論南京國民政府時期行政督察專員制度的淵源

張曉輝,陳 欣

(暨南大學 文學院,廣州 510632)

論南京國民政府時期行政督察專員制度的淵源

張曉輝,陳 欣

(暨南大學 文學院,廣州 510632)

民國時期,行政督察專員制度先是作為省縣之間的一種輔助機構,繼而演變成為省-行政督察區-縣三級制.其演變的過程透示著民國以來地方行政體制的建設歷程.但該制度在一定程度上并不是一種完全的創新,而是從以往的地方行政制度發展演變而來的.行政督察專員制度正是在繼承中加入現代化的管理理念,使其具有現代化特點,為近代中國地方行政管理體制的現代化提供經驗教訓.

南京國民政府;行政督察專員制度;地方行政管理

歷史的發展具有繼承性和發展性.一項新制度的創設,除是對外來制度的借鑒外,亦在很大程度上是對已有制度的吸收和摒棄.行政督察專員制度在民國時期的創立和演變亦體現此一原理.目前學界已對行政督察專員制度做過一定的研究,成果豐富.但從已發表和出版的論文著述來看,關于行政督察制度產生的思想淵源和產生其制度的淵源尚未有學者做過專門論述.筆者試從行政督察專員制度產生的思想淵源、行政督察專員職權的淵源等方面分析,以探討行政督察專員制度的淵源.

一、行政督察專員制度產生的思想淵源

中國歷代的最高統治集團對地方行政結構的劃分通常是在類似于省縣兩級制和省府縣三級制之間作出選擇,具體的操作則根據各地方的具體情形而采取較為靈活的實施方案.例如,清朝的地方行政制度是省、府(直隸州、直隸廳)、縣(散州、散廳)三級制,但是,在這一地方行政制度中,統治集團根據不同地域的具體實際情況,還設置了直隸州、直隸廳、散州和散廳.民國的建立并不標志著國家行政制度的全面西化,其地方行政制度曾一度大范圍地采取省縣二級制,但隨著南京國民政府政權的鞏固,蔣介石的集權愿望和剿滅"共匪"的迫切需要,再次使省縣兩級制演變為具有近代化管理色彩的省-行政督察區-縣三級制.那么,行政督察區的思想根源是什么?始作俑者是誰?根據筆者所掌握的史料來看,行政督察專員制度產生的思想淵源與蔣介石及其高參楊永泰的集權思想有莫大的關聯.

1.楊永泰倡導行政督察專員制度的思想

楊永泰(1880-1936),廣東省高州縣人.立憲運動風起云涌之時,他積極為之吶喊,隨后追隨孫中山投入民主革命運動,積極組織政學會,后又成為蔣介石的"諸葛"幕僚,為蔣介石獻"削藩策",使得蔣介石在名義上統一中國.1932年,蔣介石親赴武漢指揮對豫鄂皖邊區第四次"圍剿",但仍以失敗告終.楊永泰再次上萬言書,闡述"攘外必先安內"的理論,提出"安內"(即"剿匪")必須"三分軍事,七分政治"的主張,得到蔣介石的賞識,并被立即擢為鄂豫皖三省"剿匪"總司令部秘書長.隨后,楊永泰在轄區建立行政督察專員制度.

楊永泰提出建立行政督察專員制度的原因主要有三點.第一,由于省管轄的范圍過于廣闊,縣單位過多,省政府與當地縣政府之間的地域又過遠,兩級行政機構中欠缺一個承上啟下,代替省政府直接管理各縣機關的中間機構,容易導致監察不便,行政措施不能上傳下達.因此,"省縣之間一定要有代替省政府就近管理各縣的機關,專員制度便應運而生",并將省縣之間的專員作為省府的"耳目手足","以收指揮監督之實效,而免隔閡繁衍之流弊".第二,由于各縣的政治經濟發展的不平衡性,使得某些縣的一些公共事業無法籌集資金辦理,如水利、防旱、建立學校等.而專員制度除任一縣的駐地方官員外,還兼任數縣之職.所以,對于"統轄數縣共同需要者,專員可通盤籌劃聯合共同進行".同時,專員自兼一縣之長,其本身還負有指揮監督他縣的職責,其會"竭其精力,盡先好自為之,以樹立他自己的威信,資各縣的模范,而收互相觀摩競進之功".第三,專員擁有軍權,可有效地為"剿匪"服務.專員除擁有監督的權力外,還應兼任保安司令,"對于所屬各縣的保安隊、壯丁隊可以有權調度,一遇緊急匪患,便可以互相策應",從而使得"各縣治安在縣協同的自衛力量之下,較容易得到保障".[1]49實行這些策略的直接目的是"集中權責,增進效能,以便指揮監督",實質是通過加強對地方的控制,從而將地方政權集中于南京中央政府.同時,從地方的管理上遏制和消滅中國工農紅軍勢力的發展.這對于南京國民政府來說是切中時弊的,且迎合了蔣介石"圍剿"和集權的需求.因此,其建議被蔣介石所采納,并逐步實施.

但是,楊永泰提倡的行政督察專員制度并不是一種完全由其獨創的地方行政制度,他只是借鑒了清代和民國初期的知州、道和鎮守使等一些地方行政管理制度的合理成分,并在此基礎上加以改造而形成的一種集監察、軍權、政權乃至財政權于一身的地方行政管理制度.正如楊永泰所言,"專員制度,是和以往這種制度于一爐而成的新產物,兼有各制之長,而無其短"[1]50.

2.蔣介石對行政督察專員制度的態度

大革命失敗后,中共在南方各省紛紛建立革命根據地和工農紅軍武裝,不僅對南京國民政權是一個極大的威脅和沉重的打擊,而且對于蔣介石的集權統治來說,亦是一個障礙.為此,南京國民政府開始對中共領導的革命根據地進行"圍剿".然而,前四次"圍剿"都以失敗告終,蔣介石對此百思不得其解.此時,楊永泰向蔣介石進言,進一步指出"剿匪"失敗的原因是"共黨與匪區民眾結為一家,兩者合手,實為一嚴重問題.民眾與共黨合為一家,在吾于地方官吏風氣日下,致使民眾為共產黨所利用".因此,應"加強對匪區民眾管理,加強對匪區民眾宣傳,澄清吏治",[2]即其所提倡的"七分政治,三分軍事"策略.蔣介石對此極為贊同,因為該策略注重對地方政治的改革,而其改革的目的是以"集中權力為原則",這不僅滿足了蔣介石"剿匪"的需要,更有利于蔣介石對地方行政權力的掌控.

蔣介石在裁撤江西的黨政委員分會制、安徽的首席縣長制、江蘇的行政區監督制、浙江的縣政督察專員制、江西的行政區長官制等地方行政體制后,便開始在"剿匪"區內實行行政督察專員制度.該制度在實行之初并沒有得到南京國民政府行政院的認可,但蔣介石仍極力在"剿匪"區推行該制度,并有向"剿匪"區外擴展的趨勢.1932年8月6日,蔣介石以鄂豫皖"剿匪"總司令部的名義頒行《剿匪區內各省行政督察專員公署組織條例》.1934年7月,軍事委員會南昌行營頒布《各省行政督察專員職責系統劃分辦法》,明確行政督察專員的權限.1936年3月,行政院頒行《行政督察專員公署組織暫行條例》,同年10月15日行政院對該條例加以修訂,并頒布了詳細的相關操作規則.至此,行政督察專員制度正式在國民政府勢力所涉及的范圍內推行.

行政督察專員制度由省縣之間的臨時輔助機構演變為實際的省縣之間的一級行政機構的過程,亦是蔣介石逐步集中軍權、政權、黨權于一身,權力逐漸走向頂峰的時期.可以說,行政督察專員制度在解決"匪患"、改革地方行政機構方面起到了現實作用,也在一定程度上有利于蔣介石的集權統治.蔣介石對行政督察專員制度的態度是積極認可和推行的,他多次在政治會議中提倡和要求實行該制度. "推行專員制度運用得宜,確能輔助省府推行政令"[3]473,"行政督察專員在剿匪區域,因便于指揮一區之軍隊,合剿賊匪,有設立之必要"[3]487.蔣介石的集權思想對行政督察專員制度的確立和推行起到了相當重要的作用.

二、行政督察專員制度的職權淵源

行政督察專員制度在思想根源上是以清末民初的地方行政制度為藍本的,且在其實際的權力建構中也體現了此點.楊鴻年認為:"行政督察專員之職權,與省政府或國民政府成立之前,盛行于清末民初之'道'相仿佛,多屬監督性質."[4]471但其沒詳細對此加以論述.作為倡導實行行政督察專員制度的楊永泰,將行政督察專員與民初的"道"、民初的鎮守使和前清的知州相比較,以說明行政督察專員的職權是有源可溯的."現在的督察專員就好像民初道尹的地位一樣,道尹之設,也就是代省政府就近督察所屬各縣縣長,但專員卻又不像道尹,因道尹既在實際上沒有實權,更無所事事,不過是省縣間的一個承轉機關,不但不能收到監督實效,反而產生積壓公文的流弊.專員則不然,除賦有監督區內各縣長之實權以外,并且兼任駐在地的縣長,仿佛又像前清直隸州的知州,前清知州自理一縣監管所屬之它縣,雖和專員相同,可是知州不管兵事,專員即兼任區保安司令,既管區內各縣民政,并管區內各縣的兵事,這又好像民初的鎮守使."[1]49那么,行政督察專員的職權與前清知州、民初道尹和鎮守使的職權究竟有何關聯呢?筆者對此展開分析.

民國初年,政治混亂,地方政權多為地方軍閥所把持.袁世凱執政時期,曾一度對地方行政制度進行改革,以便為其獨裁專制服務.在地方行政改革中,北洋政府對清朝地方行政制度"道"進行了改革,民初的"道"已成為地方的一個行政機構.民初,道尹的職權分為當然權、委任職權和出巡三種.前者擁有頒布道單行規程權、監督道內行政官吏權、聲請獎懲道內各縣行政官吏權,還可受巡按使之命令,對于駐扎本道之巡防警備各隊,得節制調遣之.[5]483-487委任職權者,則有受委監督財政權、受委監督司法權、監督其他特殊官署行政權.但委任職權一項在民國初期礙于地方軍閥勢力,難以施展,只是有名無實.總的來看,此時期道尹的主要職能是監督地方行政.例如,1913年1月9日,北洋政府頒布的《劃一現行各省地方行政官廳組織令》"道制改革"第3條規定:"各道觀察使依現行法規之例辦理該道行政事務及該省行政長官委任之事務仍受監督于省行政長官."1914年5月24日頒布的《道官職》第1條規定:"道置道尹隸屬巡按使,為一道行政長官,依法律命令執行道內行政事務并受巡按使之委任監督財政及司法行政及其他特別官署之行政事務."但由于北洋政府時期,軍閥混亂,道之上的巡按使多為地方軍閥所充任,因此,袁世凱企圖通過地方行政制度的改革來集中權力的方案流于形式,道制改革最后也不了了之.

前清知州職權為掌治一州事并兼顧屬它管理的縣,清朝對軍權的掌控十分嚴格,知州無權涉及軍政.而且,"自元以后,州這一級地方政府,其于地方行政機構中的地位日趨沒落,州官之選任雖不精,于實際政治設施,可謂無足輕重"[4]357.因此,知州的職權僅限于民政,而對軍權涉及甚微.那么,民初的鎮守使職權與行政督察專員職權又有何淵源之處呢?北洋軍閥統治時期設置鎮守使,為省軍政長官之下的地方軍事長官.鎮守使為軍政官員,其管轄主要以陸軍為限,多由現任陸軍的師旅長兼任,其所統轄的亦多為其所領的軍隊.值得注意的是,鎮守使只管軍政,民政則由民政長官管理,兩者是不能互相干涉的."各省軍政長官于其行使職權時,遇有民政事宜時,應與地方民政長官協議行之."[5]482但具體的實行情況又有所不同,有最高軍政長官省份的鎮守使"惟因地方情形不同,鎮守使亦有兼管民政外交者,如川邊鎮守使"[5]429.至于沒有最高軍政長官省份的鎮守使,其職權與省軍政長官類似.按規定,省最高軍政長官的權限只限于管理所轄省份的陸軍,但事實上,一省的行政、司法以及北洋中央直轄的鐵路、稅收、錢糧等莫不被他們所把持和支配.

顯然,行政督察專員職權與民初的道尹、鎮守使等地方官吏的職權有許多類似之處.雖然不能據此妄自定論行政督察專員職權源自道尹、鎮守使、知州的職權,但毋庸置疑,行政督察專員的職權是對道尹、知州和鎮守使職權的一種演變和創新.

三、結 語

執政者對于一項新制度的創設,其所要考慮的不僅是社會現實的需要,還要權衡該制度的設立對其政治制度建設以及其權力架構的影響.行政督察專員制度中的職權規定也不是任憑個人主觀需要而確立的,而是從以往的政治制度中借鑒和創新所得的.行政督察專員制度的職權在很大程度上是吸收了清末民初的一些適用于現實需要的地方行政制度的經驗教訓而來的.當然,行政督察專員制度亦帶有濃厚的"剿匪"政治色彩,但該制度的作用和影響并不因這一點而被抹殺.

在后來的歷史發展中,該制度亦為中國共產黨所借鑒和加以改造.陜甘寧邊區政府鑒于邊區所轄地區政治、經濟、軍事和文化上的特點,加上地域遼闊,交通困難,由邊區政府直接領導殊為不便,而且也應建立抗日民族統一戰線的需要,在邊區實行行政督察專員制度.與國民政府的行政督察專員制度不同的是,中國共產黨賦予邊區的行政督察專員制度許多新的內容,如民主集中制的組織原則,邊區的專員、副專員由邊區政府任命,對邊區政府負責,而且副專員還擁有監督專員的權力等.其作用也是十分明顯的,行政督察專員制度"是抗日的堅強堡壘和重要陣地,是新民主主義政權建設和制度建設的重要組成部分,各專署為革命儲備和培養了大批優秀人才,也積累了政權建設的寶貴經驗,為抗日戰爭的勝利乃至新民主主義革命的勝利都發揮了重要的作用".行政督察專員制度隨著國民黨大陸軍事的失敗而廢止,但該制度卻被中國共產黨加以創新后保留下來,"建國后'行政督察專員公署'被改為'專員公署'一直存在至20世紀末".[6]

綜觀國民黨政府執政時期,其前期按照孫中山的《建國綱領》建設中國,特別在政治制度方面的建設是值得肯定的.蔣介石執政時期,違背《建國綱領》規定的省、縣二級制,而設立行政督察專員制度,地方行政制度最終演變為省-行政督察區-縣三級制.該制度從設立之初,眾人就對其評價褒貶不一.但據當時實際情況來看,創設行政督察專員制度的原因是復雜的,而不只限于"剿匪".從實施的效果可以看出,該制度的確在實踐中起到了其現實的作用,不但對抗日戰爭時期中國共產黨管轄地域的地方行政管理制度和新中國的地方管理制度產生重要影響,且對當今地方行政制度的建設仍有一定的借鑒和參考價值.

[1]楊 熙.楊永泰先生言論集[M].臺北:文海出版社, 1970.

[2]郭玉蘭.蔣介石的高參楊永泰[J].百年潮,2002(3):66.

[3]程 方,施養成.蔣委員長對地方高級行政人員會議閉幕訓詞[C]//中國省行政制度.中國縣政概論.上海:上海書店,1939.

[4]楊鴻年,歐陽鑫.中國政制史[M].武漢:武漢大學出版社,2005.

[5]錢端升.民國政制史下冊[M].上海:上海人民出版社, 2008.

[6]華小勇.陜甘寧邊區行政督察專員制度初探[J].延安大學學報:社會科學版,2005(5):57.

On origins of administrative supervision commissioner system in period of Nanjing National Government

ZHANG Xiao-hui,CHEN Xin
(College of Liberal Arts,Jinan Univ.,Guangzhou 510632,China)

In the period of Republic of China,the administrative supervision commissioner system wasfirst as an auxiliary institution between province and county,and then evolved into the province-administrative supervision area-county three-tier system.The process of its evolution shows the construction process of the local administrative system since the Republic of China. However,to some extent,this system was not a complete innovation,but developed and evolved from the previous local administrative system.Modern management concepts were added into the processof succession so as to form the administrative supervision commissioner system,and make it possess the characteristic of modernization.The administrative supervision commissioner system provides experience and lessons for the modernization of modern China's local administration system.

Nanjing National Government;administrative supervision commissioner system;local administration

1671-7041(2011)02-0022-04

K263

A*

2010-11-10

張曉輝(1953-),男,重慶人,教授;E-mail: chxjnu@126.com