零農業稅背景下鄉鎮政府公信力重塑路徑構建探析

張禮建，練 威，楊 圩

(重慶大學貿易與行政學院，重慶 400044)

零農業稅背景下鄉鎮政府公信力重塑路徑構建探析

張禮建，練 威，楊 圩

(重慶大學貿易與行政學院，重慶 400044)

在進入“零農業稅時代”后，原鄉鎮政府在利益角度上與農民矛盾相對緩和，如何塑造鄉鎮政府公信力是新型農村建設的緊迫問題。鄉鎮政府公信力的塑造直接影響著零農業稅時代鄉鎮基層治理的成效。文章從零農業稅時代后鄉鎮政府公信力缺失的表現及原因出發，對有效提升鄉鎮政府公信力的有效途徑進行了初步分析和探索。

零農業稅時代;鄉鎮政府;政府公信力

基層不牢，地動山搖。作為農村的最基層政權，鄉鎮政府公信力的高低直接和根本上影響著政府形象塑造及公眾對政府的信任程度。在農業稅時期，鄉鎮政府與農民處處爭利，造成干群關系緊張，這對鄉鎮政府公信產生了不利的影響，最終導致農民對鄉鎮政府的認同感下降。從2006年1月1日起，中國在全國范圍內全面取消延續了2 000多年的“皇糧國稅”，標志著中國農村正式進入了“零農業稅時代”。在零農業稅時代，“三農”問題解決和農村社區治理的基本方針是工業反哺農業、城市支持農村和多予、少取、放活，以農民交糧納稅為核心的“以農養政”時代隨之結束，使得城鄉干群矛盾得到了一定程度的緩和。由此，重塑和提升鄉鎮政府公信力，以之推動社會主義新農村建設成為農村社區管理面臨的最緊迫問題。

一、政府公信力的內涵

界定政府公信力的內涵，有必要對“公信力”進行闡釋。從古至今，“信”是人際交往的首要前提。因此，筆者認為，界定“公信力”的內涵應當從其關鍵詞“信”入手。孔子曰:民無信而不立，人而無信，不知其可也。言必信，行必果［1］，將“信”看做是做人的根本。被后世譽為“許君”的東漢語言學家許慎在其著作《說文解字》中認為，“信，誠也，從人從言”［2］。可見，“信”的主體是人，其核心要素就是誠實、守信、踐約，即人作為主體，應該兌現自己的許諾，履行自己的諾言。因此，“信“含有信任、相信、信賴的意思，是主客體之間的一種心理活動。“公”在《現代漢語詞典》中被定義為“共同的、大家承認的”［3］，“力”即力量、能力、效能。“公信”即“公眾的信任”，而當獲得“公信”成為一種能力時即產生了公信力，它是以“公”為基礎、“信”為核心、“力”為保障的授信度和影響力。

在西方，公信力(credibility)最初是新聞傳播理論研究的重要概念之一，主要指公眾對媒體的一種信任。隨著現代社會科學各學科之間的廣泛滲透，公信力這一概念進入政治領域，指在社會公共生活中，公共權力面對時間差序、公眾交往以及利益交換所表現出的一種公平、正義、效率、人道、民主、責任的信任力［4］。周治偉認為，公信力是指在公共權力領域與公民社會領域中以組織形態存在的行動者(公共機構)及具有“公共性”的抽象存在物(包括語言、制度、權力、貨幣、真理等)因贏得公民的普遍信任而擁有的權威性資源［5］。

在現代公共生活中，政府公信力是整個社會信任系統的關鍵環節。從2003年發生非典事件以來，國內學術界對“公信力”的研究頗多，但就研究對象來說，對政府公信力的研究程度最深、影響最大。

筆者認為，政府公信力是指政府在管理國家和處理社會公共事務的過程中基于自身信用所獲得的社會公眾的信任程度，它從本質上展示著國家與公眾的關系，其主要表現是政府對社會公眾的影響力與號召力。讓公眾滿意的政府必然是具有公信力的政府，而具有公信力的政府，則必然是負責任的、透明的、依法行政和以人為本的服務型政府。鄉鎮政府是國家設在農村的最基層的政權單位，與農民群眾有著最直接、最密切、最廣泛的聯系。它不僅是國家政權體系的基石，同時也是國家各項路線、方針、政策的執行者和推動者。鄉鎮政府公信力是指鄉鎮政府在行政行為的過程中依據自身的行政能力和道德狀況與廣大鄉鎮區域公眾之間建立的自愿的普遍信任的能力。它是鄉鎮政府績效和農民群眾期望綜合作用的結果，用公式可表示為:鄉鎮政府公信力=鄉鎮政府績效/公眾期望。當鄉鎮政府績效達到農民群眾的期望時，就會得到他們的認同和依賴;反之，則會失去農民群眾的信任。

二、鄉鎮政府公信力缺失的現狀及原因分析

農村稅費改革以來，尤其是全面取消農業稅以后，隨著中央對涉農收費的逐步規范，鄉鎮政府向農民收取的“三提五統”以及各種集資、攤派等制度外收入大大萎縮。但是，迫于生存的困境及壓力型體制下政績考核的無奈，一些地方的鄉鎮政府變相向農民收取各種稅費，農民負擔仍然較重。同時，自利性目標的存在使得一些地方的鄉鎮政府拿了農民的錢，卻不為農民辦事，損害農民群眾利益的事情時有發生。一些地方的鄉鎮政府或政府部門的政策朝令夕改，存在嚴重的官僚主義、形式主義和弄虛作假現象。一些政府機關講排場、比闊氣，肆意揮霍國家資財，奢侈浪費嚴重。更有甚者，一些鄉鎮政府工作人員利用職務之便，以權謀私、貪污腐敗，等等。這些行為的最終后果就是導致鄉鎮政府公信力的流失。

政府公信力的弱化不是中國政府特有的，更不是鄉鎮政府獨有。在零農業稅時代，造成鄉鎮政府公信力缺失的因素很多，歸結起來，應該包括時代因素、社會因素、公眾因素和政府自身因素等方面。但是，政府自身因素才是造成鄉鎮政府公信力流失的主要根源。

(一)鄉鎮政府及其官員缺乏誠信

人無信不立，政無信不興。古今中外的興衰史表明:得民心者得天下，政府必須取信于民。在整個社會信用體系中，政府信用是基石，起著核心與支柱的作用。中國鄉鎮政府及其官員處在最基層的位置，和廣大民眾有著最直接、最密切的聯系，鄉鎮政府的誠信程度不僅關系著社會信用體系的建設，更直接影響著公眾對政府的信任程度。但是，當前一些地方的鄉鎮政府及其官員信用意識淡薄，在實際工作中出現了各種各樣的失信行為，成為政府信用缺失的最主要原因。

(二)政府行為缺乏公開性、透明性，造成公眾對政府信用的質疑

在零農業稅時代，中國鄉鎮政務公開的工作雖有很大進展，但公開的面還不大，一些地方的鄉鎮政府機構及官員“暗箱操作，秘密行政”的現象仍屢見不鮮。政府信息渠道的不通暢，公民應有的知情權、參與權得不到維護，特別是對與自身切身利益密切相關的人事問題和財務問題知之甚少。更有甚者，一些鄉鎮政府官員習慣“信口開河，瞞天過海”，往往置公共利益于不顧，尤其當社會公共危機發生的時候，要么隱瞞不報，要么披露的信息已經失真。這些行為都嚴重損害了當地政府的形象，最終導致了人民對政府的不信任。

(三)鄉鎮政府政策執行不力，導致政府公信力流失

在零農業稅時代，鄉鎮政府政策執行不力導致政府政策信用下降是鄉鎮政府公信力缺失的主要表現之一。作為設在農村的最基層政府，鄉鎮政府在執行上級政策和制定本地區的政策時，必須堅持正確的政策導向，努力形成“上面千條線，下面一根針”的局面。然而，一些鄉鎮政府在執行中央政府的決策時，出于對自身經濟利益的考慮，在執行上級政府的政策時往往缺乏規范性，要么是選擇性執行決策方針，要么是替換性執行上級指令，其結果破壞了公共政策的嚴肅性和科學性，導致政策“變形”和“走樣”，直至造成政策執行失敗。而在制定本地區政策時，不從實際出發，只憑經驗和習慣辦事，往往是新官不問舊事、一屆政府一屆政策，造成政策缺乏穩定性、連續性。這些行為都嚴重弱化了鄉鎮政府的政策信用，導致政府公信力流失。

(四)鄉鎮政府績效考核不科學，導致政府公信力流失

由于鄉鎮績效考核標準不健全、不完善，一些鄉鎮政府及其官員在實際工作中缺乏正確的價值導向而過于追求政績，盲目追求GDP，而不能一心一意地為群眾辦好事、辦實事，出現“官出數字，數字出官”的現象。這些行為的后果不僅會帶來一系列的負面效應，造成公共資源的巨大浪費，而且大量的政績工程、形象工程嚴重損害了民眾利益，造成干群關系緊張，從而導致民眾對政府失去基本的信任。

(五)鄉鎮干部整體素質較低，品行較差，損害政府形象

在零業稅時代，隨著黨中央構建社會主義和諧社會和建設社會主義新農村等偉大戰略的提出，加強社會管理和提供公共服務成為了鄉鎮政府的主要職能，這種職能的轉變對鄉鎮干部的整體素質和行政行為提出了更高要求。然而，一些地方的鄉鎮政府人員由于整體素質低，品行差，嚴重損害著政府形象，造成了政府公信力的流失。比如，在一些欠發達地區，鄉鎮公務員“大齡化”、“老齡化”現象嚴重，部分政府公務員由于思想道德素質不高，滿口臟話，舉止不雅，無法得到民眾的認同;更有甚者，一些鄉鎮領導干部在利益面前思想混亂，以權謀私，貪污腐敗，尤其像近年來頻頻曝光的“窩案”、村官腐敗現象，造成了上訪和群體事件增多。這些行為不僅嚴重損害著政府在老百姓心中的形象和威望，造成政府信用下降，從而導致鄉鎮政府公信力流失，也對干群關系和社會和諧穩定帶來不利影響。

三、鄉鎮政府公信力重塑的構建路徑分析

在農業稅時期，鄉鎮政府公信力的缺失，歸根結底是因為鄉鎮政府與民眾的委托－代理關系破裂，農民在與鄉鎮政府博弈的過程中常常處于不利地位，結果造成了干群關系緊張，農民不再相信政府的局面。在零農業稅時代，鄉鎮政府公信力的重塑，必須著眼于鄉鎮政府內部建設，增強政府的公共服務意識，重構政府與民眾之間的良好的委托－代理關系。歸根結底，就是要塑造人民做主的政府，人民滿意的政府，經得起人民問責的政府。

(一)重塑鄉鎮政府的管理理念，構建誠信政府

理念是行動的先導，有什么樣的理念就會產生什么樣的行動。重塑鄉鎮政府公信力，首先就要實施“善政”，牢固樹立政府信用觀。政府信用是政府的生命線，也是政府構造善政的資本。以人為本，執政為民，情為民所系，權為民所用，利為民所謀，是建設信用政府的思想基礎。鄉鎮行政人員應努力提高自身的誠信意識和公仆意識，徹底掃除“官民對立”的政治傳統和思維方式，在“立黨為公，執政為民”理念的指引下，腳踏實地，有諾必踐，靠自身求真務實的作風，在群眾面前樹立起良好的政府形象。其次，建立政府信用評估體系。在遵循全面性、可行性、科學性三個原則的基礎上，建立包括公眾在內的多中心評估主體，對鄉鎮政府的科學決策能力、政策保障能力、信息公開程度、應急管理能力和環境治理能力等政府工作進行信用評估;加強政府工作人員的信用考核，建立以定性描述和定量分析相結合的方法評定部門、個人信用等級。最后，建立政府信用約束監督和失信懲戒機制。積極發揮人大、政協、司法和新聞監督的作用，將政府行政人員的失信行為與其職務晉升、政績評價掛鉤;采取“硬法”與“軟法”并重的雙重約束機制，積極營造守信者受益、失信者受罰的社會環境。

(二)轉變政府職能，構建服務型政府

在零農業稅時代，原鄉鎮政府“收費催糧”的主要工作已經消失，社會管理和公共服務成為這一時期鄉鎮政府的主要職能。加快政府職能轉變既是當前政府改革與發展的重要內容，也是提升其自身公信力的客觀要求。鄉鎮政府及其工作人員必須強化服務意識，牢固樹立服務觀念，真正做到在思想、行動乃至利益上與民眾同坐一條船;另一方面，鄉鎮政府及其工作人員要改進服務方式、提高服務質量，用高質量、負責任的服務贏取民眾的認可和支持。具體說來，在社會管理方面，完善社會管理體制，建立健全各種社會矛盾協調處理機制，加強社會治安綜合治理、城鄉社區管理和社會事務管理工作。在公共服務方面，創新鄉鎮政府公共服務模式，強化鄉鎮政府的農村科技服務、農村信息服務、農村就業和社會保障服務、農村公共文化服務等職能，不斷滿足轄區內村民的各種公共服務需求。此外，鄉鎮政府還應充分尊重農民話語權，大力培育農村中介組織，開拓更多的農民利益表達渠道以充分調動農民群眾的積極性和創造性，使政府能聽到農民的呼聲，讓農民不再“失語”。

(三)加強鄉鎮政府制度建設，構建責任型政府

加強政府制度建設，構建責任型政府是提升鄉鎮政府組織凝聚力的重要保障。溫家寶總理在2004年的《政府工作報告》中曾明確提出:“要建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力。”［6］鄉鎮政府要提升自身的公信力，就必須對人民負責，一切以實現好、維護好、發展好農民群眾的利益為出發點和落腳點，積極構建責任政府。首先，要建立政務信息公開制度。在政務公開的內容方面，應從廣大群眾普遍關心和涉及群眾切身利益的問題入手，凡屬鄉鎮政治、經濟和社會發展的重大問題以及群眾普遍關心的熱點問題，都應實行公開。在政務公開的形式上，可以采用設立政務公開欄、召開政務發布會和開設政務論壇等。但是，由于鄉鎮的具體情況千差萬別，因此實行政務公開不能簡單地搞“一刀切”。

其次，構建責任型政府，必須努力提升鄉鎮政府政策制定和執行的信度。整個公共政策的過程，是一個包含政策制定、政策執行、政策監控和政策評估的復雜系統。政策制定和執行的好壞，關系著農民群眾的切身利益，也直接影響到鄉鎮政府能否得到廣大民眾的認同和支持，從而影響到責任型政府的構建。美國學者艾利森曾說過“在達到政府目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”［7］。首先要保證政策的穩定性與連續性。鄧小平同志曾說“政策不但要對頭，而且要穩定，要有連續性”。在這個前提下，要積極吸引民眾進入、參與和影響鄉鎮公共政策的制定和執行過程，努力提高農村公共政策的科學化、民主化程度。另外，還要建立健全鄉鎮公共政策執行的激勵機制和監控機制，對表現突出、業績優異的公務人員要予以物質、精神上的激勵，而對于政策執行中的違法違紀行為，要及時予以查處;對國家、集體和群眾利益造成惡劣影響的，要追究單位領導者和直接責任人的責任。

第三，建立健全鄉鎮公務員管理制度。鄉鎮政府內聚力的大小取決于其自身對鄉鎮公務員的吸引力和向心力的大小。因此，建立健全鄉鎮公務員管理制度對提升鄉鎮政府的組織內聚力具有重要意義。要完善鄉鎮公務員職位晉升制度，公開、公正、公平地選拔優秀鄉鎮公務員充實到領導崗位;要完善鄉鎮公務員的績效評估制度，將公務員晉升與績效評估掛鉤，以最大化地增強鄉鎮政府組織凝聚力。

(四)加強鄉鎮公務員隊伍建設，增強其人格感召力

加強鄉鎮公務員隊伍建設，增強其人格感召力是加強鄉鎮政府自身建設的關鍵。在農業稅時代，農民群眾對鄉鎮政府基本信任的喪失，很大程度上歸因于鄉鎮公務員的素質低下和能力不強。因此，加強鄉鎮公務員隊伍建設，增強其在群眾面前的人格感召力，對于塑造政府形象和提升政府公信力具有重要意義。首先，要加快鄉鎮公務員思想觀念的轉變。新形勢下，鄉鎮公務員必須加強政治思想理論學習，努力提高自己的政治覺悟，增強服務意識，變過去的管制意識為服務意識，想農民之所想，急農民之所急，真正做到親民、愛民、為民。其次，努力提高鄉鎮公務員隊伍的整體素質。鄉鎮公務員要努力提高自身的政治思想素質、文化知識素質、道德品質素質和心理身體素質，增強自身的綜合行政能力和對專業知識的培訓力度，重點加強如市場經濟、公共管理、法律、WTO、外語等知識的培訓。最后，推動公務員隊伍的作風建設。長期以來，中國鄉鎮公務員隊伍中普遍存在著觀念落后、主動服務意識不強和官僚主義盛行等問題。因此，要強化鄉鎮公務員的服務意識和責任意識，引導他們樹立良好的政風，積極改進會風、文風，大興調查研究之風，真正做到想農民之所想，急農民之所急;大力推進鄉鎮勤政廉政建設，充分運用典型案例積極開展警示教育，增強其防腐拒變能力;完善懲治和預防腐敗體系，堅持標本兼治、懲防并舉，樹立廉潔政府的形象。

四、結語

鄉鎮政府公信力的高低關系著鄉鎮基層治理的成效和社會主義新農村建設的步伐。在零農業稅時代，鄉鎮政府公信力的重塑，關鍵還在于鄉鎮政府自身的“人民性”建設，就是要在政府理念、政府職能轉變、政府制度建設和鄉鎮公務員隊伍建設等方面做出努力。只有這樣，才能改善緊張的干群關系，才能使村民有尊嚴的生活，才能使政府贏取人民群眾的支持和擁護，也才能共同構建良好的鄉村治理模式以促進農村經濟社會的發展。

［1］孔子.論語［M］.北京:中華書局，2004.

［2］許慎.說文解字［M］.北京:中華書局，1963:52.

［3］現代漢語詞典［M］.北京:商務印書館，1996:434.

［4］何顯明.信用政府的邏輯［M］.上海:學林出版社，2007.

［5］周治偉.公信力的概念辨析［J］.攀登，2007(1):76 －78.

［6］溫家寶.全國人大四次會議政府工作報告［R］.2006.

［7］盧坤建.公共政策釋義［J］.中山大學學報(社會科學版)，2001(4):70－77.

Analysis of the Constructing Path of Remodeling Township Government’s Credibility in the Zero-agriculture Tax Era

ZHANG Li－jian，LIAN Wei，YANG Wei
(College of Trade and Public Administration，Chongqing University，Chongqing 400044，P.R.China)

After entering the zero－agriculture tax era， from the point of benefit， the direct conflict between township government and farmers is reduced.Thus， how to remodel township government's credibility is the necessitous problem of constructing a new socialist countryside.The remodeling of township government's credibility directly influences the effectiveness of rural governance in the zero－agriculture tax era.In this article， the author analyzes performance and causations of the loss of government's credibility，and puts forward some effective approaches to improve credibility of township government.

zero－agriculture taxes era;township government;government's credibility

D625

A

1008－5831(2011)05－0114－04

2011－02－26

豐都縣移民后扶持項目建議研究(1042012920090890)

張禮建(1963－)，男，四川達州人，重慶大學貿易與行政學院教授，碩士生導師，主要從事公共政策研究;練威(1984－)，男，河南永城人，重慶大學貿易與行政學院碩士研究生，主要從事公共行政管理研究;楊圩(1986－)，女，重慶璧山人，重慶大學貿易與行政學院碩士研究生，主要從事公共行政管理研究。

(責任編輯 彭建國)