告別“有意的制度模糊”
——中國農地產權制度的核心問題與改革目標

王 金 紅

(華南師范大學 政治與行政學院, 廣東 廣州 510631)

一、問題的提出

自從中共十七屆三中全會提出農村土地流轉新政策以來，中國農地產權制度改革問題再次成為理論界關注的熱點。從現實情況來看，農村土地流轉出現了“地方政府熱—農民冷”、“開發商熱—農民冷”的現象。各地層出不窮的農民“被上樓”事件、暴力征地事件和失地農民維權抗爭事件表明，在土地流轉上，政府與農民兩個主體的權利極為不平等，土地流轉事實上是“只許官征，不許民賣”。為何出現這種局面？毋庸置疑，產權制度是一個重要因素。在實質性改革尚未真正開始之前，有關農地產權制度的核心問題需要在理論上進一步厘清。

在新制度經濟學中，完整的產權被看做是一系列權利組成的權利束。而組織社會學的看法似乎更為深刻，其將產權的權利束看做是一束社會關系。[注]周雪光：《關系產權：產權制度的一個社會學解釋》，載《社會學研究》2005年第2期。由此可見，透過權利這個中介，產權不僅是經濟問題，而且是政治問題、社會問題和法律問題。因為作為“權利束”的產權，其界定與保護有賴于政治體制(包括法律體系)；而作為“社會關系集合”的產權能否為產權主體所實現，則有賴于社會關系是否支持其權利主張。因此，中國的農地產權問題不能簡單地化約為經濟問題，更應該從政治體制與社會狀況等多個維度去考察與分析。

在農地產權制度改革問題上，近20年來國內學者提出了各種不同主張。有人主張土地私有化[注]張五常：《賣桔者言》，第18頁，四川人民出版社1988年版。楊小凱：《土地私有制與憲政共和關系》，http://www.lawintime.com,2001。文貫中：《解決“三農”問題不能回避農地私有化》，http://www.cenet.org.cn/cn/ReadNews.asp?NewsID=23947。文貫中：《農地私有化初探》，http://news.hexun.com/detail.aspx?id=781208。王偉彬：《中國土地私有化的意義、時機與方式》；蔡繼明：《中國土地制度改革》；文貫中：《保障農民退出集體所有制的自由》，載《二十一世紀》(香港中文大學)2009年2月號。；有人主張取消耕地保護紅線[注]茅于軾：《為什么18億畝耕地保護紅線沒有必要？》未刊稿，北京天則研究所，2008年12月24日。；有人主張維持現有集體所有制、反對土地私有化[注]溫鐵軍：《我國為什么不能實行農村土地私有化》，載《紅旗文稿》2009年1月16日。；有人主張明晰產權、切實保護農民的地權[注]秦暉：《強調農民地權，限制圈地運動》，載《綠葉》2008年第11期;于建嶸：《地權是農民最基本的權利》，載《民主與科學》2008年第11期;秋風：《確認農民地權是根本》，載《上海證券報》，2008-10-20。；有人則主張土地國家所有、農民永佃[注]蔡昉：《農村經濟發展特征與下一步改革》，載《經濟研究》1987年第8期；安希伋：《論土地國有永佃制》，載《中國農村經濟》1988年第11期；張德元：《實行土地國有化，賦予農民永佃權》，未刊稿，香港中文大學中國研究服務中心，2004年;李維慶：《我國農村土地產權制度的殘缺及變革方向》，載《中州學刊》2007年第9期。。盡管出現了多種不同的觀點，但在談到農地產權存在的問題時，最流行的兩個觀點是“產權不明晰論”與“集體所有制不明確論”。純粹從法律意義上講，產權本身沒有不明晰的問題，產權的內涵是清晰明了的，即所有權、使用權、受益權、處置權。因此，所謂的“產權不明晰”，并非指產權的權利束不明晰，而是產權的主體不明晰；同樣，所謂的“集體所有制不明確”也并非指集體產權的權利束不明確，而是“集體”作為產權的主體是否被清晰界定，是否可操作，是否得到有效保護。事實上，兩種流行觀點共同指涉而又語焉不詳的核心問題是土地產權主體結構，即產權主體與權利束之間的配置關系。那么，中國農地產權的主體結構究竟是怎樣的？農地產權的主體結構是如何形成的？這種產權主體結構給社會經濟發展帶來什么影響？這些問題的討論將有助于思考“中國農地產權制度改革向何處去”這個一直引起激烈爭論卻并未得到很好解決的問題。

二、農地產權的二元主體結構及其生成邏輯

諾斯在制度變遷論中認為，任何一個制度都有其獨特的“路徑依賴”以及“鎖定效應”。[注][美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，第3頁，劉守英譯,上海三聯書店出版社1994年版。通過對農地產權制度歷史演進的宏觀把握，分析農地產權制度安排背后的政治因素，有助于把握中國土地產權主體結構生成的路徑依賴；同時，通過對土地產權相關法律的分析則有助于進一步回答“農地產權主體結構如何被鎖定”這一問題。

(一)農地二元產權主體結構的國家嵌入邏輯

中國現行農地產權制度實行的是集體所有制，這種集體所有制并非單一主體的產權制度，而是一種二元主體結構的產權制度。所謂農地產權的二元主體結構，是指在農地產權內部構造中同時存在“國家—集體”與“集體—農民”兩種不同類型的產權主體結構。這種二元產權主體結構在當代中國特定政治體制下有著獨特的生成邏輯，大致經歷了三個歷史階段。

1．建國初期：明確但短暫的土地私人所有制

新中國成立之后，中國共產黨用政治方式在農村實行了土改，兌現了“打土豪分田地”、“耕者有其田”等對農民的承諾，農民獲得了對土地完整的產權。1949年9月《中國人民政治協商會議共同綱領》規定：

中華人民共和國必須取消帝國主義國家在中國的一切特權，沒收官僚資本歸人民的國家所有，有步驟地將封建半封建的土地所有制改變為農民的土地所有制。凡已實行土地改革的地區，必須保護農民已得土地的所有權。凡尚未實行土地改革的地區，必須發動農民群眾，建立農民團體，經過清除土匪惡霸、減租減息和分配土地等項步驟，實現耕者有其田。[注]中共中央檔案館：《中共中央文件選集(1948-1949)》，第732頁，中共中央黨校出版社1987年版。

這意味著國家從根本大法上對土地私有制的承認。盡管“農民所有制”就是私有制，但是為了處理革命意識形態與對農民政治承諾之間的緊張關系，中國共產黨采取了一種靈活的政治修辭策略，實質上的農地私有制被稱為農民所有制。在這個時期，得到土地的農民不僅有象征國家保護其產權的土地所有證，而且按照中央政府規定，農民對自己擁有的土地“有權自由經營，買賣和出租”。[注]《中華人民共和國土地改革法》第30條，中央人民政府1950年6月30日頒布。當然，必須注意的歷史事實就是，農民對土地的私有權既不是私有制時代習俗權自然延續的結果，也不是市場交易的結果，而是通過革命對舊社會土地私有者剝奪之后、由國家政治權力進行權威性分配的結果。土地分配所依賴的政治前提是農民對共產黨革命的支持和對新政權的擁護，具體操作的基本依據是階級成分。這種分配的邏輯不僅消弭了實行土地私有制帶來的意識形態緊張，同時也確立了國家在土地產權終極意義上的主導權與支配權。

2．合作化時期：從明確的私有產權向模糊的集體產權過渡

幾乎就在新中國的土改剛剛完成的同時，農村土地集體化的改革就開始醞釀了。中國為什么以合作化運動推動農地的集體化改革？其主要原因有三個：一是中國的農村集體化受到了前蘇聯和東歐社會主義國家全盤集體化的影響，特別是前蘇聯迅速實現從落后農業國向先進工業國轉變的經驗的影響；二是合作化被視為解決糧食巨大壓力的對策；三是當時的國家領導人認為農業合作化是實行國家工業化戰略的必然選擇。[注]胡鞍鋼：《中國政治經濟史論(1949-1976)》，第188、192、193頁，清華大學出版社2008年版。事實上，1951年中共中央《關于農業生產互助合作的決議(草案)》就已經明確了推動農地集體化改革的理由與目標：

要使廣大貧困的農民能夠迅速地增加生產而走上豐衣足食的道路，要使國家得到比現在多得多的商品糧食及其他工業原料，同時也就提高農民的購買力，使國家的工業品得到廣大的銷場，就必須提倡“組織起來”，按照自愿和互利的原則，發展農民勞動互助的積極性。這種勞動互助是建立在個體經濟基礎上(農民私有財產的基礎上)的集體勞動，其發展前途就是農業集體化或社會主義化。[注]《建國以來重要文獻選編》，第二冊，第511頁，中央文獻出版社1993年版。

1953年《中國共產黨中央委員會關于發展農業生產合作社的決議》則指出：

根據我國的經驗，農民這種在生產上逐步聯合起來的具體道路，就是經過簡單的共同勞動的臨時互助組和在共同勞動的基礎上實行某些分工分業而有某些少量公共財產的常年互助組，到實行土地入股、統一經營而有較多公共財產的農業生產合作社，到實行完全的社會主義的集體農民公有制的更高級的農業生產合作社(也就是集體農莊)。[注]《建國以來重要文獻選編》，第四冊，第662頁，中央文獻出版社1993年版。

可見，合作化運動對農村土地產權改革的主要目標是要將私有產權改造為集體土地產權。到1956年12月，全國合作社的數量達到76萬個，入社的農戶達到11 783戶，占農戶總數的96.3%，[注]胡鞍鋼：《中國政治經濟史論(1949-1976)》，第310頁，清華大學出版社2008年版。這意味著經過合作化運動之后中國的農地產權完成了從農民私有產權到農村集體產權的過渡。但集體產權并不是土地產權改革的終點，其最終指向乃是全民所有制。

3.人民公社時期：二元產權主體并存

合作化運動完成了土地產權從私有產權向集體產權的過渡，但是，土地產權改革的最終目標遠未實現。因為，在當時的決策者看來，只有全民所有制才是與社會主義屬性一致的，或者說，全民所有制是社會主義向共產主義過渡的基礎。這個目標在狂飆激進的人民公社運動中找到了最合適的政治環境。人民公社運動是毛澤東發動和領導的又一場改革生產關系的大躍進，這場大躍進在極其短暫的時間內就完成了由高級合作社到人民公社的轉變。在人民公社初期，實行的是公社的“一級核算”即單一的公社所有制，原來合作化階段的高級社所擁有的土地無償歸公社所有，由公社統一支配。1958年8月29日，《中共中央關于在農村建立人民公社問題的決議》這樣描述集體所有制與全民所有制之間的關系：

人民公社建成以后，不要忙于改集體所有制為全民所有制，在目前還是以采用集體所有制為好，這可以避免在改變所有制的過程中發生不必要的麻煩。實際上，人民公社的集體所有制中，就已經包含有若干全民所有制的成分了。這種全民所有制，將在不斷發展中繼續增長，逐步地代替集體所有制。由集體所有制向全民所有制過渡，是一個過程，有些地方可能較快，三、四年內就可完成，有些地方，可能較慢，需要五、六年或者更長一些的時間。[注]《建國以來重要文獻選編》，第十一冊，第449頁，中央文獻出版社1993年版。

由此可知，當時中央關于土地集體所有制不要急于向全民所有制過渡的基本觀點，并不是為了長時期地實行集體所有制，而是出于對各地具體情況差異和農民承受心理的現實考慮。同時，人民公社的土地集體所有制事實上“已經包含有若干全民所有制的成分”，而且它終將代替集體所有制。1960年11月，中共中央提出了以生產大隊為基本核算單位的三級所有制。1961年的《農村人民公社工作條例》(俗稱六十條)這樣表述：農村人民公社一般地分為公社、生產大隊和生產隊三級。以生產大隊的集體所有制為基礎的三級集體所有制，是現階段人民公社的根本制度。

1962年2月，中共中央《關于改變農村人民公社基本核算單位問題的指示》又將“三級所有、隊為基礎”改為以生產隊為基本核算單位。為什么中央要將以生產大隊為基礎改為以生產隊(即小隊)為基礎？有關研究表明，中央的初衷是以大隊為基礎，這個政策實施三、四年以后，一些地方反映農民的積極性被挫傷，意見很大，中央經過多次調研，決定改為以小隊為基礎。但是，以小隊為基礎的政策提出后，在一些地方也有不同意見，甚至爭論更激烈。后來，中央就默認了兩種具體情況，允許各地根據實際情況確定。[注]薛松培：《毛澤東對農村基本核算單位的探索歷程》，載《黨的文獻》1997年第2期。但是，無論以大隊為基礎還是小隊為基礎，這只是農地二元產權主體結構中的一方。當這一方還不確定的時候，而另一方則明確地被認定了：那就是以人民公社為代表的國家。人民公社名義上實行集體所有制，實質上乃是“國家主導的集體所有制”。在這個產權主體結構中，代表國家的公社是明確的、可信的，而代表農民集體的“隊”是不明確、不可信的。“集體”是一個模糊的虛位概念，它既可以是公社、大隊，也可以是小隊，還可以是農村集體經濟組織。因此，集體的規模并不重要，重要的是集體的核心和主導者是誰。人民公社體制給土地產權帶來的最大影響在于，使國家作為一方嵌入農村土地產權主體結構，土地產權主體被摻雜為“國家—集體”與“集體—農民”并存的二元產權主體結構。經過“文化大革命”，這個結構被進一步強化，尤其是國家、集體的地位進一步強化。

4．問題延伸與討論

有人會問，1979年實行的家庭承包制難道不是農地產權改革嗎？可以肯定地回答，家庭承包制并不是實質性的農地產權制度改革，而是農地經營方式的改革。因為“三級所有、隊為基礎”的集體所有制并沒有發生實質性改變，國家并未通過一項政策法律明確宣布廢止“三級所有、隊為基礎”的農地集體所有制。因此，家庭承包制改革實質上是避開了產權主體結構問題，回避了產權主體明晰這一對于土地產權具有根本意義的問題。中國農地產權問題因家庭承包制的實行而被替代、淡化與遮蔽。當然，家庭承包制并非對農地產權制度改革毫無觸動。它的實行，喚起人們對歷史上以“田底權”與“田面權”分離為基礎的永佃制的回憶，實際上已經把農地產權劃分為所有權與使用權兩個相對獨立的權利，兩權分離進一步衍生出了“兩田制”、“四荒”使用權拍賣、[注]“兩田制”指實行家庭承包制后農戶經營的土地分為口糧田與責任田兩種。口糧田不需要繳納農業稅費，農民自產自收，責任田需要按照面積交納農業稅費，這一制度的實行使農民的生產積極性極大提高。“四荒”指農村無人承包經營的荒山、荒坡、荒灘、荒溝。土地股份合作制，帶出了土地流轉問題，為推動農地產權制度改革開辟了新的空間。

除此之外，改革開放以來同“三農”問題有關的三個歷史事實值得注意：

(1)家庭承包制1979年開始實施，仍在人民公社體制之下；

(2)人民公社1983年正式廢止，同時人民公社改制為鄉鎮，成為國家基層政權單位，生產大隊和生產隊體制卻仍然存在；

(3)農村村民委員會制度源于1982憲法，但是實際執行晚于“改社建鄉”，1988年才正式實行。

這三個事實之間清晰可見的時間差和體制重疊表明，改革開放以來，在政治體制與農地產權制度的匹配關系上，國家基層政權組織早于農村基層自治組織嵌入農地產權主體結構之中，國家始終具有先占優勢。國家的先占優勢不僅延續了“三級所有、隊為基礎”的土地集體所有制，而且維持了國家在農地產權主體結構中的主導地位。近年來，已經有研究中國農村土地制度的西方學者指出：“事實上多方資料顯示，中國的農村改革之所以會取得成功，關鍵在于中央政府經過審慎的考慮之后，決定將本該成綱成條、沒有任何歧義的農村土地產權制度隱藏在模棱兩可的迷霧之中——我稱之為‘有意的制度模糊’。”[注][荷蘭] 何·皮特：《誰是中國土地的所有者？》，中文版，第5頁，林韻然譯， 社科文獻出版社2008年版。

“有意的制度模糊”作為揭示中國農村改革成功奧秘的一種假設，的確是一個富有深意的觀點。如果將這一假設用來解釋農地產權制度安排，“三級所有、隊為基礎”農村土地集體所有制的建立和維持何嘗不是基于“有意的制度模糊”？“有意的制度模糊”不僅是一種制度安排，而且是一種政治藝術，可以說它簡直就是中國農村土地產權制度二元主體結構生成邏輯的最好解釋。

通過回顧中國農村土地產權制度的演進，可以得出一個初步結論：現行農地二元產權主體結構有其特定的生成邏輯。這個生成邏輯就是，在社會主義制度下，最初兌現的農民土地私有權只是短暫的權宜之計。隨著政權根基的穩固，國家能力的增強，特別是經過合作化運動和人民公社運動的政治洗禮，原本由國家分配給農民的土地逐步被國家用“集體”這一從前蘇聯借鑒過來的政治工具收回。國家巧妙地通過“三級所有、隊為基礎”這種產權制度安排，將國家與農民糅合在土地產權制度的主體結構之中。這種以國家為主導的土地產權制度，既符合社會主義公有制的原則，又符合社會主義建立在落后的農業國基礎上的現實國情；既能滿足社會主義工業化對農業合理剝奪的需要，又能防止小農經濟導致的分散與無政府狀態。簡而言之，社會主義公有化和工業化的需要，注定了國家要嵌入農地產權主體結構之中并且扮演主導角色。進入改革階段以后，國家通過實行土地家庭承包經營制，有意回避了土地產權問題，加上政治體制改革與經濟體制改革的不一致，國家繼續嵌入農地產權主體結構之中并且扮演主導角色。

(二)農地二元產權主體結構的法律固化邏輯

通過從政治層面分析，我們看到了中國農地二元產權主體結構的生成邏輯，即國家嵌入邏輯，但是，這種分析還缺乏足夠的說服力。值得進一步追問的是，這種二元產權主體結構是如何被法律體系規范和確定的？它的法律固化邏輯又是怎樣的？

1．農地法律的基本內容

我國同農地相關的法律體系相當紛繁龐雜，包括《憲法》、《土地管理法》、《農業法》、《土地承包法》、《物權法》、《民法通則》、《基本農田保護條例》等一系列的相關法律法規。為了研究方便，本文只選取現階段與土地產權直接相關且對農村土地產權制度安排起關鍵作用的主要法律條文進行分析。

《憲法》(1982)

第十條 城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。

國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。

《土地管理法》(1986)

第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

第八條 城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。

第十條 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理。

《農業法》(1993)

第三條 農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有即全民所有的以外，屬于集體所有。森林、山嶺 、草原、荒地、灘涂、水流等自然資源都屬于國家所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。

《土地承包法》(1998)

第二條 本法所稱農村土地，是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地。

第七條 農村土地承包應當堅持公開、公平、公正的原則，正確處理國家、集體、個人三者的利益關系。

《物權法》(2007)

第四十七條 城市的土地，屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的農村和城市郊區的土地，屬于國家所有。

第四十八條 森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有，但法律規定屬于集體所有的除外。

第六十條 對于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等，依照下列規定行使所有權：

(一)屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會代表集體行使所有權；

(二)分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；

(三)屬于鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權。

第一百二十五條 土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

第一百二十七條 土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立。

縣級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。

2．農地法律的基本特征

通過對上述同農村土地產權制度安排相關的法律規定進行關聯性分析，我們不難發現以下四個基本特征。

第一，法律確定了國家在土地產權制度中法律角色的二重性。一方面，國家是土地產權的主體，國家不僅是城市土地的所有者，而且是一部分農村土地的所有者；國家不僅對部分農業耕地享有所有權，而且對林地、草地等同農業有關的資源享有所有權。另一方面，國家又是土地產權的界定者與保護者，土地產權的界定和保護都有賴于國家。既是土地產權主體又是土地產權界定者與保護者的雙重角色，使國家在土地制度上獲得了無與倫比的優勢，國家對土地的終極所有權是絕對的、至高無上的，它有力地固化了國家在土地產權中的主導與支配地位。

第二，法律確定了國家土地利益具有優先性。現行法律體系確認了國家與集體兩個土地產權主體、多個經營使用權主體。在我國土地產權主體結構中，國家和集體是兩個不同的產權主體，國家、村民委員會、村民小組、各種集體經濟組織以及農民都是土地經營使用權的主體。當村民委員會、村民小組、各種集體經濟組織對產權有爭議的時候，只能由鄉鎮政府代表集體。這就意味著，鄉鎮嵌入集體中，集體的代表實質上是國家。同時，在土地利益關系上，法律強調要正確處理國家、集體和個人三者的利益關系。這種法律規定強化了土地產權中國家利益的優先性，為保護國家的土地利益提供了法律上的支持。

第三，法律對土地產權主體與邊界的規定以城鄉二元社會體制為依托。在所有有關土地產權的法律中，對土地產權的規定都使用了城市/農村二元劃分法，分別對應于國家所有/集體所有、國家土地/集體土地，這種對產權主體和產權邊界的規定完全契合了中國城鄉二元分割的社會體制。正是借助這樣一種被強制接受的社會體制，固化了土地產權的國家觀念和集體觀念，排除了土地產權的個人觀念，從而維護了既定的土地產權秩序。[注]根據國務院發展研究中心劉守英和香港科技大學龔啟圣對全國8個縣800戶農民的調查，認為土地歸農民私人所有的占2.5%;認為農民僅僅擁有土地使用權的占將近95%；認為土地歸國家所有的占46.5%；認為土地歸集體所有的占48.3%。參見劉守英、龔啟圣：《農民對土地產權的意愿及其對新政策的反應》，載《中國農村觀察》1998年第2期。 另外，一個有趣的例證是，在2009年“王帥事件”披露以后，《中國青年報》記者到案發地調查時，相當多的村民認為土地是國家的，他們并不反對政府征地(實質上是非法的以租代征)，不滿的是政府征地補償太低和拖欠。見《中國青年報》2009年4月12-16日相關報道。

第四，所有與土地產權相關的法律以憲法為依據因循沿襲。在現行土地產權制度的法律體系中，最基本的原則來自1982憲法第十條的規定，各個作為下位法的部門法其表述都是憲法原則的具體化。從時間維度來看，《土地管理法》、《農業法》、《土地承包法》和《物權法》相繼頒布實施。從法律條文的文字表述來看，后制訂的法律引用先制訂的法律的相關表述，即便有進一步展開，但是不存在實質性差異。法律規定的連續性、一致性和銜接性，構成了一個相互嵌套的農地產權規范體系，固化了農地產權制度及其二元主體結構。

綜上所述，在國家嵌入邏輯的指導下，按照法律為政治服務、體現統治階級意志的立法原則，中國建立了一個基本的農地法律體系。從憲法這一母法到各個相關部門法、實體法相互配合，環環相扣，貫徹了集體主義這個意識形態在土地問題立法上的指導作用，界定了國家土地所有制與集體土地所有制兩種土地產權制度及其產權主體，突顯了國家在土地產權中的主導和支配地位，確認了土地利益中國家權力的正當性，為國家嵌入農地產權主體結構提供了法律上的支持，從而固化了農地產權的二元主體結構。

3．農地法律的主要缺陷

盡管現行農地法律體系固化了農地二元產權主體結構，然而，它依然存在明顯的缺陷，主要包括不明確性、不周延性以及不穩定性。

所謂不明確性，是指在農地產權主體的法律規定中，盡管國家作為產權主體一方是明確的，但“集體”作為產權主體的一方則是不明確的。人民公社時期，“集體”到底是以公社、還是生產大隊、生產隊為基礎，一直處于政策法律上搖擺不定、實踐上兼而有之的狀態；人民公社之后，“集體”到底是以鄉鎮政府、村民委員會、村民小組還是村農民集體經濟組織為基礎，同樣處于政策法律上含混不清、實踐上兼而有之的狀態。導致這種狀態的根本原因是法律體系對國家與集體產權保護的法律對待本身是不平等的。

所謂不周延性，是指法律對國家作為產權主體的規定是絕對的、排他的，具有單一法律人格屬性，而對農民作為產權主體的規定則是含混的、多元的，具有多重法律人格屬性。從約束力來看，這套法律體系管得住農民但管不住政府的土地違法行為。依照常理，國家與集體是兩個不同的產權主體，國家與集體不大可能越過產權邊界侵入到對方的產權之中，因為邊界越清晰越容易受到限制與約束。但事實并非如此。從法律規定可知，農民不可能侵入國家為主體的產權之中，但是，國家可能侵入集體為主體的產權之中。法律為作為產權主體之一的國家越過邊界留有余地。例如，法律規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，于是，“公共利益”、“依法征收征用”成為國家(包括作為國家代表的地方政府)侵入集體產權有利的法律依據。

所謂不穩定性，是指產權主體對于權利束的歸屬主張無法通過法律持久地保護。無論在土地承包經營使用權流轉合法化之前還是之后，土地承包經營合同糾紛、土地征用與征收、土地權益糾紛等操作性問題都無法通過法律解決，而且法院一般不受理農村土地糾紛案件，問題的解決需要不斷以單行法規、行政規章和政策文件等形式加以修改補充。在看似完備的農地法律體系背后，是土地政策的反復調整變動和疲于應付。法律約束力不如政策約束力，法律的權威不如紅頭文件，這無不體現了現行農地法律體系的不穩定性。

三、農地二元產權主體結構的消極影響

有研究者指出，中國現行農地產權制度具有明顯的不合理性，已經引發了復雜的社會矛盾甚至政治沖突，主要包括：國家機構之間的矛盾、農村集體之間的矛盾、國家與農村集體之間的矛盾。這些矛盾最終將加劇社會的不穩定。[注][荷蘭] 何·皮特：《誰是中國土地的所有者？》，第37-50、25頁。如此看來，必須清醒地認識農地二元產權主體結構對中國政治經濟的消極影響。

(一)對國家—農民關系的影響

根據中國社會科學院農村發展研究所2003年的一項調查，在涉及農村土地糾紛的837封上訪告狀信中，被告方是地市政府及主管部門的108件，占12.9%；被告方是縣區政府及主管部門的221件，占26.4%；被告方是鄉鎮政府及領導干部的217件，占25.9%；被告方是村級組織和村干部的172件，占22.9%；被告方是各級開發區的67件，占8%；被告方是房地產開發商的32件，占3.8%。由此可見，將近70%的被告方是縣(區)和鄉鎮級政府及主管部門。[注]于建嶸：《土地問題已成為農民維權抗爭的焦點——關于當前我國農村社會形勢的一項專題調研》，載《調研世界》2005年第3期。事實證明，農地產權二元主體結構是導致國家與農民利益矛盾的總根源。現階段發生在許多地方的土地利益沖突、征地糾紛，歸根到底，是地方政府為了土地財政利益與民爭地、與民爭利的結果。

為什么大量土地利益矛盾發生在鄉鎮政府、縣級政府與農民之間？因為鄉鎮政府作為人民公社的承襲者，它的權利一直嵌入在農地的產權主體結構之中。在二元產權主體結構中，其在產權主張上具有先占優勢。同時，鄉鎮作為國家權力代言人，其政治地位與集體和農民個人相比處于強勢地位。另外，鄉鎮作為國家政權體系的末端，在壓力型行政體制下，要完成國家和各上級政府主要是縣政府的各項任務，經常面臨財政短缺的困擾。在財政短缺的困擾下，既要完成上級分派的任務，又要增加自己的收入，擴大自身利益，鄉鎮政府就經常以“國家”的名義廉價甚至無償地向農民征收或征用土地，導致官民糾紛。

此外，一項針對“三農”問題專家的調查顯示，71.3%的專家認為由于現行的財稅體制不完善，客觀造成了地方政府對土地財政的過分依賴；60.4%的專家認為，以GDP為主要指標的政績考核機制刺激了地方政府通過征地來上大項目、大工業。[注]夏鋒、張娟：《百名專家建言農村土地制度改革》，中國改革研究院(海口)，未刊稿，2008年10月。另外，根據有關專家統計，近年來，全國每年發生的上訪案件中，60%涉及土地糾紛，僅國家信訪局每年接待上訪就多達20萬人次。[注]胡星斗：《中國農村土地制度改革》，“嶺南大講堂”第34期講稿，廣州，2008年11月2日。土地糾紛法院不受理，告狀又無門，就容易引發農民同政府的矛盾。可見，農地糾紛導致政府—農民之間的緊張關系同農地二元產權主體結構有著密切的內在聯系。

(二)對農村治理的影響

二元主體的產權結構也給農村治理帶來了深遠影響，導致國家政務與農村村務的糾纏，村干部角色模糊(到底是國家代理人還是農民當家人)，使得農村干部成為矛盾的焦點。法理上，國家權力的觸角止于鄉鎮一級，但現實中村一級才是“國家—社會”真正的緩沖帶。事實上，村干部具有“三重角色”，一是國家政治代理人，二是農民利益代言人，三是村集體經濟的管理者與經營者。衍生出這三重角色的原因,一方面是中國特殊的政治生態，另一方面則與農地二元產權主體結構有關，因為在大部分農村地區，土地是村集體經濟最為重要的資產。然而，由于集體的不明確性與不周延性，二元產權主體結構導致農村內部行政村(村民委員會)同村民小組以及其他農民集體經濟組織之間產生大量的利益矛盾，加上近年來各地撤村并村改革，土地權屬關系變得更為紛亂，使農村治理面臨復雜的利益矛盾困擾。

除此之外，農地的二元產權主體結構還制約了農村經濟社會發展。一方面，非農產業的發展和農業規模化、集約化經營始終無法逾越分散的“田面權”(使用權、受益權、處置權)的制約，延緩了農村經濟的發展，阻礙了城鎮化的進程。 “田面權”分散問題已越來越成為阻礙農村經濟發展的反向力量。另一方面，“田面權”的開放又加劇了農村的混亂無序狀態，因為“田面權”的開放意味著產權的權利束歸屬的重新洗牌。在二元產權主體結構下，土地的先占者及具有較高政治地位的主體處于優勢，而農民的土地權利則得不到有效保護。在這個背景下，權力、資本等各種強勢集團同農民這個弱勢群體之間圍繞土地利益展開了復雜的斗爭。隨著基本農田邊界和耕地紅線的不斷突破，失地農民面臨利益補償、再就業、社會保障等相當復雜的社會問題，加大了農村社會治理的難度。

(三)對農地管理的影響

二元產權主體結構給農地保護也帶來了一定的不利影響。一方面，產權主體和農田保護責任非對稱性是導致農地保護不力、農地規劃隨意、耕地紅線失守、農田保護失靈以及農地無序開發的主要原因之一。《農田保護條例》第六條規定了農田保護三級責任主體“國務院—縣—鄉鎮”，而實際執行者則是鄉鎮人民政府。然而，在二元產權主體結構下，縣和鄉鎮政府在有土地利益時強調自己是“集體”的一方，積極參與土地利益爭奪；在需要承擔責任時強調自己不是土地的直接使用者和管理者，設法推卸責任。村民委員會、村民小組、各種集體經濟組織也具有同樣的心態。這就導致了大量“利相爭，責相推”的現象。本來，土地是農民的命根子，農民應該最珍惜土地，但是，在土地管理主體中，農民的主體地位沒有得到承認，珍惜土地的人管不了土地。[注]王家庭、張換兆、王淑莉：《我國農地管理的主體行為與博弈分析》，載《公共管理學報》2009年第1期。另一方面，二元產權主體造成產權的細碎化則導致了農村集體土地流轉的艱難性與流轉收益分配的不公平性。因為農民不是土地的所有者，只有使用經營權；實際行使農地終極所有權的是代表國家的縣、鄉鎮政府，而開發商、農業規模化經營者則只看重土地收益。這就造成一種相互脫節的現象，即有流轉決定權的主體、有流轉意愿的主體、有流轉需求的主體相互分離，農民在權力與資本雙重夾擊下處于弱勢地位。同時，土地產權的細碎化也增加了土地流轉管理的難度。總之，所有權、處置權與占有權、經營權分離的產權結構造成土地公有制與土地使用權私有化之間、土地管理的行政化與土地流轉的市場化之間深刻的內在矛盾，已成為農地管理的制度性障礙。

四、農地產權制度的改革目標

農地產權的二元主體結構是導致國家與農民利益矛盾的主要根源，也是影響農村治理和農地管理的基本因素。這種二元產權主體結構既不利于改善經濟績效，也不利于提升制度正義。要打破這個僵局，推進農地產權制度的改革與完善，首先必須改變這個二元產權主體結構。這才是中國農地產權制度改革的核心。只有抓住了這個核心，才能對改革完善中國農地產權制度提出切實可行的方案。

那么，應該如何進行中國農地產權制度的改革？這個改革應該選擇什么樣的目標？2008年9月，在中共十七屆三中全會召開前夕，中國改革研究院(海口)對國內100名有影響的“三農”問題專家進行了一項專題問卷調查，該調查的結果具有一定的參考價值。

調查顯示，65%的專家認為產權主體缺位是當前農村土地制度存在的主要問題；30%的專家認為農村土地改革不應觸動集體所有制，但需要對產權結構進行根本變革；17%的專家認為未來農村土地改革的方向或目標就是把土地產權完整地交給農民；67%的專家建議應強化農民土地的使用權，弱化農村土地的集體所有權；接近60%的專家同意將土地使用權永久下放給農戶，使農戶成為土地物權最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉讓、抵押和交易。*夏鋒、張娟：《百名專家建言農村土地制度改革》。

既然多數專家認為農地產權主體缺位是主要問題，應當強化農民的土地使用權，將土地使用權永久下放給農戶，農村土地改革不應觸動集體所有制，但需要對產權結構進行根本變革，那么，維持現狀和實行土地私有化的改革目標都不是合理選擇。可以同時滿足這些要求的具體形式只有兩種：一種是“國家所有，農民永佃”，一種是“集體所有，農民永佃”。

應當承認，土地產權制度改革理想的終極目標是切實賦予農民完整的地權，但在短期內不具備實現這一目標的條件。中國現階段也不宜實行土地私有化，這不僅涉及意識形態障礙和政治風險，而且涉及改革成本和操作難度。同時，筆者也不贊同“國家所有，農民永佃”這種形式，基本理由是：第一，實行土地的完全國有化意味著共產黨對農民土地權的政治承諾和“人民是土地等生產資料的主人”等意識形態信條的徹底背叛，會影響農民對共產黨長期執政合法性的認同；第二，這種形式更為露骨地剝奪了農民在土地產權結構中已經十分虛弱的主體地位，一旦付諸實踐，會離最終實現農民完整的土地權利漸行漸遠；第三，這種形式會使農村基層民主的發展和農村社區建設失去可靠的產權基礎，加劇村落共同體的瓦解，進而使國家同農民的關系失去必要的社會緩沖帶。

要在土地公有制這個基本框架下進行土地產權制度改革，現階段可行的是，在依法保障國家對城市土地和城市以外部分土地所有權的前提下，國家(特別是作為其代表的鄉鎮政府)主動從依法屬于農民集體所有的土地產權中完全退出，建立以農民為單一產權主體的新型農地集體所有制。這種新型農地集體所有制實質上是農村社區共同體的集體所有制，其實現形式就是“集體所有、農民永佃”。在具體操作上，第一步是以行政村為地域邊界，以村民委員會為法人代表，相對清晰地確定土地產權主體與邊界；村集體的土地所有權由省級人民政府以地權證的形式予以確定。第二步是由村民委員會同農戶簽訂土地租佃合同，這個合同應該同時得到村民會議多數認可與法律公證，以保證農戶擁有長久的經營權、受益權和處置權。第三步是由縣級人民政府根據租佃合同與法律公證，給農戶簽發土地佃權證，并登記造冊，確認土地初始的租佃權，為日后土地流轉奠定基礎。

將“集體所有、農民永佃”的新型農地集體所有制作為中國農村土地產權制度改革的近期目標，其意義不僅在于有利于土地產權制度的完善本身，而且有利于中國農村基層民主的發展與完善，有利于農村社區的重建。同時，還可使農地流轉走上正軌。歸根結底，農地產權制度改革不僅是經濟體制改革，而且是政治法律體制改革。這一改革不僅需要國家的主動性，而且更加需要改革的誠意、信心和勇氣。