官僚制與中國行政發展戰略
——一個分析框架

朱明仕柏維春

(1.長春師范學院 政法學院,吉林 長春 130032;2.東北師范大學 政法學院,吉林 長春130117)

官僚制與中國行政發展戰略
——一個分析框架

朱明仕1柏維春2

(1.長春師范學院 政法學院,吉林 長春 130032;2.東北師范大學 政法學院,吉林 長春130117)

行政發展對于我國社會轉型與社會主義和諧社會建設具有重要的現實意義。官僚制是行政改革和行政發展的中心議題。行政發展就是以官僚制為核心的行政體系的制度變遷過程,包括行政組織變革和管理方式創新等內容。行政發展作為一個朝向更高目標的正向制度變遷過程,具有明顯的戰略性質。在當前復雜的行政環境和資源條件下,要從戰略的高度理解行政發展及其意義,推動行政發展也要引入戰略管理的思想。我國行政發展戰略是由總體戰略、職能戰略和組織戰略所構成的戰略框架。

行政發展;行政改革;官僚制;戰略;行政管理體制

一、官僚制危機與行政發展的時代意義

當前,世界各國普遍遇到發展困境,以行政改革為主要手段的行政發展成為各國清除經濟社會的發展障礙、走出發展困境的重要手段和途徑。官僚體制是政府管理的組織形式和運行機制,圍繞官僚體制產生的一系列問題自然是公共行政所要面對和處理的主要問題。從這個意義上講,“公共行政就是官僚制或官僚政治(Bureaucracy)。”[1](P3)發展具有主體性和進步性特征,行政發展作為主體性的制度變遷過程是以官僚制的變革為基礎的,是官僚制在新的社會條件下的進步過程。

官僚制作為一種組織形式有著悠久的歷史。特別是隨著現代國家的成長,社會組織規模擴大、社會公共事務日益增多和復雜化,大規模的行政管理壓力推動組織的官僚化趨勢加速發展,直至“在當今社會,科層制已成為主導性的組織制度。”[2](P8)其原因正如韋伯所分析的那樣:官僚制(特別是資本主義社會的理性官僚制)比建立在血族關系和個人忠誠基礎上的其他組織形式能夠更有效率地協調大量個體的多樣性活動。隨著理性、大眾民主和復雜的勞動分工的成長,組織的官僚化日益占據統治地位是不可避免的趨勢。[3](P149-163)官僚制在純技術上的優越性使其滿足了現代國家(政府)對社會公共事務管理的要求,官僚制成為政府的基本組織形式,也符合了現代社會的理性精神。然而,實踐中的官僚制對社會公共事務管理效果并不盡如人意,甚至與其效率目標背道而馳,官僚主義成為了政府和官僚的“形象”。隨著時代變遷和社會轉型,在政府面臨嚴峻的社會壓力下,官僚制也面臨著諸多挑戰,官僚制在其效率中心主義、工具理性的方法論和人的異化的倫理困境等方面受到了來自各個方面的批評和質疑,官僚制面臨著嚴重的合法性危機,官僚體制下的政府績效水平滿足不了公眾的需要。事實上,在制度合法性應經確立的前提下,以績效為基礎的合法性在現代社會日益凸顯出來。這樣,官僚制的組織合法性危機已經延伸到政府政治合法性層面,政府必須要對官僚制采取行動,是“再造”、“摒棄”、“超越”抑或其它,政府需要做出回答和選擇。20世紀80年代以來興起的以新公共管理運動(NPM)為標簽的政府改革浪潮和與之相伴的新公共管理理論對官僚制進行了全面的理論反思和批判,如何改革官僚制成為新公共管理運動的核心內容。

改革開放以來,隨著經濟體制改革的不斷推進,我國也進行了六次大規模的行政管理體制改革,政府行政管理的科學化、規范化、民主化、法制化水平普遍提升。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》(以下簡稱《意見》)對我國改革開放以來行政管理體制改革做出了基本評價,《意見》認為,經過多年努力,政府職能轉變邁出重要步伐,市場配置資源的基礎性作用顯著增強,社會管理和公共服務得到加強;政府組織機構逐步優化,公務員隊伍結構明顯改善;科學民主決策水平斷提高,依法行政穩步推進,行政監督進一步強化;廉政建設和反腐敗工作深入開展。從總體看,我國的行政管理體制基本上適應經濟社會發展的要求,有力保障了改革開放和社會主義現化建設事業的發展。[4]

但是,我們還要清醒地認識到我國行政管理體制改革總體還落后于經濟體制改革,甚至在一定程度上制約了經濟更好更快發展,行政改革還缺乏系統、科學的戰略設計,行政發展與社會轉型缺乏良好的協調性。在社會轉型時期,我國社會結構發生深刻變革,社會公共事務的結構和內容日趨復雜,政府對社會公共事務的管理的難度加大,政府面臨著來自多方面的壓力和考驗。當前,社會轉型和政府變革是我國面臨的雙重困境,如何通過行政發展來推動經濟發展和社會發展,順利實現我國社會從傳統社會到現代社會的全面轉型,是我國政府管理面臨的核心問題,也是我國行政發展的根本任務,政府必須對此進行戰略性調整。當前,行政管理體制改革的核心是把政府機構改革放在首位并持續推進,使政府工作不斷適應經濟社會發展的客觀需要。[5]因此,作為后發國家的中國,正處于現代化進程之中,其行政發展戰略仍然離不開對官僚制的反思,科學客觀地認識官僚制及其官僚制的局限性和反功能,對我國的行政改革和行政發展具有十分重要的現實意義。

二、行政發展、官僚制及其關系

(一)行政發展的內涵及其價值

行政發展是行政主體在環境分析的基礎上所推進的制度變遷過程,這一過程具有明確的價值訴求和目標導向,是一個正向的制度變遷過程。行政發展與行政主體具有內在統一性,行政發展必須建立在作為行政主體的行政組織變革的基礎上。所謂行政發展,就是在特定的社會環境和資源條件下,政府通過以官僚制為核心政府組織變革和政府管理模式的創新,來實現政府與社會和諧的發展過程。

行政發展是在一定的社會環境和資源條件下進行的。不同的社會發展環境和發展階段對行政發展具有不同的要求,不同的資源條件(包括物質資源條件和非物質資源條件,其中非物質條件包括制度條件、文化條件等等)約束了行政發展的目標設定和路徑選擇。環境和資源條件是不斷變化的,這也預示著行政發展是一個常態化過程。“發展變遷的方式是以迂回螺旋、循環的形式進行,不是直線進行的。”[6](P17)行政發展關鍵是要處理好政府行政管理與外部環境的關系,實現二者的良性互動。

發展理論在20世紀的產生和繁榮根源于人類在新的資源條件和制度環境下的生存和發展困境,現實的制度體系無法實現資源的合理配置,導致社會結構的失衡,人類的生存狀態發生劇烈變化。發展本身則源于人類對理想生活的追求,發展的價值在于社會物質財富的增加和對人類福祉的改善。從這個角度來看,行政發展是以發展的工具性角色出現的,行政發展最終要為人類福祉的改善做出貢獻,此為行政發展的終極價值。人類福祉的實現和改善有著不同的體制和機制,和諧的社會秩序是人類福祉實現和改善的根本制度條件,這種理想社會秩序體現著社會不同主體間的和諧關系,人類制度文明可以理解為人類對構建這種和諧關系的智力成果。在和諧社會秩序的多重結構中,政府與社會的關系是一個重要的支點。伴隨著國家和政府的產生,人類進入政治社會,在一定程度上解決了人類集體行動困境的同時也帶來了新的秩序沖突問題,即如何處理政府與社會的關系,這是當代政治管理的核心問題。公共行政作為政府履行其職責的制度性手段,仍面臨政府與社會關系的持久張力。20世紀的西方公共行政所經歷的理論范式轉換實質上就是這種政府與社會關系的內在張力在理論上的呈現。

基于對發展和行政發展價值的思考,本文認為,行政發展的直接目標是要實現政府與社會的和諧。社會發展就是一個不斷調整各種關系、化解各種矛盾與沖突,走向和諧的歷史發展過程和現實形態。縱觀人類社會發展和公共行政發展的歷史過程,一個突出的特點就是如何界定政府在社會中的位置以及如何處理政府與社會關系的問題。行政發展目標也必然要有其社會價值和政治意義,即實現政府與社會的和諧,最終推動社會的全面發展與進步,改善人類的福祉。中國行政改革與行政發展的目標也在于此,“作為世界上最大的社會主義國家,中國政府的性質決定了其改革的根本目標在于增進廣大人民群眾的利益與福祉,促進社會整體的穩定與發展。”[7]

(二)官僚制的內涵及其行政學意義

發展對于發展主體具有極強的依賴性,行政發展作為主體性的制度變遷過程是以官僚制的變革為基礎的,官僚制的變革是行政發展的核心內容。

官僚制(Bureaucracy)①官僚制,Bureaucracy,又譯為科層制。這個詞是蒙西爾·德·古爾耐(Monsieurde Gournay)在1745年首先使用的。科層制作為一個術語最初只是用來指政府官員,但是后來它逐漸用來指一般的大型組織。德國社會學家馬克斯·韋伯是第一個對官僚制做系統分析的學者。(參見:[英]安東尼·吉登斯.社會學(第四版)[M].北京:北京大學出版社,2003.439.)本文采用“官僚制”的譯法,在對有關資料的使用過程中,為尊重原文用法,可能使用“科層制”。是社會學、政治學、行政學等學科的一個核心概念。官僚制組織的系統研究始于德國社會學家韋伯,其理性官僚制組織理論的研究起點。韋伯根據對資本主義經濟社會發展的經驗考察,提出了他的理想的行政組織——理性官僚制組織。需注意,韋伯意義上的理性官僚制只是一種組織的“理想類型””(Ideal Type),該“理想類型”并非是一種可經驗的現實組織實體,“韋伯實際所關注的,是闡明他認為是最理性形式的那種官僚制。”[8](P29)作為“理想類型”的官僚制只是一種純粹的理論模型,因此,“沒有一種實際的組織能完全對應這種‘理想類型’”。[2](P22)人們對韋伯的誤解恰恰起因于這種組織的“理想類型”。人們往往基于對現實中“準官僚制”組織的觀察所獲得的經驗證據(甚至是直觀印象)去批評韋伯意義上的官僚制,而忽視了韋伯的理性官僚制僅僅是一個“理想類型”這樣一個基本理論前提。“理想類型”的價值更主要的是其方法論意義,它是韋伯觀察和分析人類社會組織化過程及其趨勢的一個理論分析工具。事實上,韋伯通過對“理想類型”的分析,在論證官僚制的效率邏輯的同時,也看到了官僚制發展到極端狀態所帶來的種種問題(比如,官僚制“鐵籠”導致的人的異化問題),韋伯本身似乎也并不熱衷于官僚制。

韋伯的理性官僚制是建立在他的“支配(或統治、權威)類型”基礎上的。“任何一種組織都是以某種形式的權力為基礎的,如果沒有某種形式的權力來指導組織就不能實現目標。”[9](P256)組織的運行依賴于權力的有效行使,權力的有效行使意味著一種命令服從關系的確立,這就是韋伯的“支配”思想,即“一群人會服從某些特定的(或所有的)命令的可能性”。[10](P297)這種命令服從關系的可能性源自于人的正當性信念,即人的一種內在的心理認同,得到認同即意味著自愿服從,一旦這種命令服從關系得以確立,這種支配就具有了合法性基礎。韋伯認為有三種合法的支配類型:個人魅力型支配、傳統型支配和法理型支配。其中,法理型支配的合法性基礎是組織內部理性設計的規章制度,命令與服從的基礎是依法建立的嚴格等級制度。韋伯認為法理型支配最適合作為官僚制組織的基礎,即官僚制建立在理性設計的規章制度的基礎之上,它克服了傳統、個人魅力等帶來的人的行為的不確定性和不穩定性等問題,規則制度和等級制度則剔除了人的行為的非理性因素,保證了人的行為與組織目標的連續性,因而保證了組織效率的實現。建立在法理型支配上的官僚制具有:規章制度;層級制;連續性;非人格性;專業化等基本特征。[2](P7)這些特征保證了官僚制組織效率的實現。

韋伯開創了官僚制組織研究的知識傳統,以此為起點,人們針對官僚制進行了大量研究。但我們在有關官僚制研究的文獻資料中找到官僚制的確切內涵并不是一件容易的事情,多數研究更多地是對這種組織現象的描述,這種現象暗含著官僚制概念本身的復雜性。作為現代社會最重要的組織形式,官僚制已經滲透到社會的方方面面,從不同的角度出發,會對官僚制做出不同的理解。比如,阿爾布羅認為官僚制有七種概念,唐斯認為官僚制有三層含義。[8](P77-100)

從公共行政的角度來看,官僚制既是一種按照等級制度建立的組織形式又是一組與此適應的邏輯統一的組織原則。從實體上看,官僚制是一個現實的組織類型;從管理運行上看,官僚制又是組織的運行機制。正如布勞的對官僚制所作的界定:“為了系統協調許多人的工作以完成大規模行政任務而設計的組織類型,我們稱之為科層制。所以,科層制是指在大型組織中對工作進行控制和協調的組織原則。”[2](P1-2)因此,官僚制是科層組織形式與運行機制的統一體。

(三)行政發展與官僚制的內在邏輯關系

行政發展的主體是行政體系,行政體系是一個廣義概念,包含了組織結構、運行機制和制度體系等等。官僚制是整個行政體系運行的組織基礎和協調機制,是行政體系的中樞。在現代工業社會發展的時代背景下,官僚制作為一種有效的公共行政組織體制,在它沒有被一種新的更有效的組織體制所取代之前,一個現實的選擇就是對其加以改進,以適應新的時代發展要求。官僚制本身所固有的組織弊端和其在特定行政環境和資源條件下的適應性問題致使以官僚制為核心的行政體系運行并沒有達到理論上的理想效率狀態,行政發展必然是以官僚制為核心的行政體系作用與反作用于外界環境向理想狀態的完善過程。

從行政主體的角度分析,行政發展是行政組織結構的變革和運行機制的調整過程。行政組織是行政系統運行的承載者。其組織結構是否科學與合理,運行機制是否靈活與高效,決定了行政組織整體功能的發揮程度,這直接決定了政府管理的效果。因此,行政發展要通過官僚制組織進行變革來實現組織結構和運行機制的協調,進而使組織功能得到有效發揮。

總之,行政發展就是要圍繞實現政府與社會和諧這個根本目標,對以官僚制為核心的行政體系進行改革與調整,克服自身的問題、破解發展的困境,尋找新的政府治理途徑和方法,提高政府行政效能的過程。

三、當代中國行政發展的戰略框架

(一)行政發展的戰略視角

“發展”不同于“變遷”和“演進”之處在于發展具有明確的目標性、連續性和進步性。從發展的組織主體性來看,發展是特定組織朝著更高目標的演進過程,這一目標設定是建立在發展主體對內外部環境的理性分析和價值選擇的基礎上的。因此,發展本身具有明顯的戰略性質和戰略意義。“每個組織都存在于某一特定的并且必須適應的物質、科技、文化和社會環境中。沒有一個組織是自給自足的,所有組織的存在都有賴于與其所處的更大體系的關系。”[11](P19-20)組織對環境的依存性和二者的不可分割性凸顯了戰略對組織的意義,戰略是一個組織與環境鏈接的紐帶,是組織在特定環境約束下通過科學決策而制定的一種面向未來的全局性計劃。現代戰略管理的基本思想就是通過對組織的外部環境和組織的現實狀態的評估而做出的應對性決策,以保證組織長期行動的一致性與穩定性。現代戰略管理的基本分析工具——SWOT分析模型的四個基本環境要素就是組織自身的優勢(S-strength)、劣勢(W-weakness)和外部的機會(O-opportunity)、威脅(T-threat)。環境狀態對戰略的價值影響重大,環境的不確定性越大,環境的復雜性越強,戰略對組織的意義就越大。行政發展作為一個以政府組織為主體的環境適應和變革過程,同樣面臨著外部環境的持久壓力,因為政府所處的環境既是其生存的條件又是其治理的對象,而且環境所包含的內容并不具有同質性。因此,行政發展必須要引入戰略管理的思想。所謂行政發展戰略就是政府基于特定的社會環境和資源條件狀況對政府行政管理體制的總體設計和構想,主要表現為針對行政管理理念重塑、政府組織體系變革和政府管理模式創新的總體設計。

目前,我國正處于社會轉型時期,特別是在全球化深入發展的今天,我國政府管理們面臨更加復雜的內外部環境。社會轉型帶來社會結構的深刻變革和社會利益格局的重新調整,社會公共利益的內容日趨復雜,階段性社會矛盾更加突出,社會風險加劇,發展環境的不確定性增加;全球化時代的國際競爭向縱深發展,伴隨著全球經濟一體化進程,國家間的競爭向更高層次發展,考驗的是國家的核心競爭力。加之許多全球性問題(如環保、反恐等)更加突出,政府治理面臨著更加嚴峻的國際環境。通過有效的行政發展來解決這些問題是一個重要的途徑,甚至是根本途徑。因此,行政發展戰略不僅對政府自身的發展具有重要意義,而且對于整個社會發展也具有極其重要的戰略意義。

(二)當代中國行政發展的戰略框架① 篇幅所限,本文在此僅簡要提出我國行政發展戰略的基本框架。

第一,總體戰略:建立中國特色社會主義行政管理體制。一般來講,行政管理體制就是政府的組織結構體系和政府的運行機制、管理方式的制度體系,具體包括政府職能結構、機構設置、權責體系、組織領導決策機制、政府間關系、管理方法等內容。行政發展就是行政管理體制的構建和優化過程,行政發展的總體戰略則是對中國行政管理體制改革的總體設計。通過對改革開放以來中國行政發展的歷史考察,我們可以清楚地看到中國行政發展從缺乏總體戰略設計到總體戰略不斷明確的探索過程。特別是《意見》明確了未來中國行政發展的總體戰略:到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。[4]這在中國行政改革和行政發展的歷史上還是第一次,具有里程碑的意義,中國行政發展實現了從“機構”、“職能”到“體制”的根本性變革。“中國特色社會主義行政管理體制是適應社會主義市場經濟要求的,行使公共權力、管理公共事務、提供公共產品與公共服務、滿足社會公共需求的政府管理制度與組織體系。”[15]其根本特點在于它是與我國社會主義市場經濟體制運行和社會主義和諧社會建設相適應的政府組織體系、運行機制和管理制度。中國特色社會主義行政管理體制確立了中國行政改革和行政發展的總體框架,具有明確的戰略導向,是未來中國行政改革和行政發展的藍圖。

第二,職能戰略:構建服務型政府。職能戰略是對我國政府職能轉變的總體設計。政府職能轉變是行政改革和行政發展的核心問題,是建立與完善中國特色社會主義行政管理體制的關鍵。我國行政改革和行政發展過程就是一個不斷明確和轉變政府職能,使其日趨合理化的過程。我國社會主義市場經濟體制已經初步建立,政府與市場、社會的關系得到合理調整,我們已經明確了政府的四項基本職能,即經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。從這個政府職能體系來看,政府的非國家職能被剝離出來,政府的服務性更加突出,政府成為單純地為社會提供公共產品和公共服務的機構,為經濟發展和社會發展提供優質的公共服務成為政府的主要職責,也為市場和社會自我管理和自我發展留出了更大的發展空間,有利于公民社會的發育和國家建設。政府職能轉變推動政府轉型,這些職能的有效履行關鍵是要建立起與社會主義市場經濟體制相適應的公共服務型政府。我國要實現經濟發展方式的轉變和建設創新型國家,必須通過政府轉型為其奠定良好制度條件。國家的核心競爭力是制度,國家的制度體系是包括宏觀的政治和社會體制、中觀的經濟體制和行政體制、微觀的社會各個領域的管理制度和運行機制,我國的社會主義制度被中國革命和建設的實踐證明是符合中國國情的,也是未來中國發展的基本制度條件,其優越性是不容置疑的,我們必須堅持。從國家的層面來看,制度建設要在三個層面同時進行,并處理好這三個層次之間的關系,這是國家制度建設的基本目標,具體來說,就是我們在堅持和完善社會主義制度的同時,要大力進行經濟領域、行政管理領域、社會領域的中觀和微觀制度建設。服務型政府處于國家制度建設的中觀層面,是中觀制度體系的核心環節,也是提升國家能力的重要制度基礎。《意見》明確指出,“深化行政管理體制改革要以政府職能轉變為核心。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項轉移出去,把該由政府管理的事項切實管好,從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用,更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更加有效地提供公共產品。”[4]這是我國服務型政府戰略的基本內容。

第三,組織戰略:重塑官僚制。組織戰略是對我國政府機構改革的總體設計。政府行政管理是以官僚制組織為基本的物質載體。“官僚制悖論”(即“現代國家的二律背反是官僚制管理是必需物的同時,它又是實現國家目標的障礙。”[13](P334))說明,我們仍然無法選擇官僚制以外的一種組織形式來承擔起政府治理公共事務和提供公共服務的職責。事實上,官僚制成為“實現國家目標的障礙”恰恰是我們沒有按照官僚制的效率邏輯進行有效的組織變革。后者在我國政府行政管理實踐中是相當突出的問題。雖然我們已經建立起了組織形式上的官僚體制,但在運行機制上卻與官僚制效率機制的理想狀態有較大差距。許多“非理性”因素在中國官僚體制中仍發揮著非常重要乃至決定性的作用,比如,關系網現象、權威主義等等。按照韋伯的思想理路,官僚制恰恰是要剔除這些非理性因素對官僚行為的影響,這些現象是與官僚制的理性設計不符的。①早在20世紀30年代,梅奧在霍桑實驗中已經得出在正式組織中存在“非正式組織”這樣的結論,非正式組織的基礎主要是組織成員習慣、興趣愛好、文化背景等非理性因素,說明人在組織中的行為并非完全遵循正式組織的理性邏輯。公共選擇學派開創了官僚制研究的經濟學路徑,以經濟學上的“理性經濟人”假設為出發點,探索官僚制組織行為的邏輯。當然,這些問題的產生有著非常復雜的原因,甚至是有著我國傳統行政文化上的根源,這些因素在短期內是無法消除的。重塑官僚制的組織戰略并非單純構建一種完全韋伯意義上的官僚制(事實上,這也是不可能的),而是要按照韋伯的效率邏輯科學地進行機構設置和關系調整,將“非理性”因素限制在一定的范圍之內。比如,腐敗問題根本上還是缺乏一種有效的監督控制機制。重塑官僚制主要在機構設置和運行機制兩個方面進行,特別是運行機制。對此,《意見》明確提出,要按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求,緊緊圍繞政府職能轉變和理順職責關系,進一步優化政府組織結構,規范機構設置,完善行政運行機制。[4]同時,還要加強現代行政文化建設,堅持中國特色社會主義核心價值體系,發揚傳統民本行政文化的優良傳統,進一步加強法制和民主精神的培育,形成中國特色的社會主義行政倫理規范。

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吉林省社會科學基金項目(編號:2009B158);吉林省教育廳人文社會科學“十一五”規劃項目(編號:吉教科文合字[2009]第133號)。

朱明仕(1976-),男,博士,長春師范學院政法學院講師,主要從事當代中國行政改革與行政發展研究;柏維春(1964-),男,法學博士,東北師范大學政法學院教授,博士生導師,主要從事當代中國行政改革與行政發展研究。