國有企業執行外部董事制度的幾點思考

□周華英 張新勤

（1.中鐵大橋局集團一公司，鄭州 450053；2.河南財政稅務高等專科學校，鄭州 451464）

在市場經濟條件下，國有企業要更好地生存和發展，其管理體制和制度就必須適應市場經濟的要求，按照現代企業制度的要求完善公司法人治理結構，使股東會、董事會、監事會和經營管理者權責明確，建立權力機構、決策機構、監督機構和經營管理者之間的制衡機制。而董事會是法人治理結構的核心，它一方面是股東利益的忠實代表，另一方面又負責企業的重大決策，負責選聘、評價、考核、激勵經理人員，是企業競爭力的制度基礎，其完善程度和能否正常發揮作用對公司治理結構的好壞起著決定作用。因此，國企董事會積極改革，引進外部董事制度，進一步優化了法人治理結構。

一、外部董事的定義及性質

所謂外部董事，一般是指不在公司工作的人士擔任的董事，即除了董事身份外，他不擔任其他任何職務，不負責執行層的事務，與其擔任董事的公司之間沒有職業上的關系，因此也稱作外聘董事。

外部董事應當具有獨立性。因為公司聘用外部董事的本意在于避免董事成員與經理人員的身份重疊和角色沖突，保證董事會更客觀、公正地進行決策和價值判斷，更好地維護股東和公司利益。只有強調外部董事的獨立性，才能充分發揮其應有的作用。

實踐中，國內外法律性文件及政策都對外部董事的獨立性提出了很高的要求。例如：美國證監會對外部董事的獨立性作了如下規定：（1）外部董事不在公司擔任除董事和董事會專門委員會有關職務外的其他職務，不負責執行層的事務。如本人及其直系親屬近兩年內未曾在公司和公司的全資、控股子企業任職，未曾從事與公司有關的商業活動，不持有公司所投資企業的股權，不在與公司同行業的企業或與公司有業務關系的單位兼職等。（2）此前兩年曾在公司擔任過或高級管理人員的某一個人直系親屬在此前的兩個財務年度內，曾因商業關系向公司支付過或收到過超過20萬美元的金額；或者在某一個商業機構中擁有股權或代表某一股權而又投票權，而該公司曾在此前兩個財務年度內向公司支付或收到過一定的金額，并且該金額乘以他所擁有的股權比例后大于20萬美元。（3）是某一商業機構的重要管理人員，而該商業機構曾因商業關系向公司支付或從公司收到過超過該機構年度總收入5%金額的款項，或者超過20萬美元金額的款項。（4）過去兩年內曾擔任公司法律顧問的律師與公司具有職業關系［1］。我國《國有獨資公司董事會試點企業外部董事管理辦法試行》第十條規定了下列人員不得擔任國有獨資公司的外部董事：（1）本人及直系親屬、主要社會關系兩年內曾在公司或公司的全資、控股子公司擔任中層以上職務的人員；（2）兩年內曾與公司有直接商業交往的人員；（3）持有公司所投資企業的股權的人員；（4）在與公司有競爭或潛在競爭關系的企業任職的人員；（5）有關法律、法規、規章和公司章程規定的限制擔任外部董事的其他人員。

二、國有企業執行外部董事制度的可行性

國有企業依據《公司法》改制成為國家獨資公司或者國有控股公司，成立了董事會，使原來的總經理變為董事長，經理層的其他成員則兼任董事。改制的結果是一些企業內部人控制現象嚴重，這就為外部董事制度的引進提供了可能性。同時，在可行性方面，除了有國外制度的借鑒，我國現行的法律制度和政策條件等也為國企外部董事的進駐提供了制度保障。

1.對國外相關制度的借鑒

我國國企外部董事制度主要借鑒了新加坡淡馬錫模式［2］。淡馬錫控股公司是一家新加坡政府的投資公司，新加坡財政部對其擁有100%的股權。淡馬錫控股成立于1974年，是新加坡政府所全資擁有的幾家公司中知名度最高的，卻始終保持著神秘的一家公司。其成功的秘訣在于，作為淡馬錫的唯一股東新加坡財政部不直接插手企業領導人的任命、干預企業的日程運轉，而是從組建董事會和健全董事會運作機制入手，從全球范圍內招聘具有豐富管理經驗和市場運作經驗的人員，擔任公司董事，包括獨立董事，幫助下屬公司建立完善的首席執行官評價和繼任程序，以及健全激勵機制等。淡馬錫控股公司的經營方式就被稱為淡馬錫模式，成為許多國家爭相學習的標本。

此外，美英國家有關外部董事的獨立性規定也為我們提供了借鑒。從上述對國內外關于外部董事的獨立性規定可以看出，獨立的主體至少包括公司本身、公司管理層和公司股東。美國上市公司的股權比較分散，具有“弱股東，強管理者”的特點，獨立董事首要任務就是監管公司管理層，因此美國外部董事的“獨立”主要是指獨立于公司的管理層，而沒有“獨立于股東”的特別要求［3］。我國國有控股公司的外部董事基本是由國資委直接任命的，并不獨立于公司股東，從這個意義上講，我國國有控股公司的外部董事和美國的獨立董事有一定的共通之處。因此，我國國企外部董事制度可借鑒美國的獨立董事制度。

2.國內法律制度和政策條件的保障

首先，外部董事制度不違背我國現行法律的規定。對于國有獨資公司，《公司法》第68條規定：“董事會成員由國有資產監督機構委派。”《公司法》第147條對公司董事的任職條件，并未明確指出董事一定要是內部職員。這就意味著外部人員作為董事會成員并不違反法律禁止性規定，為國有獨資公司外部董事制度的建立提供了法律保障。

其次，政府出臺的政策文件為外部董事制度進駐國企提供了良好的制度保障。近年，國務院按照現代企業制度的要求，在國有大中型企業切實深化公司制改革，不斷完善法人治理結構，相應地出臺了許多配套的文件。如《國有獨資公司董事會建設指導意見》、《外部董事管理辦法》、《國有獨資公司職工董事管理辦法》等。這些政策性文件都為引導國企董事會建設和改革提供了實際依據。

最后，我國上市公司積極推行獨立董事制度一定程度上為國有企業全面推行外部董事制度提供了借鑒經驗。近年，我國上市公司中積極引進獨立董事，公司所有權和經營權的分離得到了很好的實現，董事會決策的效率和質量不斷增強和提高。這些都可以為國有企業外部董事制度的建設提供參考借鑒。

三、外部董事對完善國企董事會職能的作用

1.保障董事會實現集體決策

根據現代公司制企業的管理經驗，大企業的重大決策特別需要集中集體的智慧，強調制衡，不能搞一人負責制；而執行性事務需要提高效率，令行禁止，下級服從上級，強調個人負責，不能互相掣肘。也就是說，大企業的決策層與執行層的運行規則是不一樣的，決策權與執行權應當分開。在以資本為紐帶的現代國企公司治理結構中，董事會應當是被選擇的股東代表，承載股東意志，用它的誠實和能力去審視公司的戰略計劃和重大決策，同時要根據股東和社會的利益去監督和監控公司的管理層。但是，在目前的國有企業中，董事會成員基本全部由經理班子成員組成，造成了董事會與經理班子高度重合。這種重合表面上看來企業領導少了、工作效率高了，實際上導致了決策權與執行權難以分開，弱化了董事會對經理層的監督，造成了自己監督自己，自己評價自己的局面。外部董事的引入有效避免了董事會與經理層的重合，有利于董事會作出獨立于經理層的判斷與選擇，保障公司決策權與執行權的分離和相互制衡，真正實現董事會集體決策。

2.實現董事會對經理層的管理

根據《公司法》和公司章程的規定，董事會是公司的經營決策機構。《公司法》第47條規定了董事會11項職權，其中第9項明確“決定聘任或者解聘公司經理及其報酬事項，并根據經理的提名決定聘任或者解聘公司副經理、財務負責人及其報酬事項”。由此可見，對經理層的管理是董事會的一項重要職責，也是法人治理結構的一個根本制度。并且《公司法》第67條規定“國有獨資公司不設股東會，由國有資產監督管理機構行使股東會職權。國有資產監督管理機構可以授權公司董事會行使股東會的部分職權……”，進一步表明了國企董事會的職責，強調了董事會對經理層的監督與管理是維護股東利益的需要。讓外部董事進入董事會，特別是外部董事占多數的情況下，能夠很好地避免經理層自己管自己的現象，妥當地處理出資人、公司、經理之間的關系。

3.利于促進和完善公司戰略決策

外部董事大都是熟悉任職公司的主營業務，并在企業管理、法律、財務等方面具有一定知識和較深造詣的專業人士，有豐富的經營管理經驗，其決策意見能夠彌補內部董事的知識欠缺和思慮不周。例如，馮國經是中銀香港、東方海外等大公司的獨立董事，又是寶鋼集團的外部董事，其他大公司一些先進的戰略決策和管理經驗自然會帶到寶鋼。更重要的是，外部董事的獨立性決定了其決策的客觀性。外部董事獨立于公司管理層，不在任職公司擔任除董事以外的其他職務，不參與執行層的管理事務，與擔任外部董事的公司不存在任何可能影響其公正履行職務的關系。這些特點確保外部董事有獨立的工作視角，在履行職務過程中尊重于客觀事實和法律，遵從于基本規律和規范，客觀、理性地觀察和審視公司所處的市場環境，認識和判斷公司事務。特別是當內部董事與公司利益發生沖突或涉嫌沖突時，外部董事能夠從獨立的角度幫助公司進行決策，從而避免董事會作出以犧牲公司長遠利益為代價追求短期效益的決策，更好地從全局角度維護了出資人的利益，促進公司健康發展。

四、外部董事制度在實踐中的突出問題

外部董事制度的設計來自于外部監督者更優于內部監督者的理論，認為外部董事可以更好地代表出資人的利益，在避免內部董事與經理人員高度重合，防止“內部人控制”的局面出現方面發揮作用。我們國企引入外部董事制度，最終的目的同樣是期望改善公司治理機構，提高公司監督績效，保證國有資產的保值增值［4］。但是，現代的公司制國企是在原有的國營企業的基礎上，按照公司制企業的組織原則人為地制造出來的。由于改革時間不長，公司制國企仍然受到既定的歷史因素和內生因素的影響，外部董事制度在實踐中必然會存在一些問題。

（1）外部董事的來源難以確定。外部董事的角色固然重要，其人選更重要，關系著外部董事的作用能否真正發揮。然而，目前我們很多的中小型國企用“老領導”作為外部董事，他們雖然對公司了解，在管理與決策方面的確實很有經驗，但很難保證外部董事決策的獨立性。另外，大、中型國企的外部董事來源基本“欽定”，多數由國資委或上級主管部門委派，內部董事往往會以為他們權大責小，并且打破了企業原有的決策習慣，如果被委派的外部董事真以欽差大臣自居，對企業未作深入調查隨意決策，其決策方案難以令人信服時，勢必會損傷內部董事的積極性。

（2）外部董事比例偏低，難以形成制約抗衡力。實證分析表明，獨立董事的數量及其在董事會中的比例與獨立董事獨立性存在著正相關關系，獨立董事的數量越多，其在董事會中的比例越高，其獨立性就越強［5］。國有企業引入外部董事的根據也是博弈原理：在公司治理機構中形成高層經營者為主體的內部人一方與外部董事一方的對壘陣營，形成互為制約的平衡機制。《公司法》規定，董事會表決方式是一人一票制，外部董事只有在人數上占絕對優勢，才可能在公司重大決策上占主導地位，才有足夠的話語權，真正防止董事會被內部董事操縱。但事實上，多數國有企業的外部董事一般只有1─2名，難以實現有效制約、抗衡的目的，而且還很容易被內部人同化。

（3）外部董事承擔的責任不明確。董事會決策失誤外部董事應承擔什么樣的責任、是否要內外有別等問題，國內現有的法律法規以及任職公司章程的規定都不很具體，可操作性不強。外部董事的職責彈性大，在實踐中很容易產生這樣的問題：內部董事認為自己是受檢查的，往往表現為謹小慎微，只求無過；外部董事認為自己是來幫忙的，工作中無所用心、得過且過，缺乏應有的積極性。

五、對有效執行外部董事制度的建議

（1）外部董事的組合要合理。要實現外部董事制度設立的目的就必須提高外部董事在任職企業的影響力，提高影響力的前提是提高外部董事在董事會中的比重，建立內、外組合合理的董事會。真正組合合理的董事會不僅外部董事的數量達到一定比例，而且外部董事的經驗、能力最好能夠形成優勢互補。在這方面，寶鋼集團已經為市場提供了值得借鑒的經驗。寶鋼第一屆董事會9名董事，其中外部董事5名：馮國經、李慶言分別來自香港、新加坡，既有經營管理企業的經驗，又有國際化的視野；吳耀文是原中石油副總經理，有著豐富的國際化經營經驗；楊賢足是原聯通集團董事長，有大型企業經營管理經驗；夏大慰是上海國家會計學院院長，有助于強化寶鋼集團的風險管理。如此合理組合、強強聯合的董事會，既利于有效防止外部董事內化，又可以實現外部董事的智慧、技能、價值的最優組合。

（2）建立專業化的外部董事隊伍。隨著國企引入外部董事試點工作的不斷深入，外部董事的需求量越來越大，地方國企要在短期建立起像寶鋼集團那樣合理、健全的董事會顯然是不現實的，高素質的外部董事來源問題亟待解決。在這一問題上，可以借鑒國外獨立董事的做法，實行外部董事職業化。具體而言，就是根據市場需求，在社會上建立具有一定權威和信譽的外部董事遴選及資質認證機構，凡外部董事的資格認定、考試、選拔、推薦、監督等均可委托該機構負責，由該機構對外部董事實行社會化管理；社會有關部門和具有廣泛用人需求的出資人應建立外部董事的專門機構和廣泛的人才資源庫，依照一定的程序、遵循一定的標準適時地選擇合適的人才；與此同時，這類機構還應擔負起對外部董事的經常性培訓，不僅注重外部董事的職業能力而且關注其職業操守。外部董事職業化，一方面可以保證外部董事具備專業知識和技能，另一方面，還能保證外部董事有充足的時間和精力了解企業的實際狀況和各項工作是否落實，從而真正代表出資人對企業實施管理和監督。

（3）外部董事也需要監督和激勵。經濟學理論認為，幾乎所有的人都是自利意識和自利動機的理性人，在此假設的基礎上，作為“經濟中人”，外部董事同樣需要加強監督和激勵。建立和完善外部董事的監督、激勵機制，對外部董事的不作為或亂作為做好事前防范，更有利于外部董事與內部董事在公司的經營決策上實現優勢互補，促進董事會結構合理化，提高董事會的整體素質，真正實現出資人與董事會對公司的攜手管理。

六、結語

設立外部董事只是國企董事會制度建設中的一個部分，要使其在董事會充分發揮作用，既需要企業有自愿接受外部董事的自覺性，又需要該企業的公司治理結構基礎好。因此，外部董事制度在國企中融合并產生實際效果還需要一個逐步完善的過程。

［1］申會民.國有控股公司外部董事制度研究［D］.首都經濟貿易大學碩士學位論文，2007.

［2］黃杰輝.國企應借鑒淡馬錫董事會建設經驗［J］.上海國資，2007，（11）.

［3］郭強.獨立董事制度與公司化中國［EB/OL］.http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=1465.

［4］李榮融.在寶鋼集團有限公司董事會試點工作會議上的講話［EB/OL］.http：//www.sasac.gov.cn/2006rdzt/2006rdzt_0016/xgwj/200611020146.htm，2005-10-17.

［5］韓志國，段強.獨立董事：管制革命還是裝飾革命［M］.北京：經濟科學出版社，2002：22.