授權，這是工程能夠順利進行并提前完工，合同問題得以圓滿解決的關鍵。在合同索賠爭議以及商務談判的關鍵時刻，上級部門果斷做出決策，給予小浪底建管局充分的自主決斷權，極大地提高業主的權威和處理索賠爭議工作的效率。

3.1.2 平等協商，依法守信，始終把合同管理作為工程建設管理的核心

在工程建設中，業主負責制、招標投標制和建設監理制的核心和靈魂是合同管理。面對視合同如法律、以管理為根本的國際承包商，合同管理既是保證項目實現預期目標的唯一的手段，也是業主進行監督和管理的唯一依據。

堅持以合同管理為核心的基礎是有一份完善的合同和選擇合格的承包商。要結合實際，編制盡量完善的合同文件，預計可能出現的合同問題，以嚴謹定量的指標提高合同執行的可操作性。同時，要認真挑選合格的承包商。一個優秀的承包商是實現合同目標的關鍵。

堅持以合同管理為核心的前提是牢固樹立遵守合同的意識。在遇到具體問題時，無論是提出自己的要求，還是反駁對方的要求，都以合同為原則。合同管理過程中，雙方也既有針鋒相對的較量，又有不失原則的讓步。這得益于合同雙方以合同原則為基礎的相互理解，希望解決問題的共同愿望，以及成熟有效的溝通機制。

3.1.3 業主主導，正確決策，充分發揮專業優勢和專家優勢

建設過程中，業主像一個中心樞紐一樣聯系著合同的各方。業主始終堅持遵循合同和尊重事實的原則，建立統一的合同管理決策機構;明確合同管理職能，精簡合同管理層次，提高決策效率;全面確立了業主在項目合同管理中的中心地位。如在工程建設初期導流洞出現塌方和工期延誤10多個月的嚴峻形勢下，果斷決策引入OTFF(中國水電第一、第三、第四、第十四工程局)聯營體作為勞務分包商并實施趕工。在后期的索賠和爭議處理過程中，制定正確的掃清外圍、突出重點、先易后難、一攬子解決問題的策略，采取有效的措施，始終掌握著爭議處理和協商談判的主動權。

對監理工程師的充分授權、強化監理工程師的合同管理職能。建設過程中，按“小業主、大監理”原則建立機構和配置人員，各種資源向監理一線傾斜;根據合同要求保證監理工程師全面和順利地履行合同所賦予的職責和權利。由于在對監理工程師充分授權，加之廣大監理人員，認真履行自己的職責，極大地樹立了監理工程師在小浪底工程中的權威。充分發揮外國咨詢機構和專家在合同管理、爭議處理方面的專業優勢和豐富經驗，為重大技術和合同問題的解決提供了重要支持。業主對重大的索賠和爭議建立專門工作機構和咨詢機構，注意與世界銀行專家的溝通，尊重小浪底工程爭議評審團的權威地位，充分做好爭議聽證的準備工作，贏得DRB的理解和信任。適時啟動仲裁準備，組建國際一流的律師團，并開展卓有成效的研究和處理工作，保證索賠和爭議的最終成功解決。

3.1.4 全面把握，科學分析，建立高效完善的信息管理系統

為確保小浪底工程項目建設信息的準確、科學和及時交流，業主和監理工程師開發建立并逐步完善了項目管理信息系統，并實現了合同信息管理的數字化和數據共享。在進度計劃管理中較早使用了美國Primavera公司的P3進度管理軟件和Project軟件;車間圖的編繪和審查，廣泛使用AutoCAD軟件，使工程管理中的技術信息數字化;使用文字識別技術、圖形掃描技術、位圖轉換矢量圖技術，把工程管理中加載在紙上的信息數字化。通過Access、Paradox等數據庫軟件的使用，使龐大的原始數據得以及時、高效、合理的處理和分析，整理輸出合同管理和領導決策需要的數據、曲線、圖形等結果，為合同問題處理提供了可靠依據。在此基礎上，對各種信息進行分析加工，實現了由實物信息管理到數字化信息管理的轉變，使工程管理從現場直觀管理上升為以數據為基礎的精細化管理。

3.1.5 相互協調，相互促進，堅持工程和合同兩手抓

建設過程中堅持工程進度和合同管理齊抓并舉，在推進工程建設進度的同時，不放松合同管理和變更索賠的處理工作。

一方面重視現場工程管理，抓住工程質量、進度管理這一關鍵環節不放松，采取一切措施保證工程質量，加快施工進度。另一方面業主和監理工程師也做好了應對承包商索賠等合同問題處理的準備，以合同問題的處理有效促進了工程建設。在分包形式上引入OTFF聯營體，采取勞務分包，仍服從承包商管理;在嚴格遵守合同的基礎上，采取靈活的支付方式，給承包商以財務支持;在雙方趕工、索賠的金額未達成一致前，采取由監理工程師暫定、業主批準的方法，進行暫支付。這些措施不僅為實施變更項目和趕工措施提供了資金保障，也有效緩解了承包商施工高峰期的資金壓力，有效地促進了工程建設。同時，業主和監理工程師對趕工施工過程進行專門的詳細記錄和及時分析，為合同問題的處理做好基礎數據的準備。

Ⅱ標趕工索賠問題最后能夠通過協商達成一致，是工程管理和合同管理有機結合，對小浪底工程按期實現截流目標和主體工程建設較合同工期提前完成發揮了關鍵作用。工期的推遲會增加更多的合同糾紛，導致更多的索賠，合同問題不能及時解決又難以調動承包商的積極性，造成工期的貽誤，兩者互為因果、相互制約。

3.1.6 與時俱進，大膽創新，將國際慣例和項目具體情況緊密結合

FIDIC合同作為一種在西方市場經濟條件下發展起來的管理制度，與我國固有的體制、觀念和管理方法是有很大區別的。在FIDIC的運用上，中方并沒有多少可借鑒的經驗。此外，任何合同都是不能包羅萬象。面對項目進展中出現的新的問題，業主和監理工程師只有積極應對，充分發揮各方面的主動性和創新精神，通過采取特殊、有效的工程和合同措施，始終把握項目朝著計劃目標的方向進展。

合同要遵守，但合同絕不應該成為教條。只有深刻理解合同、靈活運用合同和創造性地解決問題，才是成功的合同管理。在小浪底工程國際土建標的合同管理中，業主和監理工程師面對工程延誤、外商高額索賠，在深入研究合同和全面分析形勢的基礎上，大膽地提出了引進成建制勞務分包的方案，既不違背合同基本原則，又掌握工程主動權，保證截流目標，也避免合同糾紛及其連鎖反應，得到了世界銀行在內各方面專家的積極評價。

3.2 工程合同變更處理的經驗與教訓

3.2.1 正確認識和對待合同變更

合同變更是合同履行過程中的一種正常行為，是合同雙方正常的權利和義務。作為業主，有權利進行變更，有義務支付因變更而產生的額外費用。作為承包商，有義務實施變更，同樣有權利獲得實施變更而發生的費用的補償。

3.2.2 盡量避免或減少設計變更、現場變更

三個土建國際標最終確認的變更近300項，其中設計變更和現場變更占2/3以上，此類變更往往涉及的范圍、變更金額和對工程影響較大，因對關鍵線路工期造成影響而引起索賠，應該盡量減少或避免。加強勘測，提高前期設計工作深度和質量，按合同規定的時間、范圍和標準提供各項施工條件，是減少變更的有效途徑。

3.2.3 慎重確定或審批變更方案

一定要慎重確定變更方案。特別是重大變更，對變更的范圍、內容、價格和工期等直接影響以及對整個工程可能產生的影響，一定要進行全面的技術經濟分析論證，選擇技術上可行、經濟上合理、影響上最小的方案作為變更方案。

3.2.4 及時確定及處理變更

一旦確定變更，要及時發出變更指示，避免給承包商提供索賠借口，這一點教訓深刻。如發生塌方后，較長時間沒有批準處理方案，致使延誤塌方的處理時機。在工程建設初期，對承包商的變更申請，沒有給予及時答復，承包商以監理工程師不及時對變更進行簽認為由，提出利息索賠，并將單項變更轉化為區域索賠，增加了處理的難度，教訓非常深刻。因此，及時對承包商提出的變更進行處理，是變更處理的關鍵，也是消除變更產生的間接影響和避免業主方面產生更大損失的有效手段。

3.2.5 全面記錄變更及現場簽認

變更實施情況現場記錄是監理工程師同承包商和業主進行變更協商的主要依據之一，是進行工期影響及相應的費用影響評估的重要材料。記錄一定要全面、準確和詳細，且應由承包商和監理工程師的授權代表簽字確認，避免后期協商時因依據問題發生爭議。

3.2.6 合理確定變更價格

合同一般均明確了變更價格的確定原則，但實際上監理工程師和承包商往往是在采用合同單價還是制定新的單價出現分歧。這就要求在合同簽訂時，對合同價格進行詳細分解，并同承包商達成一致。合同變更無論是價格還是工期影響，其評估往往是以合同價格及批準的施工組織設計的資源配置、施工工藝及相應的循環時間為依據的，因此承包商投標價格的詳細程度及報價合理性、施工進度安排中資源配置與其循環時間和進度是否合理就顯得至關重要，必須進行全面評估，對可能存在的問題或模糊的地方進行澄清和修正，避免在變更處理時，因依據本身存在問題而發生不必要的爭議。

3.2.7 變更處理結果要盡可能全面，并同承包商達成一致

在確定變更價格及影響時，要與承包商充分協商，實事求是地考慮變更可能造成的影響，盡可能與承包商達成一致，無疑是避免將變更索賠化、索賠擴大化的正確途徑。而變更的影響主要是工期影響，這一影響是否存在，需要納入批準的施工進度計劃中進行分析計算。若對工期有影響，要明確同意延期的時間，調整進度計劃;或者明確要求承包商采取措施進行趕工，并確定相應的措施和費用。

3.3 工程合同索賠處理的經驗與體會

合同約定了雙方的權利和義務，而雙方的權利和義務是互為條件的。合同也約定了各方權利及權利受到損害時的補救措施，因此索賠是契約關系條件下的正常現象，它為雙方提供了保護自己權利和合法利益的途徑，也促使雙方都盡最大努力提高管理水平。其結果是不但保護合同各方利益，也使工程總體成本/效益比達到最優結果。

3.3.1 法律法規和合同規定是索賠處理的基礎

合同的權利和義務依靠法律保障，合同條款則具有聯系法律法規和項目具體施工行為的作用。以法律為準繩，以合同為基礎，根據損害事實向損害實施方提出權益要求。勞務調差、后繼法規的索賠，都是合同雙方在法律框架內，以合同規定為基礎，以事實為根據，維護自己權益的范例。

招標時對合同條款(包括技術和商務條款)的制定，要盡可能做到合同各方責任和義務清晰，工作程序規范，達到各方風險明朗化，客觀上不僅起到減少索賠發生的作用，同時一旦出現索賠，也有快速處理的規范程序和標準，將索賠對工程的影響減少到最低程度。

3.3.2 全面的索賠信息是索賠處理的依據

信息的全面與否是索賠成功或部分成功的關鍵。監理工程師和業主信息的掌握程度，對加快索賠處理，控制投資意義重大。以Ⅱ標導流洞為例，僅開挖工序中監理工程師制定的信息收集表格多達8項，A4幅面的記錄表達到1米多高，這些都忠實還原了施工情況，索賠處理過程漫長而復雜，但雙方并沒有在索賠事實上有任何異議，這就為索賠處理打下了良好的基礎。

3.3.3 索賠處理要從宏觀上把握，從微觀上著手

有時承包商對單獨索賠事項也會逐漸聯系在一起，形成整體索賠，有經驗的承包商有時甚至在合同簽訂伊始就精心設計索賠體系，從試探性的單個索賠開始，到有目的有計劃地最終形成整體索賠，以期獲得最大利益。因此，監理工程師和業主不但重視單項索賠處理，更要注重前瞻思考，整體把握，宏觀決策，分步驟處理。

事實表明，Ⅱ標承包商的索賠就是一個體系索賠。從導流洞第一次落石發現中導洞頂拱少量錨桿灌漿缺陷后，提出導流洞不可預見的不利地質條件意向索賠事件，到提交“左岸地質條件發生重大不可預見變化”進入整體實質索賠階段，承包商一步一步建立了自己的索賠體系。在處理Ⅱ標索賠過程中，業主在咨詢專家的協助下，一開始從具體的索賠事項著手，并充分分析索賠事件的復雜性和連續性，預計事件的發展并逐步建立起相應應對體系，最終為保證索賠事件的可控打下基礎。

3.4 工程合同爭議處理的經驗與體會

爭議在實質上是雙方對各自合同權利和義務認識上的差異，在合同處理上的體現，在大多數情況下直接涉及合同各方的經濟利益。由于施工合同的局限性和施工環境的多變性，既不能在合同中包羅萬象，更不能完全、準確預計將來的變化，所以爭議是常見的合同管理的事項。

3.4.1 全局著手，制定爭議處理策略

面對各承包商提出的變更、索賠和爭議數量繁多、內容復雜的局面，小浪底建管局制定“掃清外圍，突出重點，先易后難，一攬子處理”的策略。根據這一策略，首先抓緊處理變更、索賠等內容單一的項目，然后集中主要力量解決爭議。通過對Ⅱ標和Ⅲ標的具體情況進行分析，業主分別制定了不同的處理原則，首先解決了與Ⅲ標的爭議，從而為與Ⅱ標爭議的談判爭取了主動。

3.4.2 精心準備，爭取DRB的理解和支持

雖然DRB的性質決定其意見或建議的“調和性”，但建議中的某一句話都可能直接影響到某一方的利益。為了使DRB全面了解業主的立場和觀點，建管局充分發揮外國咨詢專家的優勢，精心準備業主的立場報告，不厭其煩地討論和修改。并模擬聽證會的程序，對爭議事先進行預演。在聽證會中，建管局的發言人以依據清楚，邏輯嚴謹，論證清晰，順情合理的陳述，充分爭取DRB的理解和支持。

3.4.3 開展多渠道協商和談判，充分爭取各方支持

技術協商是爭議處理和解決的基礎。通過技術協商，使承包商認清自己應該承擔的責任，從而不斷降低其補償要求。為了有助于商務談判，建管局積極與世界銀行的專家溝通，使其對承包商的不合理要求有了客觀認識，利用其特殊地位和影響力，督促承包商在談判中采取更加積極的態度。另外，在談判的同時，建管局冷靜地分析當時的形勢，針對其聯營體內各伙伴公司的不同情況和訴求，多方面、多渠道溝通，爭取多數伙伴公司對業主立場的理解和支持，并采取更為務實的態度積極的參與談判。

3.4.4 充分做好仲裁準備，盡力避免仲裁

仲裁的漫長過程和巨額費用令合同雙方心存恐懼，仲裁結果的不可預知性對雙方都是一種壓力。因此，雙方都試圖避免仲裁。但承包商面對剛剛改革開放的中國及巨大的經濟利益，一直心存幻想，片面認為業主會刻意避免仲裁。業主首先發出的仲裁意向打亂了對方部署，又以技術和商務談判的誠意，積極促成爭議的解決。針對承包商在技術談判后期出現，試圖增加索賠額的情況，業主果斷開始了仲裁的準備工作。事實證明，仲裁的準備起到了積極和關鍵的作用，促使承包商以更加認真的態度對待協商，堅定了業主通過協商解決爭議的決心和進行仲裁的信心。

Contract management is the key of item management——the experience of international contract management of Xiaolangdi Water Complex

Zhang Jiyao

(National Political Consultative Conference Population Resources Environment Committee，Beijing 100811，China)

Xiaolangdi Water Complex is the important control project to treat Yellow River，which got great attention of the water project field with the complex geology，difficult design，high demand for technology and difficult management.Especially because of tendering in every aspect internationally，it became the first international item of our country.Until now，Xiaolangdi Water Complex has operated for 10 years，which brought large social，economic and ecological benefits.However，the contractors from 40 countries and districts had conflicts with the project owner according to the contract management for their own benefits.The project owner──the Construction and Management Bureau of Xiaolangdi Project，supported by many aspects，constructed the project with high quality，and properly treated each complex dissension，accumulated important international contract management experience.Now China is carrying“Walking out”strategy，so the paper aimes to give reference for the constructer and investor of international project.

item management;contract management;Xiaolangdi Water Complex

C93

A

1009－1742(2011)04－0054－14

2010－12－20

張基堯(1945—)，男，山東濟南市人，教授級高級工程師，研究方向為水利水電工程建設及施工管理;E－mail:yuanqt@mwr.gov.cn