寧波市海洋經濟發展法制保障問題研究

羅曼麗

寧波市海洋經濟發展法制保障問題研究

羅曼麗

自 2011年1月以來 ，國務院連續批復山東省、浙江省海洋經濟發展規劃，并于2011年6月30日批準設立舟山群島新區，發展海洋經濟已經成為今后一段時期我國經濟發展總體戰略中最重要戰略之一。2011年3月，國務院批準《浙江海洋經濟發展示范區規劃》后，作為浙江省海洋經濟發展示范區的核心區，寧波市隨即啟動了發展海洋經濟一系列工作。根據已獲批準的《寧波市海洋經濟發展規劃》，今后10年，寧波海洋經濟發展的戰略定位為浙江海洋經濟發展引領區、上海國際航運中心的主要組成部分、我國海洋生態文明建設先行區和我國重要的新型臨港產業基地，寧波海洋經濟發展所重點依托的區域為“一核、兩帶、十區、十島”并將象山縣作為海洋（海島）綜合開發實驗區進行謀劃。從《寧波市海洋經濟發展規劃》的內容看，寧波發展海洋經濟的內容可以概括為海洋新興城鎮建設（包括重點產業建設）、國際強港建設以及海洋文化建設三個方面。《寧波市海洋經濟發展規劃》是今后一段時期寧波市發展海洋經濟的綱領性文件，為了使寧波市海洋經濟工作順利進行，實現海洋經濟發展、海洋資源保護和涉海利益主體多方共贏，有必要從立法、執法和司法方面為海洋經濟發展提供全方位法制保障，從而確保寧波成為浙江省海洋經濟發展的排頭兵。

充分利用地方立法權，制定實施發展海洋經濟的地方性法規和規章

寧波市屬于國務院批準的較大的市，具有一般地級市沒有的地方立法權。在發展海洋經濟工作中，寧波市應充分利用地方立法權，制定、完善、實施發展海洋經濟所必須的地方性法規和規章，以保證海洋經濟的發展有法可依、有序推進和海洋資源可持續利用。目前需要盡快推動的立法項目包括幾大項。

借助制定《寧波市城鄉規劃條例》之機，落實陸海統籌政策，將圍填海項目用海、海洋新興城鎮建設等內容納入城鄉規劃管理。《寧波市海洋經濟發展規劃》中所包括的海洋新興城鎮建設，環杭州灣、象山港、大目洋、三門灣兩個海洋經濟產業帶建設以及對十個海島的開發等都涉及以前城鄉規劃管理所不能涵蓋的新的大面積圍填海用海，涉及圍填海形成的土地管理與原有土地管理的銜接問題、圍填海形成的土地上建設項目的管理問題以及海島開發利用中的專項規劃等。國家“十二五”規劃中明確提出要陸海統籌、科學規劃海洋經濟的發展，而“陸海統籌”的前提是將海域資源和陸地資源作為國家資源同樣對待。對發展海洋經濟來說，“陸海統籌”就是對陸地資源和海域資源進行統一管理，就是要將可用于開發建設的海域與原有城市建設用地統一規劃、同樣管理，就是要對傳統城市建設項目和通過利用原有海域進行的建設項目進行統一管理。寧波市目前正在制定《寧波市城鄉規劃條例》，應當借助這一立法有利時機，將發展海洋經濟涉及的上述問題納入《寧波市城鄉規劃條例》立法內容之中。

利用海域使用權的用益物權性質，充分發揮海域使用權的財產性功能。根據《中華人民共和國物權法》規定，海域使用權是用益物權；根據民法原理，用益物權可以轉讓和抵押。因此，海域使用權可以轉讓、可以抵押。目前實踐中銀行已經承認并承辦了海域使用權抵押貸款項目（到2010年底，寧波市海域使用權抵押貸款額已達34億），但由于缺少具體法律規定，其程序還不是很規范，尤其是在貸款過程中如何科學評估海域使用權的市場價格沒有可供操作的辦法，如果貸款人到期不能按時歸還借款，抵押的海域使用權如何進行拍賣也沒有具體的操作程序，因此實踐中的海域使用權抵押貸款更多體現的是政策性貸款。同時，根據《中華人民共和國海域使用管理法》和2010年國土資源部的規定，圍填海后進行經營性建設的，海域使用權以通過招標拍賣的方式取得為原則，但目前海域使用權如何通過招標拍賣的方式進入市場，也沒有具體的可操作程序。因此，在寧波市發展海洋經濟工作中應當充分發揮海域使用權的財產性功能，完善海域使用權用益物權性質的有關立法，制定有關海域使用權價格評估、招標拍賣、抵押貸款等地方性法規或規章，以適應實踐的迫切需要。

推進海洋資源和海洋生態環境損害索賠有關立法，有效保護海洋資源和生態環境。寧波市發展海洋經濟的目標之一是加強臨港產業帶建設，將寧波—舟山港由交通運輸港發展成為貿易物流港。這樣，進出寧波港的船舶特別是外國籍大貨輪必將大大增多，使用海域進行項目建設的面積也將大幅度增加，由此導致船舶污染尤其是船舶碰撞漏油事件發生幾率升高，以及海洋資源和海洋生態環境遭受破壞的風險增大。2009年國家制定了《防治船舶污染海洋環境管理條例》，該條例主要是從如何預防船舶污染海洋環境事故發生以及船舶污染海洋環境事故發生后有關行政主管部門如何進行行政調查處理和責任認定的角度進行立法，而對污染造成的海洋生態環境損害的可以索賠內容、索賠程序尤其是船舶以外因素（如項目工程建設造成的海洋資源和海洋生態環境損害、臨港工業排污造成的海洋資源和海洋生態環境損害、海底油氣開發過程中發生漏油事故造成的海洋資源和海洋生態環境損害等）造成的海洋資源和海洋生態環境損害如何進行索賠缺乏規定。2008年寧波市啟動了《寧波市海洋生態環境和資源損害索賠辦法》的立法工作，在寧波市著力發展海洋經濟的當下，有必要盡快繼續推進該項立法工作。

制定財政金融支持海洋經濟發展的政策和措施。海洋產業是高風險、高投入和技術密集型產業，需要政府財政扶持和金融業支持；從美國、日本等世界強國發展海洋經濟的經驗看，政府給予財政扶持和金融業大力支持是通行的做法。寧波市在發展海洋經濟工作中，有必要制定政府財政扶持（包括政府投資、稅收減免）和金融業支持（包括融資渠道、利息優惠、金融新業務等）海洋經濟發展的政策措施，明確政府扶持和金融業支持重點行業、主要措施、申請扶持的條件和程序等內容，以確保為海洋經濟發展提供堅強的資金后盾。

健全由交通運輸港向貿易物流港轉變所需的各種法律制度。《寧波市海洋經濟發展規劃》和《寧波市加快打造國際強港行動綱要（2011—2015）》中提出，“十二五”期間寧波—舟山港將加快由交通運輸港向貿易物流港轉變、由世界大港向國際強港轉變，將寧波—舟山港建成上海國際航運中心的主要組成部分、亞太地區重要的國際港口物流中心和資源配置中心。為此，目前寧波市已啟動大宗商品交易平臺建設、海陸聯動集疏運網絡建設、國際金融服務中心項目建設等工作。硬件設施建設已經啟動，使硬件有效發揮作用的軟件建設必須跟上，即必須出臺大宗商品交易平臺如何運行、海陸集疏運網絡如何聯動、國際金融服務中心如何有效運行等有關政策。如，按照國際通常做法，貿易物流港所在地的物流企業不僅應具備貨物運輸功能，同時還可能承擔貨物倉儲、代理貨物交易等任務；要建設國際強港，就必須要將寧波市目前規模小而分散、服務水平低且服務項目單一的物流企業發展成為經濟實力強、服務水平高、服務項目全的高規格高水平物流企業；而要使這樣的物流企業順利運轉，就必須保證海、鐵、路、空各物流節點之間涉及的物流行政管理體制機制相協調以及物流管理制度相統一（包括票證、運價、損失補償等）；因此，必須立法規定物流企業尤其是承擔國際貿易多式聯運的物流企業的準入條件、業務范圍及政府的扶持措施，并進行有關國際貿易多式聯運的行政管理體制改革。再如，為適應建設上海國際航運中心重要組成部分的需要，必須大力發展國際航運保險業務、銀行國際結算業務和人民幣跨境結算業務，整合各種資源建立并運行寧波市國際貿易信息平臺，高規格設計并運行“寧波市港口物流信息平臺”，而發展這些業務的核心是引進并留住相關的高端人才；因此，目前政府應研究制定未來一段時期寧波市海洋經濟人才發展規劃，實施海洋經濟發展人才戰略，培育和引進國際強港所需的各類專業人才，尤其是海洋經濟發展的社科類管理人才，提高海洋經濟發展的核心競爭力，打造業務水平高、企業效益明顯、服務質量優良的國際強港所必須的現代物流企業、現代國際航運企業和國際結算銀行等各類經營服務主體。

啟動海洋文化保護與發展立法，夯實海洋經濟發展軟實力，提升城市品位。文化是城市的靈魂，是經濟健康可持續發展的支撐，是體現城市文明程度的載體。在全國各沿海城市熱火朝天地發展海洋經濟的今天，海洋文化資源是不可多得的寶貴財富。寧波有豐富的海洋文化資源，無論是漁諺漁歌漁曲漁戲漁鼓漁燈等藝術形式，造船、織網、雨具制作等傳統技藝，還是集聚和凝結海洋文化精髓的塔山文化遺址、“海上絲綢之路”的明州港、“宮館合一”的 、海防遺址群的“招寶山”、河海文化的發祥地——余姚河姆渡文化遺址等，都顯示了寧波市豐富的海洋文化資源和深厚的海洋文化底蘊，彰顯了寧波市建設海洋經濟特色城市得天獨厚的條件。2008年以來，寧波市相繼舉辦了承載著海洋文化宣傳功能的“開漁節”、成立了全國唯一的漁文化研究組織——寧波漁文化促進會、發行了宣傳海洋文化的《漁文化》雜志，2010年象山縣被批準為國家級海洋漁文化（象山）生態保護實驗區，2011年底國家水下遺產保護寧波基地和全國第一個大型港口專題博物館——寧波國家將在寧波動工建設，寧波市海洋文化建設已經起步并走在全國的前列。在著力發展海洋經濟的大背景下，寧波市應充分利用海洋文化資源，挖掘海洋文化潛力，對發展海洋文化進行高規格謀劃和高水平設計，制定《寧波市海洋文化資源保護和海洋文化產業發展條例》，規范海洋文化資源保護、海洋文化資源利用、海洋文化研究和海洋文化產業發展等，為將寧波市建設成海洋文化特色市提供立法保障，從而提升城市品位，增強海洋經濟發展的軟實力。

嚴格執法，確保海洋經濟發展依法有序穩步推進

強化依法行政意識，防止海洋經濟發展盲目冒進。海洋經濟是以海洋資源為紐帶的跨行業跨產業的新興經濟形態，涉及范圍廣、面積寬、新內容多，這就要求深入調研、充分論證，在充分調研論證的基礎上依法做出決策。在發展海洋經濟過程中，要避免急功近利、盲目冒進，尤其是各有關行政部門要強化依法行政意識，避免決策隨意，確保寧波市海洋經濟發展有序穩步推進。

加強監督，嚴格黨紀政紀問責及刑事責任追究。發展海洋經濟有許多新項目、大項目、重點項目上馬，涉及城鎮規劃、工程建設、財政資金扶持、海域及土地使用監管等，這些都是高風險管理行業，是貪污腐敗容易滋生的土壤。為此，要加強監督，嚴格黨紀政紀問責制度和刑事責任追究，為寧波市海洋經濟發展創造良好的法制環境。

打造一支高水平的律師隊伍，為建設國際強港提供高質量的法律服務。無論是國際強港還是上海國際航運中心的重要組成部分，寧波—舟山港都將不容置疑地走上更加國際化開放的道路，而在國際貿易中，貿易糾紛、海事侵權事件不可避免，權利保護尤其是知識產權保護意識必須加強；因此，要建設國際強港，政府和企業的法律意識都必須盡快提高、同步加強。政府要以國際化的理念設置管理體制和各項管理制度，企業要以世界化的眼光審視自身的發展和生產過程，政府和企業不但需要知曉國內法而且需要知曉國際法，要遵守國際經濟交往規則和慣例。為此，政府需要法律人才，企業也需要法律人才，而且需要法律業務水平高（包括涉外法律水平）、職業道德好、外語優勢強的優秀法律人才。目前寧波市律師隊伍的總體狀況不能適應國際強港的發展需要；據統計，截至2010年底，寧波市僅有律師1200多名、律師事務所119家，119家律所中20人以上的僅有22家，目前在寧波市海事法院審理的涉外海商事案件中，大多數案件都是由上海或北京的律師提供服務。因此，必須將加強高水平專業化律師隊伍建設作為建設國際強港的一項重要工作來抓，通過加強組織交流培訓、引進人才、優化律師就業條件、凈化律師執業環境等措施盡快提高律師執業的整體水平，通過實行公職律師制度、推廣并強化企業法律顧問制度等措施提高政府依法執政和企業依法維護自身權益的能力。

加強對司法機關支持，發揮司法機關對海洋經濟發展的司法保障作用

加強對寧波海事法院的支持力度，充分發揮海事法院對發展海洋經濟的司法保障作用。海洋經濟的發展和國際強港的建設必將大大提高寧波市經濟對外開放程度，寧波市和國外政府以及民間經濟往來必將大大加強，有關海上航運、貨代保險、臨港產業、對外貿易、港口物流、漁業生產、海洋環境保護、海島開發利用以及海洋新興產業等糾紛數量將大大增加，新的糾紛種類也將會陸續出現。這些案件專業性和涉外性強，按照國家規定，其管轄權專屬于海事法院。寧波海事法院負責寧波市海商事案件的審理和執行工作，對為浙江省海洋經濟發展提供司法服務熱情高、主動性強，2011年1月制定了《關于為浙江省海洋經濟發展試點工作提供司法保障的若干實施意見》，4月制定了《關于實施海事海商審判精品戰略的若干意見》，這兩個意見詳細規定了為浙江省（寧波市）海洋經濟發展提供司法服務的措施和途徑。為了充分發揮海事法院對寧波市海洋經濟發展的司法保障作用，有必要采取措施進一步強化海事法院的專屬司法職能，最大程度發揮海事法院為海洋經濟發展保障護航的作用。

制定《寧波市陪審員管理辦法》，規范司法行為。2004年，全國人民代表大會常務委員會制定了《關于完善人民陪審員制度的決定》、最高人民法院司法部制定了《關于人民陪審員選任培訓考核的實施意見》，對人民法院實行人民陪審制度進行了規定。根據《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國刑事訴訟法》等有關法律規定，陪審員參加陪審時除不能擔任審判長以外其他方面和審判員具有同等的權利。雖然國家對陪審員參加案件陪審已有規定，但規定得不夠詳細，特別是對陪審員的日常管理、陪審員在陪審案件中應承擔的責任和對陪審員的考核等缺乏具體可操作的規范。目前寧波市有陪審員1000多名，雖然法院對一審案件的陪審率也有硬性規定，但陪審員的日常管理及監督考核制度等都是空白；陪審員之間少有溝通，陪審員就職陪審的法院對陪審員也缺少應有的管理；陪審員在陪審時雖然和法官擁有同等的權利，但有關機關和部門對陪審員的管理卻遠沒有對法官的管理規范；陪審員自身文化水平的限制也造成陪審員陪審的質量不高。上述情況不但不利于陪審員高質量的陪審，而且在某種程度上也不利于法院公正司法。因此，應根據審判實際的需要，及時制定《寧波市陪審員管理辦法》，規范陪審員的選任、日常管理、監督考核以及責任追究等，以規范陪審行為，在提高陪審員陪審能力和執業操守的同時進一步提高司法的公信力。