淺談基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化

丁賦慧

(蘇州大學(xué) 東吳商學(xué)院，江蘇 蘇州 215021)

一、基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵

政府配置和市場(chǎng)配置都是資源配置的基本方式，但是市場(chǎng)在配置私人產(chǎn)品方面是有效率的，在配置公共物品方面難免失靈，而政府在提供公共產(chǎn)品或公共服務(wù)方面卻富有效率，所以政府是公共物品或公共服務(wù)的主要提供者。公共物品和公共服務(wù)是政府通過(guò)分配資源實(shí)現(xiàn)公平的重要途徑。

(一)基本公共服務(wù)內(nèi)涵界定

基本公共服務(wù)是公共服務(wù)的一類(lèi)，具備公共服務(wù)的所有特征，以滿(mǎn)足公共需求為目標(biāo)，通過(guò)公共財(cái)政提供，社會(huì)成員的消費(fèi)機(jī)會(huì)平等。但是目前如何界定基本公共服務(wù)的范圍還是沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的參照標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為基本公共服務(wù)應(yīng)該是與全體社會(huì)成員關(guān)聯(lián)性高、影響作用強(qiáng)的服務(wù)，如果缺少基本公共服務(wù)，社會(huì)秩序就無(wú)法正常維持，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展就會(huì)停滯甚至倒退，所以基本公共服務(wù)就是政府提供的與全體社會(huì)成員直接相關(guān)的能滿(mǎn)足公共需求的服務(wù)，基本公共服務(wù)以增加全體社會(huì)成員的福利為判斷標(biāo)準(zhǔn)，把增進(jìn)全體社會(huì)成員福利的教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)、再就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安認(rèn)定為基本公共服務(wù)的范圍。

(二)對(duì)“均等化”的理解

“均等”是指一種狀態(tài)，“均等化”是一個(gè)結(jié)果，需要通過(guò)一定的過(guò)程最終達(dá)到均等的結(jié)果。包含以下幾個(gè)方面:

1.機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)可以從機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等兩個(gè)方面來(lái)衡量均等化的程度。首先，要確保農(nóng)村農(nóng)民享有基本公共服務(wù)的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)機(jī)會(huì)均等。其次，在機(jī)會(huì)均等基礎(chǔ)上通過(guò)加大農(nóng)村基本公共服務(wù)供給力度和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)結(jié)果的均等。

2.質(zhì)量均等。公民享有基本公共服務(wù)質(zhì)量均等，不管是居住在城市的居民還是居住在農(nóng)村的農(nóng)民都應(yīng)該享有質(zhì)量均等的公共服務(wù)，這是作為公民的權(quán)利。但是質(zhì)量均等不是絕對(duì)的平等，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)絕對(duì)的均等是不現(xiàn)實(shí)，也是不可能達(dá)到的，質(zhì)量均等也是在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差異基礎(chǔ)上的相對(duì)均等。

3.實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正、平等。基本公共服務(wù)均等化符合民主社會(huì)追求的基本價(jià)值取向，基本公共服務(wù)均等化是和諧社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、公正、平等的重要制度保障。

綜上，基本公共服務(wù)均等化是指建立在一定社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)上，根據(jù)一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段和總體水平，為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)的穩(wěn)定，保護(hù)個(gè)人基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展需要，政府及其公共財(cái)政為不同利益集團(tuán)、不同經(jīng)濟(jì)成分或不同社會(huì)階層提供一視同仁的公共產(chǎn)品和服務(wù)，目的是要逐步縮小城鄉(xiāng)之間、不同區(qū)域之間、不同群體之間的基本公共服務(wù)差距，促進(jìn)社會(huì)公平。基本公共服務(wù)均等化的發(fā)展水平是衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)發(fā)展水平和政府效能的重要尺度。

二、目前我國(guó)基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀

進(jìn)入轉(zhuǎn)型期以來(lái)，我國(guó)政府更加重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，不斷加大基本公共服務(wù)方面的投入力度，在推動(dòng)基本公共服務(wù)均等化方面取得了明顯成效。全國(guó)免費(fèi)義務(wù)教育全面實(shí)施，國(guó)民基礎(chǔ)教育體系日趨完備。基本社會(huì)保障制度不斷完善，醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老等基本保險(xiǎn)覆蓋面不斷擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民最低生活保障體系全面構(gòu)建，公共就業(yè)服務(wù)和保障性住房供給力度不斷增強(qiáng)，基本醫(yī)療保障制度實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋。但是，目前我國(guó)基本公共服務(wù)體系建立在戶(hù)籍制度的基礎(chǔ)上，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，基本公共服務(wù)體系基本完善，完全覆蓋城市居民;農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層政府財(cái)政匱乏，公共服務(wù)水平低、質(zhì)量差、覆蓋面小。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給存在巨大差距，且在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和各群體間的差距仍在擴(kuò)大。

(一)基本公共服務(wù)的區(qū)域非均等化

基本公共服務(wù)的區(qū)域非均等主要表現(xiàn)在東部和西部、沿海和內(nèi)地間的非均等化，存在著較大的差距。我國(guó)中西部地區(qū)基本公共服務(wù)各方面水平都明顯低于東部地區(qū)和全國(guó)總體水平。這種差距的根源在于區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的過(guò)大差距，使得區(qū)域間的財(cái)政收支能力差距過(guò)大，從而導(dǎo)致區(qū)域間的基本公共服務(wù)的供給能力差距過(guò)大，而這種基本公共服務(wù)的過(guò)大差距，又反過(guò)來(lái)造成各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差距的擴(kuò)大。

(二)基本公共服務(wù)的城鄉(xiāng)非均等化

長(zhǎng)期存在的城鄉(xiāng)二元分割體制使我國(guó)的城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，不僅包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平如居民收入等方面，更包括政府所提供的基本公共服務(wù)。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村的基本公共服務(wù)與城市有較大的差距，官方數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距比例為3.33∶1，將教育、醫(yī)療、社會(huì)保障和住房等因素加進(jìn)去，城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距達(dá)到5.6∶1，基本公共服務(wù)因素對(duì)城鄉(xiāng)收入差距中的影響在30% ～40%。

(三)基本公共服務(wù)供給貧富差距突出

當(dāng)前我國(guó)很多地區(qū)依然有相當(dāng)多的低收入者難以享受到基本公共服務(wù)，最突出的表現(xiàn)是“上學(xué)難”、“看病難”和“住房難”等社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。近年來(lái)，城鎮(zhèn)家庭中收入最高的10%的家庭人均可支配收入是收入最低的10%的家庭的9.2倍，根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)居民收入的基尼系數(shù)已經(jīng)超過(guò)了0.4的國(guó)際警戒線(xiàn)，也超過(guò)了發(fā)達(dá)國(guó)家的水平。由于公眾個(gè)人承擔(dān)基本公共服務(wù)的費(fèi)用快速上漲，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)貧困家庭可支配收入的增長(zhǎng)速度，這也是導(dǎo)致貧富差距不斷擴(kuò)大的重要原因。

三、我國(guó)基本公共服務(wù)非均等化的原因分析

我國(guó)公共服務(wù)非均等化局面的形成受歷史文化、地理環(huán)境、財(cái)政制度、政治制度等多重因素的影響。主要原因有:

(一)長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元格局

我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行的是城鄉(xiāng)分離的二元格局，教育、醫(yī)療及社會(huì)保障等基本公共服務(wù)也實(shí)行城鄉(xiāng)二元化，國(guó)家在基本公共服務(wù)的投入方面也是重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)，這不僅造成城鄉(xiāng)之間基本公共服務(wù)的資源配置、服務(wù)與產(chǎn)品的供給水平存在較大的差距，也導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民的民生權(quán)益及享有公共服務(wù)權(quán)益嚴(yán)重失衡。城鄉(xiāng)居民的收入水平在改革開(kāi)放后有了大幅度提高，但是差距依然很大，而這必然影響財(cái)政收入，使得城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的基本公共服務(wù)水平出現(xiàn)較大差距。

(二)政府職能不清晰

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府之間的權(quán)責(zé)劃分不清。現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的職能如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和福利救濟(jì)等主要由基層財(cái)政來(lái)承擔(dān)，但是各級(jí)基層政府的主要收入來(lái)源是共享稅，其可支配的收入非常有限，而轉(zhuǎn)移支付又不到位。地方政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，出現(xiàn)了財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下放的現(xiàn)象，即在財(cái)政收入的分配上，中央占有較大比重，地方政府所占比重相對(duì)較小，但是在財(cái)政支出上，尤其是那些和民生密切相關(guān)領(lǐng)域的支出，地方政府要承擔(dān)較大的責(zé)任。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不相匹配是基層政府財(cái)政困難的根本原因，也是影響基層政府提供基本公共服務(wù)的關(guān)鍵因素。

(三)公共財(cái)政投入不足

長(zhǎng)期以來(lái)，政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的直接參與以及政績(jī)考核中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的過(guò)度關(guān)注導(dǎo)致了政府財(cái)政支出向經(jīng)濟(jì)發(fā)展項(xiàng)目的嚴(yán)重傾斜，政府用于基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出保持在比較低的水平。我國(guó)的政府職能轉(zhuǎn)變之后，尚未實(shí)現(xiàn)由“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”向“以公共服務(wù)為中心”的轉(zhuǎn)變，政府的“缺位”與“越位”狀況并存，突出表現(xiàn)在:政府過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但用于公共服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足。整體財(cái)政政策是“重”經(jīng)濟(jì)建設(shè)“輕”基本公共服務(wù)，使得我國(guó)基本公共服務(wù)的財(cái)政支出體制尚未真正建立，未能形成基本公共服務(wù)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支持體系。

(四)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不完善

我國(guó)政府提供基本公共服務(wù)主要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付在制度上還存在著一些問(wèn)題:一是轉(zhuǎn)移支付形式過(guò)多，相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制。二是稅收返還和體制性補(bǔ)助等制度不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。三是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過(guò)大過(guò)雜，且存在運(yùn)行不規(guī)范不透明的問(wèn)題。四是一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模太小，制度設(shè)計(jì)也存在缺陷。

(五)區(qū)域發(fā)展不平衡

全國(guó)各個(gè)區(qū)域之間發(fā)展很不平衡，既有繁華富庶的珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海地區(qū)以及其他東部沿海省份，也有欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)以及部分落后省份。地方政府之間的財(cái)政收入差距很大。如2008年廣東省財(cái)政收入最多為6620億元，最少的西藏自治區(qū)地方財(cái)政收入為49.76億元。其次是青海省為143.14億元，廣東省的財(cái)政收入是西藏的133倍，是青海省的46倍。這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距直接影響了各地政府的財(cái)政收支能力，財(cái)政收支能力的差距勢(shì)必使政府財(cái)政提供的基本公共服務(wù)也出現(xiàn)較大差距。落后地區(qū)尤其是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展緩慢，財(cái)政收入水平低，必然會(huì)在基本公共服務(wù)上資金投入不足。盡管有中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是基本公共服務(wù)的供給主要還是依靠各自的公共財(cái)政實(shí)力，公共財(cái)政收入低下導(dǎo)致基本公共服務(wù)水平低。

四、推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的政策建議

(一)提高政府公共服務(wù)能力和水平

為全體社會(huì)成員提供基本的、必要的公共服務(wù)保障是任何一個(gè)政府義不容辭的責(zé)任。農(nóng)村公共服務(wù)是各級(jí)政府共同承擔(dān)的責(zé)任，政府要以解決城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)體制中現(xiàn)存的問(wèn)題作為突破口，以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，以政府自覺(jué)為源動(dòng)力，進(jìn)一步強(qiáng)化公共服務(wù)職責(zé)的自覺(jué)性，增強(qiáng)公共服務(wù)能力。不斷健全對(duì)政府官員的考核機(jī)制，可以考慮把公共服務(wù)的提供數(shù)量、質(zhì)量等加入到考核機(jī)制中去，以此推進(jìn)“管理型”政府向“公共服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變。

(二)創(chuàng)新財(cái)政投入方式

在財(cái)政投入方面，除了要加大投入力度外，還需創(chuàng)新財(cái)政投入方式，積極探索通過(guò)“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”等方式，將財(cái)政投入由“養(yǎng)人辦事”向“辦事養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變。要采取規(guī)范化的財(cái)政貼息、適當(dāng)補(bǔ)助、財(cái)政融資等手段，以地方財(cái)政為信用主體，積極爭(zhēng)取國(guó)有銀行信貸投入，采取“財(cái)政融資、統(tǒng)借統(tǒng)還、專(zhuān)戶(hù)管理、融投分離、財(cái)銀合作、互信共贏”的運(yùn)作模式進(jìn)行財(cái)政融資，多渠道帶動(dòng)和積聚社會(huì)資本，投入城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。要積極發(fā)揮財(cái)政資金乘數(shù)效應(yīng)，引導(dǎo)和帶動(dòng)外來(lái)資本、金融資本、民間資本參與縣級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公共服務(wù)建設(shè)項(xiàng)目。

(三)優(yōu)化地方財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

財(cái)政部門(mén)要正確認(rèn)識(shí)和妥善處理基本公共服務(wù)均等化中的結(jié)構(gòu)布局，在財(cái)力的安排和使用上，要堅(jiān)持以人為本，統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)城鄉(xiāng)規(guī)劃，重點(diǎn)支持教育事業(yè)、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)社會(huì)保障等方面的發(fā)展，著力解決人民群眾面臨的突出困難和問(wèn)題。

(四)完善基本公共服務(wù)決策參與機(jī)制

公共服務(wù)是通過(guò)公共政策來(lái)實(shí)現(xiàn)的，公共政策應(yīng)該具有其自身的價(jià)值觀。政府對(duì)基本公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)、公共政策的選擇制定等都必須進(jìn)行科學(xué)的論證、民主的參與和長(zhǎng)遠(yuǎn)的統(tǒng)籌。因此，必須完善群眾參與、專(zhuān)家咨詢(xún)和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，健全決策規(guī)則和程序，讓公民的利益訴求得到充分及時(shí)的表達(dá)，以使基本公共服務(wù)項(xiàng)目更加科學(xué)，更加有生命力。

(五)改變城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)

我國(guó)目前的城鄉(xiāng)二元分治違反了公平、公正的原則，并由此引發(fā)和激化了許多社會(huì)矛盾。戶(hù)籍制度是制約我國(guó)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化的一大障礙，取消戶(hù)籍制度是徹底消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的落腳點(diǎn)。因此，必須改變城鄉(xiāng)二元公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，改變國(guó)家在基本公共服務(wù)的投入方面重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的政策導(dǎo)向，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度。

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