完善統計法律制度的路徑選擇

陳 芳，蔣 潔，勇素華

(南京信息工程大學 公共管理學院，南京 210044)

完善統計法律制度的路徑選擇

陳 芳，蔣 潔，勇素華

(南京信息工程大學 公共管理學院，南京 210044)

摻入網絡因素的新經濟時代商業交易活躍、社會事務繁雜、文化意識多元，政策法規與經濟舉措的制定需以充實的統計結果為支撐點。數據整理、統計描述、統計推斷、結果表達等各統計步驟均存在修改、偽造或泄露統計資料等不良現象，亟待建立起完善的有中國特色的統計法律制度體系。

統計；法律制度；路徑選擇；統計法

0 引言

2009年是個“被之年”，工資“被增長”、學生“被就業”、房價“被下降”等成了流行語。“2009年7月29日，國家統計局公布的統計數據顯示，上半年全國城鎮單位在崗職工平均工資為14638元，同比增長12.9%。然而，就在該數據發布的前一天，央行調查統計司公布的城鎮儲戶問卷調查顯示，二季度城鎮居民當期收入感受指數為-8.6%，比一季度大幅下降20個百分點，是1999年開展調查以來的十年最低水平。”[1]統計部門公布的統計數據和公眾的切身感受形成巨大反差，統計數據的公信力飽受質疑。實質上，此種差異出現的根源是我國統計工作的立足根基仍是幾十年前的計劃經濟與小農社會。“全國城鄉職工共4.1億人，納入國家統計范圍的職工卻只有1.1億人。占職工總數約70%的私營企業、個體工商戶和農民工都沒有統計在內，而他們的平均工資又遠低于國有企業職工。”工資不計入低收入的個體業者與農民工、CPI不計入房價之舊例顯然已不合時宜。數據的準確性不僅影響政府的公信力，還會影響政府決策。制定更完善的統計法律法規，加強統計資料管理，切實提高統計數據公信力已成為當務之急。

1 完善統計法律制度的必要性

統計是指運用各種統計方法對國民經濟和社會發展情況進行統計調查與統計分析，提供統計資料和統計咨詢意見，實行統計監督等活動的總稱，是管理與監督國民經濟與企業事務的有效工具。社會系統規模龐大、關系復雜、目標多樣，且含有眾多無法確定的隨機因素，任何經濟形式的發展均需要大量統計數據。統計結果是國家實行科學管理與決策的重要依據，在國家宏觀調控和監督體系中發揮著重要作用。各級政府和諸多社會機構對統計數據的 重視導致不可避免地出現不盡如人意之處，如人為數據、口兜數據和領導數據等。

為了有效科學地組織統計工作，保障統計資料的準確性與及時性，確保統計機構和統計人員合法行權，發揮統計在指導國民經濟與社會發展中的作用，我國自建國以來陸續頒布很多統計法律法規，如《統計工作試行條例》（1963）、《國務院關于加強統計工作充實統計機構的決定》（1979）、《國家統計局關于統計報表管理的暫行規定》（1980）、《統計干部技術職稱暫行規定》（1980）、《統計法》（1983）。 幾十年間，我國社會經濟狀況發生了巨大的轉變，有些統計制度不適應經濟社會發展需要，在一定程度上影響了數據的準確性。如某些跨地區經營的企業，雖然有“應當按照屬地關系進行統計”的規定，但由于缺乏具體的監督措施，經常被各地進行重復統計計算，導致匯總數據虛增。對于第三產業的統計制度亦不完善，某些在全國性統計中被忽略不計的社區服務、家政服務等在地方統計中卻常常因為提升數據的需要而作為比較重要的內容來加以統計。相關統計方法不嚴密，形成“數字不夠三產湊”現象。各自為政的統計現狀導致不同部門間嚴重的統計數差，影響廣大人民群眾對國家統計的信心。在新的形勢下，陳舊的統計法律法規已無法適應新經濟時代的需要，規范統計工作的《統計法》在貫徹實施方面凸顯出若干問題，如統計基礎工作薄弱、統計數據作假現象較為嚴重等，尤為突出的是由于統計調查制度與統計資料管理制度不完善引發的統計數據失真問題。

我國審時度勢地修訂了《統計法》（2009）。新法在總結建國以來在統計制度建設、統計資料管理和公布等方面的豐富經驗的基礎上有不少喜人突破。首先，章節體例較為合理。新法分為總則、統計調查管理、統計資料管理與公布、統計機構和統計人員、監督檢查、法律責任與附則等七章，從抽象性兜底條款到具體制度建設，對統計數據的搜集、整理、分析與公布諸環節均做出細化規定，且注重建立科學合理的監督檢查機制，并給出相關違法行為的詳細罰則。其次，分層明確統計標準制定者。新法不僅授權國家統計局制定國家統計標準，還允許國務院有關部門制定補充性部門統計標準，既保證各類統計活動基本標準的一致性，又可根據不同行業特點增補專門標準。同時亦強調部門統計標準不得與國家統計標準相抵觸，維護了法律的統一性與連貫性。第三，主張建立全統計信息共享機制。隨著互聯網絡高速發展，信息共享技術備受關注，低費高效使其成為當前最重要的資訊傳播方式。通過建立公共數據庫和共享信息網絡，政府統計逐步成為統一設計、分工執行、功能完善的強大體系，有利于大幅度地降低成本并提高信息傳遞速度。

令人遺憾的是，新《統計法》雖較舊法有較大改進，但仍存在一定問題與誤區。首先，新法對全面普查和抽樣調查之地位認知有誤。新《統計法》規定，“搜集、整理統計資料，應當以周期性普查為基礎，以經常性抽樣調查為主體，綜合運用全面調查、重點調查等方法，并充分利用行政記錄等資料”。全社會范圍內的普查雖然數據準確，但歷時長、花費大，不能體現迅速、快捷、方便的特點，經常產生代表性差的缺陷。《統計法》應借鑒美國的統計法律，明文規定統計中實行規模以上全數調查、規模以下抽樣調查和有依據推算等調查方法的具體對象與指標，同時僅對人口普查與經濟普查等周期性普查（不少于5年一周期）實行全面清查，并對普查與抽查的時間、范圍、內容、權利義務、法律責任、組織實施等作出明確而具體的規定。其次，處罰較輕。新法雖然專章規定了違反統計義務所需承擔的法律責任，但總體處罰較輕。如對于自行修改統計資料、編造虛假統計數據的僅對負責人給予處分并由縣級以上人民政府統計機構予以通報。數據是統計的根本，修改或編造數據者顯然不再適合承擔統計工作，應當立即予以免職。又如對于泄露統計調查對象商業秘密、個人信息或提供、泄露在統計調查中獲得的能夠識別或推斷某個統計調查對象身份的資料的直接負責的主管人員和其他直接負責人員僅由任免機關或監察機關依法給予處分。職業操守是行業發展的重要保障，尤其是常涉及他人隱私或組織機密的行業尤重操守。泄露調查對象商業秘密屬于嚴重違反統計操守的行為，應當一律清除出統計隊伍，以免影響統計業務的整體形象，不利于統計事業長足發展。

2 完善統計法律制度的路徑選擇

統計工作的順利開展需要強有力的統計制度的切實保障。建立完善的有中國特色的統計法律制度應從如下幾方面入手：

首先，進一步修訂《統計法》的相關規則。統計是搜集、整理、分析、提供、公布和保存社會統計資料的活動，關涉各部門、各單位及社會活動一切領域之利益博弈。根據我國特點和統計工作實踐，《統計法》應設若干專款細化明確統計工作的基本任務（準確、及時、全面、系統地反映社會經濟發展狀況并進行統計分析與預測）及其達致途徑。完善統計基礎指標體系也是《統計法》修訂的重點。旨在說明總體特征的統計指標中每一數值都是對各單位某一標志的屬性或數值進行綜合計算的結果，只能反映總體某一方面的數量特征，而基礎指標是各類統計派生指標的基本要素。我國目前統計指標體系混亂，相同指標涵義不同，口徑、計算方法也大相徑庭，“反映計劃經濟的指標較多,反映市場經濟的指標較少；反映國有經濟的指標較多,反映民營經濟的指標較少；為領導服務的指標較多,為百姓服務的指標較少。既不能適應形勢發展的需要,更難與國際慣例接軌”[2]。制定數條新規則，明確從雜亂無章的數字中抽象單位特征與揭露總體聯系的具體狀況的方式方法，通過基礎指標體系多角度、多層次進行總體分析，保證統計指標定義準確、反映內容全面，才能提高政府統計部門獨立調查和獨立執法的能力，為整個社會的后續發展提供有力基礎數據支持。

其次，逐步建立縱向系統化的統計法律法規體系。僅靠《統計法》和國務院的《統計法實施細則》不足以妥善調整復雜的統計關系。各行業、各級政府機構尚需不斷修正適合本行業、本地區現狀的特殊統計規則并由國務院統一進行審核以確保各項規定間無法律沖突。

再次，明確統計法律制度的橫向體系。統計法的完善不僅要求明確統計法律原則、基本制度與法律責任，更強調逐步建立起科學合理的具體規則系統。(1)明文調整統計方法選擇各環節。對于數據整理、統計描述、統計推斷、結果表達等各統計設計步驟均應規定明確標準。(2)統計方法是圍繞克服和控制誤差而設計的，“本身具有不確定性，同一問題可以采用不同方法分析，結論也可能不同，甚至相反”[3]。雖然概率論、數量統計和現代應用數學在統計學中的應用與計算機技術的飛速提高為統計分析開拓了廣闊前景，但仍無法完全保證其科學性與準確性，加之各種人為因素的干擾，使得我國現行統計方法效率低下。如2010年2月25日，國家統計局公布的《2009年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2009年我國70個大中城市房屋銷售價格同比上漲1.5%，其中新建住宅價格上漲1.3%，二手住宅價格上漲2.4%；房屋租賃價格則下降0.6%。這一數據遠遠低于廣大群眾的直覺預期，引發“房價被降低”的置疑。通過對《2009統計公報》的認真閱讀，可見差異出在國家統計局的樣本偏差。該樣本包括新建住房銷售價格、二手住房銷售價格與新建非住宅銷售價格。商業營業用房在2009年上漲態勢較為溫和，新建非住宅銷售又包括了學校、醫院、圖書館等非營利性場所和經濟適用房、廉租房等福利性住宅，因此大幅拉低了房屋銷售的總體價格。通過立法形式根據行業特點確定各統計對象的基本樣本含量、建立統計實施方法和數據收集、整理和分析的范化模式，構建特色鮮明、科學統一的統計方法制度，既可以保證統計數字的準確性又符合具體問題具體分析的客觀要求。(3)完善能“快、精、準”反映市場經濟運行狀況的統計報表制度，“逐步實現常規統計報表業務處理與數據通信、數據管理、統計信息咨詢服務等環節的一體化作業”[4]。(4)制定一系列法律法規，盡力排除對全面普查與抽樣調查的人為干擾，以保證其科學合理性。如可以建立專門的民意調查機構，加大公眾對統計工作的監督程度，吸引學術機構、咨詢企業等多方參與統計，培養有權威的第三方調查機構以最大程度地增加統計工作的抗干擾能力。(5)強化統計監管力度。我國現行“統一領導、分級負責”的統計監管機制，主要依靠當地政府領導，導致基層監管部門干預統計數據的現象，有必要在賦予統計機構和統計人員獨立性與抗干擾能力的同時逐步建立縱橫結合的監管機制并加強監管力度，保障國家對統計業務和統計機構人、財、物的獨立管理權。(6)具體規定相關獎懲舉措。如明確對于在統計工作中堅持實事求是原則，積極維護國家統計法律法規，同違法行為作堅決斗爭者的精神鼓勵和物質獎勵辦法。對于積極參與或促成重要統計工作者亦應給予一定獎勵，借以推動國家統計工作健康有序開展。從多年統計執法檢查情況來看，現實中統計數據的失實問題，往往與領導人干預有較大關系，“官出數字，數字出官”的腐敗現象屢禁不止。應當出臺違反統計法律法規的具體懲治方案，尤以枚舉法架構簡明易懂的懲罰列表為佳，運用法律武器對拒報、瞞報、漏報等屢教不改的社會組織和個人進行有力懲治，建立統計問責機制，強化對領導干部違法責任的追究，從而有效制止統計違法行為。(6)健全統計數據披露制度。我國目前的統計數據披露制度采取“政府優先”的雙軌原則，政府各部門常常自行公布各自的統計數據，而各級統計部門也在重復公布自己的統計數據，造成數出多門、相互矛盾，讓使用者無所適從，也給社會公眾造成混亂。同時，對調查對象的資料保密與統計資料的保密規定不嚴格，如一些地方在征稅、計劃生育管理等工作中擅自使用統計調查對象的資料，甚至以評比、排名等方式擅自發布統計調查對象的資料，致使統計調查對象不愿向統計機構提供真實的資料。應當明確規定統計數據公布程序與責任機制，充分發揮統計資料作為公共產品的特性。

3 結束語

“需求有多大意味著統計工作的社會作用有多大”[5]，統計資料不僅是國家制定政策、編制計劃的重要依仗，也是廣大企事業單位開展市場活動的重要參考，甚至是廣大人民群眾日常生活的關注焦點。統計制度改革是改進統計生產方式、發展統計生產力的關鍵。沒有科學高效的統計制度和有效的統計方法，就不可能有高效的統計工作和準確的統計數據。通過構建與完善統計法律制度，適用以馬克思主義哲學為指導思想的統計方法，將逐步架構體現時代性與地域性的統計指標體系，從客觀實際出發、實事求是地重構統計流程，建立全統計信息共享制度，進而完善“一級平臺、三級監管、多方共享”的統計核心業務平臺，有效整合政府各方信息資源，減輕各級政府的統計負擔，依法維護各參與調查方的合法權益，使統計指標體系、統計標準、統計調查方法、統計監管機制及其法律責任承擔逐步與國際接軌。

[1]《統計數據屢屢失真 代表委員建議問責數據造假》中國新聞網：http://www.chinanews.com.cn/cj/cj-gncj/news/2010/03-12/2165081.shtml.

[2]周作斌，曹蘇.統計虛假成因及治理對策研究[J].統計與信息論壇，2006，（1）.

[3]姜達維.體育統計方法的意義和局限[J].體育統計，2009，（5）.

[4]焦長虹.淺議改革勞動統計方法[J].內蒙古煤炭經濟，2007，（3）.

[5]王許松.碰撞 務實 互動 北京統計方法制度研討會收獲頗豐[J].數據，2009，（7）.

C829.21

A

1002－6487（2011）01-0074-03

陳 芳（1974-），女，重慶人，副教授，專業方向：經濟法。

（責任編輯/亦 民）