農地流轉困局的破解之道

阮 思 余

(華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

一、問題的提出：以什么方式解決土地流轉問題

在農業人口占絕大多數的國家討論轉型社會的問題，尤其需要重視農民、土地與民主之間密不可分的關系。正如摩爾所言：“大體來看，如果在農業社會向其它社會類型的轉化過程中，農民問題得到解決，對于民主來說將是個好兆頭?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第342頁，拓夫等譯，華夏出版社1987年版。因為農民問題的核心是土地問題，所以只要土地問題能夠得到順利解決，也就有利于民主的發展。易言之，民主的建立及其發展程度，在很大程度上有賴于農民問題與土地問題的解決程度。

鄭永年指出，中國的民主建設與土地問題之間具有密不可分的關系。第一，中國土地問題解決的好壞，將在很大程度上影響著中國的民主化進程與民主的質量?！巴恋貑栴}解決得好不好，不僅影響一個社會能否民主化，而且更影響民主政治的質量。一個社會如果解決不好土地和農民問題，就有可能導致激進的政治變革。這種激進政治變革可能是革命，也可能是民主化。但可以肯定地說，在沒有解決好土地問題和農民問題的前提下，即使走上了民主道路，民主的質量也不會很高。反之，如果土地問題和農民問題解決得好，就會給民主政治的產生和發展，奠定一個良好的經濟和社會的基礎。社會穩定、公平、中產階級、城市化、工業化等等，這些和現代民主相關的因素，無一不是和土地問題相關的?！盵注]鄭永年：《中國問題的本質》，《聯合早報》，2011-02-22。第二，中國政治改革的突破口在土地領域，而非政治領域?！叭绻藗兡軌蛞庾R到當今中國問題的核心仍然是土地問題，那么就不難得出這樣的結論：中國政治改革甚至民主化的突破口可能并不在政治領域，而是在土地領域?！盵注]鄭永年：《中國問題的本質》，《聯合早報》，2011-02-22。

鄭永年確實看到了土地問題之于民主化、民主質量之間的重要性，如果從當今中國房地產綁架中國經濟的現實來看，這一點，應該沒有任何疑義。可是，我們需要進一步追問的是，到底應該采用什么樣的方式來解決中國的土地問題？是以民主、協商、共識的方式，還是專制、強權、壟斷的方式？結合當下的土地流轉來說，土地流轉作為國家解決土地問題的最新政策，以什么方式推進土地流轉，不僅直接關涉土地流轉這一政策本身的合法性、鄉村社會的穩定性，而且直接影響著鄉村民主的發展進程。本文的案例研究表明，在市場經濟日益滲透進鄉土社會的過程中，村官漠視村民自治的制度要求與中央關于土地流轉的政策精神，竭盡所能操控土地流轉，最大限度謀取個人私利。其結果是，他們既漠視了廣大村民的福利，又踐踏了村民自治，進而阻抑了鄉村民主的發展與中國民主化進程。

二、案例引入：村官操控下的土地流轉

關于土地流轉，我們既要關注成功的經驗，又要關注出現問題的案例。本文主要以廣東兩個村莊的土地流轉案例作為研究對象。

案例一 佛山市順德區樂從鎮新隆村:從租地到賣地

早在改革開放前，新隆村就開全國之先，辦起了農機廠、紙箱廠等十多家村辦工廠。到1990年產值破億元，因此被列入“全國首批億元村”名單。2000年前后，在全國鄉鎮企業轉制潮中，這些村辦工廠也被賣給了私人，村集體收入由此銳減。隨著三來一補加工業在珠三角遍地開花，土地因此而成為新隆村的搖錢樹。

從上世紀90年代開始，新隆村開展了農村土地經營權出租試驗，將分給農民的土地使用權收回，村民們以土地入股的方式成立了股份合作社，并將這些土地、廠房、倉庫、市場、魚塘等統一出租，農民按年齡配股分紅。分紅較多的2009年，每人每年能分到1 000-4 000元的租金。隨著一部分土地租約到期，鎮政府提出了征地計劃，究竟是租是賣讓這個珠三角村莊陷入了一場曠日持久的爭吵。

可是，這些租地合同，并無統一格式，有的寫著“辦廠協議”，有的寫著“租金合同”。租地的期限也有長有短，少則15年，多則30年，甚至還有“永久性合同”。但無一例外的是，價格都非常低，一般是每平方米2.68元，七年之后才遞增10%。而有的合同，則干脆寫著20年不變。因為二十多年前訂立合同時，誰也沒想到土地會如今天這么值錢——新隆村對面的樂從國際家具城，現在的月租金是每平方米二百多元。長期的低地租，使得股份社的收入無法提高。1994年，村民的每股分紅為每年300元，10年后，僅上漲到960元。2007年，這個曾經的“億元村”甚至被順德區列入了“扶貧點”。

村民們開始將焦點集中到村領導身上。因為，自成立股份合作社以來，這個村正、副村主任都由黨支部正、副書記兼任。農村制度設計中原本應是相互制約的“三駕馬車”(村黨支部、村民委員會和股份合作社)形同虛設。按照區政府規定，股份社設正、副理事長，由村集體股東大會選舉。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但不能兼任股份社理事長。正是在這樣的背景下，2008年4月換屆選舉時，五十多歲的陳繼新跳了出來。他在村中心掛出一幅三十多平方米的大布，上書：如果我勝出，將公平、公正、公開……把一切基建工程等，公開招標……對本村所剩的土地、廠房、租地轉讓等由村民討論決定……

陳繼新只有小學文化，從1991年起，就一直在外地從事鋼材生意。多位村民反映，2008年其回來參加競選時，許多人對他其實并不了解，只是因為“太想改變了”，所以才投了他一票。如此一來，2 800多名選民，就有1 700多人投了他的票。而陳繼新“新政”的一件大事，便是“賣地”。2009年初，樂從鎮政府決定征收村里2 383.95畝地，占村里所有土地面積的一半多。陳繼新力主賣地，然而，陳描畫的“暴富藍圖”，卻遭到了另一部分人的強烈反對。最重要的理由是，只要土地不賣，租金年年都有；而一旦賣出去，就意味著，村民們在一夜暴富之后，從此將與這些土地的收益無緣。因為賣地，村里原本就分裂的兩派變得更加分裂。[注]陳新焱、胡嘉欣：《一個村莊的土地之戰》，《南方周末》，2010-05-20。

案例二 揭陽市惠來縣隆江鎮見龍村：村官倒賣土地與倒租承包

在相當長的時間里，土地的流失和用途轉換成為當地村民擔憂的大事。以各種手段反映村領導集體違規賣地和個人問題，成為一些村民干完農活后的首選事務。十多年前，見龍村有9 000多人口，4 000多畝水田。而今，村莊總人口已至12 000人。這就意味著4 000畝的土地被新增的3 000張嘴巴再次細分。人口的快速增長使見龍村人地矛盾十分突出。在此背景之下，當地村官開始“投機”出售宅基地。為了保住“命根”，越來越多的村民開始通過購買宅基地來圈地。

據村民的說法，村里收回土地進行買賣，曾遭遇村民反對。見龍村這些土地交易，并沒有經過村民大會的同意，也未經任何相關部門允許。但是，這一切并不妨礙村委會將耕地當做宅基地出賣的行動。所有買賣，都由村官說了算。交了錢，地就是你的。但買了地的村民，得到的只有一張收據。這些收據有的連村委會的公章都沒蓋，只有收款人的簽名。換句話說，農民的命根被賣給了一張什么都不是的白紙。假設有一天這些所謂的土地交易被查處，那么農民的損失又該找誰負責呢？

在其他村莊，村民是無奈賣地，而在見龍村，村民則是無奈買地?！爸栏乇划斪稣刭I賣是不合法的，但地還是要買?！庇写迕襁@樣無奈地說。買地者絕大多數都是本村人。見龍村北片約有70%的人家都購買了這些“宅基地”，少則兩三間，多則十幾二十間。有錢的農民，更愿意買好的土地。于是，好的耕地都變成了住宅用地。而那些偏遠的、土質較差的土地，才留給農民耕種。這些都讓以耕地為生的農民感到很不滿。

更讓村民頭痛的是，一些村官壟斷了村里的土地承包權。他們以每畝70-80元的低價，在村里承包了近千畝的土地，期限為15年。這就占據了村里大部分的土地。其他人要想耕種，只能去向這些村官“轉承包”，但這時一畝地的承包價格就是200-300元。這樣的價格讓不少村民望而生畏。租不起了，他們就只能轉而尋找其他生路。有不少人，收拾包袱出外打工去了。而且，村官的強勢與霸道給村民造成了一種心里恐慌：即使是通過簽訂合同承包的土地，也沒有保障。村民老林的擔憂就是典型。老林在村里承包魚塘，精心打理，一年下來也有數萬元的收入。而讓他甚為擔心的是，由于他合法擁有的魚塘效益好，已經引起了一些干部的興趣，是否會被比他強的人占走，他們是否會單方面撕毀這個合法的未到期的合同？[注]江華、蘇曉璇：《一場農民的圈地運動——惠來見龍村土地流轉問題觀察》，《南方農村報》，2007-10-31。

三、案例分析：村官操控土地流轉對鄉村民主的影響

(一)村官主導土地流轉

研究當代中國基層政治的問題，尤其要關注權力結構以及權力精英的作用。王金紅、黃振輝的研究表明，廣東中山的反向承包之所以能夠成功推進，主要是因為村莊精英具備適當的經營策略與一定的運作能力。而且，這一點對于能否實施反向承包具有決定意義。[注]王金紅、黃振輝：《農地流轉政策轉型的歷史軌跡與制度創新》，載《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2010年第2期。這就是說，成功的土地流轉，在很大程度上，是村莊精英推動的結果。當我們將這一結論用來觀察那些土地流轉出現了很多問題的村莊的時候，不難發現，這一結論同樣適用。

1．賣地紛爭中的村莊權力博弈

上述兩個案例非常典型地說明，村官在土地流轉過程中起著決定性作用。新隆村從租地到賣地的故事告訴我們，土地是以出租的形式流轉，還是以一次性出賣的方式被政府征收，在很大程度上，是少數村官主導和推動的結果。這里值得關注的是，村莊權力精英之間的博弈與較量。

(1)派系政治。新隆村從租地到賣地，村莊的權力結構也發生了重要變化，即村莊的派系政治白熱化。這一點表現在兩個方面：一是村支書與村主任的對立。賣地意見的分歧，導致村莊權力精英的分野：一方是以村主任為首的力主賣地派，另一方是以村支書為首的反對賣地派。二是兩個婦女主任的出現。由于村支書與村主任的矛盾，導致在很長的一段時間里，村里甚至存在兩個婦女主任。村支書支持上任婦女主任，村委因叫不動這位舊主任，不得不公開招聘了一位新婦女主任。兩人辦公，一個在樓上，一個在樓下，工作上互不干涉。由于這一派系政治的存在，導致從鎮里提出征地計劃開始，村里召開了不下二十余次會議，但一直未能達成一致意見。

(2)利益沖突。村莊派系政治的存在，往往都是由利益上的分歧所導致的結果。這一點，我們也可以從兩個方面來看。其一，租地時期欠租者大多為反對賣地的村支書的親屬。在交接賬目時，陳繼新發現，新隆村賬上已經赤字六百多萬元，其中村民欠租高達1 300萬，相當于新隆村兩年的地租收入。而這些欠租者中有不少是前任支書的親屬。陳展開了一場不留情面的催租行動，30天內，九百多萬元的欠租陸續入賬。其二，陳繼新賣地的目的是為了從中撈一把。陳的堂弟陳海綿告訴《南方周末》記者，在當選村主任之后，陳繼新親口告訴他，一定會在任內將新隆村的土地賣出去。同時，陳繼新也悄悄告訴他，自己“至少要從中賺回一個億”。

(3)黑惡勢力。由于派系政治的存在，以及利益沖突的結果，導致村莊出現了動用黑惡勢力解決賣地分歧的現象。在這場因為賣地而引起的持續的風波爭斗中，不管是支持賣地者，還是反對賣地者，都互相指責對方使用“黑惡勢力”攻擊對方。陳繼新說，自從他上任以來，辦公室不時有不明身份的人來鬧事，他為此在辦公室門口貼上“辦公重地，未經批準，不得進內，否則視為搗亂”的紙條；而反對者表示，這段時間，幾個公開反對賣地者存放魚飼料的倉庫接連“莫名其妙地失火”。

2．賣地紛爭中的有限村莊民主

(1)民主選舉改變了村莊的分配格局。民主選舉改變了村莊的權力結構，進而影響到村莊的分配格局。新隆村從租地到賣地發生的這一系列變化過程，也是民主選舉在中國農村推進的過程。從民主選舉來說，選舉很難保證選出一個公道正派、真正為廣大村民謀利益的村官。在政治和社會形勢不太景氣的情形之下，那些打著改變旗號的人往往容易打贏選戰。我們所熟知的奧巴馬就是這個典型。新隆村的陳繼新也是如此。村民事后反思，雖然大家對陳不了解，但是，在急于改變現實的迫切心情的支配之下，大家還是投了他的票。而陳上臺后所推出的賣地新政也極大地改變了原有的分配格局。

(2)派系政治對村莊民主的有限推進。派系政治本身是有力的民主推進因素，但是，新隆村的案例告訴我們，其作用尚未得到充分發揮。派系政治在一定程度上制約了新任村主任陳繼新的賣地行動。由于反對賣地派的存在，導致力主賣地派在相當長的時期內無法推進賣地進程。由于支持賣地者與反對賣地者各自都抓住了對方的把柄(即前者因收欠租而得罪了原村支書的親屬，導致他們成為反對賣地派；陳的堂弟陳海綿公開揭發陳賣地是為了謀取私利)，這一利益沖突使得這兩派本身的權威大打折扣，大大限制了派系政治作用的發揮。

(3)黑惡勢力對村莊民主的抑制作用。關于農村黑惡勢力對基層政權的侵蝕，于建嶸早有非常詳細的討論。[注]于建嶸：《農村黑惡勢力和基層政權退化——湘南調查》，載《戰略與管理》2003年第5期。在新隆村的賣地紛爭中，我們再一次看到黑惡勢力卷入其中。而且，村官和村民都互相使用黑惡勢力攻擊對方。這就是說，在賣地紛爭中，黑惡勢力有其一定的市場與存在的價值。毫無疑問，其對村莊民主具有極大的破壞作用。

(二)權力支配下的圈地運動

摩爾在討論英國的圈地運動時指出，隨著農業商品化侵入農村，土地逐漸集中于少數人的手中?！拔覀儚膭e的國家所經歷的過程中得知，商品化侵入到農民的組織結構中，似乎有一個總的運動趨勢，即大批土地集中于少數人手中。在英國，這種趨勢在16世紀時就已經很顯著了。”到17、18世紀就更加嚴重和普遍了。[注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第18、57、86頁。隨著市場經濟的要素逐漸侵入中國鄉村，中國鄉村的土地也出現了類似圈地運動的情形。

1．村官非法流轉土地

村官倒賣土地。見龍村的案例表明，村官倒賣土地已經達到了一種非常驚人的程度。主要表現在：(1)以村的名義從農民手中收回諸多土地，尤其是耕地，其目的就是用來倒賣。(2)將耕地當做宅基地出賣，導致好的耕地搖身一變成了宅基地。(3)在賣地問題上，村官具有決定權，即使村民反對也無效。賣地成了村官的專利，既不需要召開村民大會，又不需要有關部門同意。村官只負責收賣地款，賣地沒有任何合法的手續。(4)農民被迫買地，也不得不買地。否則，大量土地會被有錢人圈占。

村官倒租承包。村官除了倒賣土地之外，還囤積大量土地進行倒租承包。具體表現在：(1)壟斷土地承包經營權，目的是進行二次轉租；(2)賺取轉租差價，以七八十元的低價租進，再以兩三百元的高價租出，這就加速了土地再次向少數人集中，而那些租不起地的農民不得不遠離農村。

2．村官主導的圈地運動毫無民主可言

研究表明，土地流轉過程中存在著非自愿性，甚至是帶有強迫性的現象，而且，這一現象絕非個案。李昌平指出，這是20世紀90年代中期以來土地流轉的一大特點。“90年代中期開始的土地流轉，和80年代有本質的不同，部分農民流轉土地雖然也是自主的，但是被迫的，并且是虧本流轉；部分農民一撂了之，其土地由村官轉租給‘大戶’，更不是自己的意愿。”[注]李昌平：《土地流轉的過去、現在和將來》，載《農村財政與財務》2010年第4期。上述兩個案例也表明，只要是村官主導土地流轉，農民的自愿、自主性就很難保證。在一定程度上，甚至毫無自愿、自主可言。

見龍村村官的身份類似于法國當年的上層農民。在討論法國資本主義滲透農村時，摩爾指出，法國的上層土地階級的地位得到了鞏固?！八麄冋加兄恋?，但這些土地并不真正屬于他們?！薄霸谕鯔鄬Ｖ浦髁x統治的條件下，法國上層土地階級加重對農民的壓迫，同時又使他們處于事實上的所有者的地位，以此使自己逐步適應了資本主義對農村的滲透?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第18、57、86頁。見龍村的案例表明，這些村官的身份和法國當年的上層土地階級具有類似之處。他們首先使自己適應市場經濟滲透農村的需要，同時也使自己處于土地事實上的所有者的地位。這就使他們不僅完全主導著村莊土地的買賣與承包，而且獨占土地流轉的收益。

而從圈地運動的角度來說，這些村官又類似于英國圈地運動中的大地主?！盎仡櫿麄€圈地運動發展的歷史，并且考慮到當代的研究成果，下面這一情況仍然是很清楚的：伴隨著工業的興起，圈地加強了大地主的力量，給了英國農民以致命的一擊，把他們從英國政治生活中排除了出去。從我們這里所討論的問題來看：這是一個具有決定意義的論點?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。見龍村的村官通過倒賣土地與倒租承包，逐漸增強了自身的實力，而在此過程中，廣大農民的土地承包經營權則橫遭村官的踐踏。

這又印證了摩爾的另外兩個觀點。“第一，有一定影響力的農民對民主制很少表示關心，他們只是要求自己村莊中的財產和社會地位得到確切保障。這些要求具體地說，就是保證使他們的財產不因國家出售貴族的資財而受到有力的沖擊，或保證使他們免受任何其他有重新分配財產傾向的激進觀點的挑戰。第二，持續發展的資本主義工業損害并消弱了小農的財產權。”[注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。見龍村的村官關心的不是民主制，而是如何增進自己在村莊中的財產，如何提高自己在村莊中的社會地位。他們終于找到了倒賣土地與倒租承包這條很好的生財之道。這一過程本身，也極大地侵害了其他村民的承包經營權。

這就是說，在一個受工業化影響的村莊，村官完全支配著農村的土地資源的分配與再分配。在他們身上，實現了政治權力與經濟權力的有機統一，而民主的問題則成為次要之事。這一點與早期的意大利和西班牙的情形完全不同。“正如意大利和西班牙的經驗所證明的那樣，這種政權的主要特征在于兩大階級的聯合。一方面，是舊的農業統治階級，他們擁有重要的政治權力，但經濟權力并不穩定；另一方面，是正在崛起的工商業精英，他們擁有一定的經濟權力，但在政治上、社會上尚未站穩腳跟?！盵注][美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第20、85、146頁。

四、結論：以鄉村民主破解土地流轉困局

案例研究表明，隨著市場化力量逐漸滲透進鄉村社會，嗅覺靈敏的村官試圖盤活鄉村土地資源，最大限度地為個人謀取私利。在這一過程之中，他們并沒有按照村民自治的要求，也沒有嚴格貫徹中央關于土地流轉的政策精神，而是遵循他們的霸道原則、權力失控與掠奪之手的邏輯行事。要改變這種格局，只有切實依靠民主的力量，充分發揚民主的精神。

(一)市場原則與霸權原則同時并存

在土地流轉的問題上，我們會發現有兩種相互對立的力量在支配著土地的命運。一是市場的力量，二是霸權的力量。市場力量被視為改造中國的革命性要素?！案母镌诤艽蟪潭壬鲜故袌隽α磕軌蜇灤┯诔鞘泻痛蟛糠洲r村社會，沒有什么東西能比這些力量的影響更具革命性?！盵注][美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，第302頁，胡國成、趙梅譯，中國社會科學出版社2010年版。隨著家庭聯產承包責任制的推進，土地作為一種商品，并且參與市場運作的特征日益明顯。上述兩個村莊土地流轉的紛爭，都是緣于土地市場的價格急劇飆升的結果。

與市場原則相對立的是霸權原則，這一原則在土地流轉過程中也時常可見。在穆雷·羅斯巴德看來，社會體制的所有形態都是市場原則和霸權原則這兩種基本元素的混合體?！笆袌鲈瓌t在社會中越盛行，則社會的自由與繁榮的程度越高。霸權原則越強烈，則奴役和貧窮越深重?！薄澳切┛是笾淦渫畽嗔Φ娜?，或那些期望劫掠他人的人，以及那些不能理解自由市場具有的人類學意義上的穩定的人，極有可能將社會拖回到霸權的道路上。”[注][美]穆雷·羅斯巴德：《權力與市場》，第270-271頁，劉云鵬等譯，新星出版社2007年版。在本文所討論的兩個案例中，我們深切感受到了村官赤裸裸的霸權與對村民毫不留情的劫掠。

(二)權力失控的日益加劇與掠奪之手的不斷膨脹

案例研究表明，在推動土地流轉的過程之中，是少數村官主導了土地流轉及其方式。這就是權力失控的典型表現。孫立平指出，社會失序的關鍵與核心就是權力失控。“權力失控是指，權力成為不但外部無法約束而且內部也無法約束的力量。權力的失控可以用一種似乎矛盾的現象表現出來。一方面，權力霸道專橫，恣意妄為；另一方面，整個體制的權力和權威基礎受到削弱。前幾年就有所謂政令不出中南海一說，地方性權力、部門性權力已經成為既無上面約束，又無下面監督，同時還缺少左右制衡的力量，這意味著國家權力的碎片化。”[注]孫立平：《社會失序是當下的嚴峻挑戰》，《經濟觀察報》，2011-02-25。從這一意義上來說，權力失控已經滲透到權力的末梢，從最底層就開始失控，而且是嚴重失控。

國家有關的土地流轉政策在這里被束之高閣。從2008年的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》到2009年的《中共中央國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》，都始終強調土地流轉要堅持“三不”原則：性質不變，用途不變，農民權益不變?！巴恋爻邪洜I權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益?！倍?，為保障土地的自由流轉，2009年的這一意見還特別強調另外“兩不”，這就是土地流轉的非強制性與自主性。“任何組織和個人不得強迫流轉，也不能妨礙自主流轉?！边@就印證了李侃如關于中國發展特征的論斷?！皣业幕鶎釉絹碓蕉嗟卣莆樟酥鲃訖啵谠S多情況下限制了高層滲透地方，以及從地方獲得支持和資源的能力?！?[美]李侃如：《治理中國：從革命到改革》，第315頁。

由于這一權力失控的普遍存在，導致掠奪之手也不斷膨脹。掠奪之手遵循這一行動邏輯：“政治家們的目標并不是社會福利的最大化，而是追求自己的私利。獨裁者運用他們的權力來維護自己的地位，將資源配置給自己的政治支持者，打擊政敵，中飽私囊，以犧牲公共福利為代價。”*[美]安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼：《掠奪之手——政府病及其治療》，第3-4頁，趙紅軍譯，中信出版社2004年版。雖然掠奪之手是用來分析政府的一個視角，但是，將其用來分析作為中國的準政府組織的村兩委同樣適用。無論是新隆村主任陳繼新力主賣地的目的是“至少要從中賺回一個億”，還是見龍村官赤裸裸地倒賣土地以及倒租承包，我們既看到了權力失控的嚴重程度，又看到了掠奪之手的劫掠本質。

(三)破解村官操控土地流轉的困局在于強化民主參與

從不民主到民主，這是一個持續斗爭的過程。摩爾指出，民主進程是一場漫長的而且必然是沒有止境的斗爭。這一斗爭旨在進行三項密切相關的事情：(1)對專制統治者加以控制；(2)以公正合理的統治取代專制統治；(3)使大部分民眾能夠分享統治權。*[美]巴林頓·摩爾：《民主與專制的社會起源》，第335頁。結合本文的兩個案例，不難發現，要打破土地流轉中村官主導一切的格局，就必須加強對村官的監管與控制，讓大眾主權真正取代精英主權，讓廣大村民真正能夠分享而不是由少數村官壟斷鄉村的治理權。惟其如此，才能夠擺脫村官操控土地流轉的格局，才能加速推進中國的民主化進程，同時，切實提高民主的質量。

總之，本文通過兩個村官操控下的土地流轉的案例，從一個側面揭示了農地流轉的困局及其解決之道。導致目前農地流轉困局的主要原因是：隨著市場化日益滲透進鄉村社會，單純的權力操控帶來了一系列的矛盾與問題。要破解這一困局，必須強化農民的民主參與，以民主決策和民主協商方式規制無法自我調節的市場機制，馴服日益加劇的權力失控與不斷膨脹的掠奪之手。