農業“去過密化”態勢中的中國農地制度變遷
——一個制度解釋

劉 芬 華

(廣東金融學院 思想政治理論課教學部，廣東 廣州 510521)

對于中國農地“零碎化”問題，20世紀初以來遂有文獻探因，Weber[1]，費孝通[2]，Geertz[3]，貝克爾[4]，趙岡和陳鐘毅[5]，黃宗智[6]，張杰[7]等，皆有精辟論述，形成了各種解釋性假說，并以之作為推演問題解決辦法的邏輯前提。但時移世易，上述文獻所描述的解釋性假說及其中的假言條件，或為中國工業化發展所吸收，或因中國農業新政得以充分，或因價值觀念更迭而消弭，中國農業的“去過密化”態勢已成為現實，但中國農地并沒有伴隨前期文獻所提出的約束條件的疏解而流轉并集中起來，也就是說，中國農地零碎化狀況沒有得到實質性改變。個中緣由，亟待新解。本文意在通過梳理已有文獻，結合調研結果分析，判斷中國農業當前態勢，藉此審讀中國農業促進政策，并由此探索中國“新土改”所需要求解的約束條件及相關制度安排。

一、中國農地制度變革的趨勢判斷

在中國農業增長與發展問題上，馬克思主義經典作家關于“小農制趨于衰亡”的論斷從未過時，現代農業組織替代小農耕作模式是中國農業發展的必然趨勢，而農業的“去過密化”態勢為中國小農制度的消亡準備好了物質條件。但在中國如何實現從小農制度與現代農業組織的穩定過渡，成為理論界和政府部門亟待深入研究的一個重大實踐課題。中共十七大報告所確定的現代農業道路的內涵，無論是從物質裝備升級、科學技術改造、產業體系建構與優化而言，還是從培養新型農民、改變農業發展理念來講，都意味著中國農業必須跳出小農制度框架中的那種納克斯式的“貧困的惡性循環”[注]R.Nurkse. Problem of Capital Formation in Underdevelopment Countries, New York: Oxford University Press, 1962.怪圈，打破處于過密化農業境況下高土地產出率和低勞動生產率并存的低水平“均衡陷阱”[注]朱國宏：《人地關系論——中國人口與土地關系問題的系統研究》，第195頁，復旦大學出版社1996年版。。馬克思主義經典作家所概括出來的“小農制趨于衰亡”的理論軌跡，已為發達國家農業經營模式的百年演變所證實，也同樣應成為中國農業發展的長期政策選擇。

20世紀70年代末到80年代中期的中國農業的快速增長，一是得益于家庭承包制度所激發的集約經營，即家庭勞動的過密投入，可稱為過密型農業增長；二是得益于農業技術的進步和擴散，主要體現在化肥的增量使用和品種改良的貢獻[8]。前者屬于新制度潛在收益的釋放，而后者主要是國家投入并向農戶擴散的結果。但是，家庭承包制度的績效突發效應在20世紀80年代中期釋放完畢，制度變遷所產生的激勵增加及其所具有的潛在收益已經竭盡。在現有小農制度框架內，中國農業的進一步增長開始取決于常規要素組合，即物質資本投入的增長、技術變遷與進步等[注]林毅夫：《中國農村改革與農業增長》，見《制度、技術與中國農業發展》，第79頁，上海格致出版社1992年版。。然而，一方面，適合于小農經營模式的技術進步在短期內難以實現突破，而小農家庭經營模式難以孵化大農業技術，致使農業技術的擴散受到遏制；另一方面，在有效技術供給難以突破現有要素組合效率的前提下，零碎化的農耕規模反過來制約著農業增長的常規要素的邊際產出，致使農戶的生產性投資意愿進一步遭受壓抑，農業增長在小農制度框架中難以持續。

30年的中國經濟改革，把中國農業置于非農就業大規模增加、人口自然增長減慢和消費結構轉型并存的三大歷史性變遷的交匯之中了[注]黃宗智, 彭玉生：《三大歷史性變遷的交匯與中國小規模農業的前景》，載《中國社會科學》2007年第4期。。這種交匯將同時導致農業從業人員的減少和對于農業勞動需求的增加，為中國農業擺脫“過密化”狀態以及跳出低水平“均衡陷阱”提供了歷史性契機，并為激發新型家庭農場乃至現代化大農業的形成準備了物質條件。面對如此契機，政府若能出臺適當的扶持政策，鼓勵農戶通過農地流轉，推動建立“適度規模”的家庭農場，有條件的地區可推動建立規模經營的現代農業，同時采取措施，協助家庭農場投入資本、提高農產品附加值、推動農業經營多樣化并由此促進農業產業結構的轉型，那么中國農業增長的20年滯緩狀態將能夠在農村人口遞減甚至在保持基本穩定的趨勢中得以改變。

上述關于“農地集中是中國農地制度變遷的必然趨勢”的基本判斷，基于這樣一個假設，即農地集中可以通過如下途徑促進農業經濟部門在現有土地資源基礎上的增長：(1)從農業手段上促進農業技術的進步和經營手段的創新，農地經營規模越大，農戶對于經營技術的需求越加強烈，并偏好于農業技術推廣部門的技術指導[9]；(2)從農業經營目標上促使農業從生存農業向利潤農業轉移[10]；(3)從農耕模式上促使小農家庭經營模式向規模化農場轉變等。盡管現有文獻對于農業規模經營與單位面積產量之間關系還爭論不休，但從法國、日本以及美國農場數量、土地經營面積、農場人口比例以及谷物單產的30年(1951-1981)變化情況來看，大規模種植戶的畝產量比小規模種植戶高，土地經營規模與畝產量是“嚴格成正相關的”[注]張光輝. 《農業經營規模與提高單產并行不悖》，載《經濟研究》1996年第1期。。農業規模經營之所以成為各發達國家農業發展的共同趨勢，成本與收益的核算應該是一個根本性的邏輯。農地制度變革，將直接引致農地耕作模式的變革，而農地耕作模式的變革，將引發農業投入的革命以及農業產業結構的調整，其結果是農業發展模式的轉變。中國農業信息網發布的大量資料表明，規模種植的家庭農場比分散耕種的農戶的畝產量高，凸顯出糧棉等種植的專業化優勢，盡管規模種植的適度值隨區域、氣候等條件變化而具有差異。

因此，對于中國農業增長與發展問題，借用速水佑次郎等[11]在描述日本農業發展道路選擇時所言來類推，擺在中國政府面前的農業發展道路有兩條：一是把農地繼續留在僅僅為了生存保險的小農戶手中，放任農業增長的遲緩甚至自然衰退，并由其影響農村勞動力的遷移決策，影響中國城鎮化的進程；二是把農地資源盡量集中到具有經營積極性和經營能力的農戶手中，發展具有相對規模的家庭農場乃至大農經濟。何去何從，將取決于政府的農業政策抉擇。也正因為如此，我們對中共十七屆三中全會有關農業發展問題的決定的理解是，中國農業政策所要追求的首要目標，就在于通過促進農地規模經營，擴大專業農戶經營規模，發展商業化大農，并由此提高農業勞動生產率和農戶家庭務農收入，最終推動中國農業的進步。

二、可流轉農地供給不足及其制度解釋

(一)調研結果描述[注]2008年暑期以來，作者利用回鄉機會，選擇了數個行政村，進行田野式調研。調研對象包括村干部和村民，其執業情況包括種植、養殖、運輸、商販、小作坊主以及外出務工人員等。2008-2009年度，課題組部分成員利用在中央廣播電視大學金融分校上課的機會，面向兩屆學員進行有關農地的文化依賴的調查研究。2008年底，我們走訪并了解了廣東省開平和臺山兩市諸鎮水稻種植區的一些情況；2009年4月初，通過中山市政府金融服務辦公室的精心安排，我們調研了該市諸鎮區的非糧作物的產業聚集以及于此相關的農地流轉情況。

從理論上講，農業就業人口向非農行業轉移，為解決農地零碎化問題準備了物質條件。但就課題組針對農地流轉市場發育狀況的調研結果分析，制約農地流轉交易的瓶頸正是可流轉農地供給意愿的不足。從農業勞動力投入狀態來看，在無論是豫東北平原傳統農區，還是經濟相對發達的廣東省開平和臺山兩市，作為調研樣本的行政村，18-50歲的留守青壯勞動力，已不足全部青壯勞動力的兩成。即便是這兩成留守者，其中的60%也把其最主要的勞動投入到“規模化”的種養殖業中去了。有行政村的青壯男性勞動力全職性務農人數，已從20世紀80年代初期的戶均2.2人減至2007年的戶均0.3人。這意味著大量農業勞動力正在通過非農就業得以從農地中解放出來，實際投入到現有農地上的勞動密集程度正在降低，特別是投入到糧棉種植等傳統農業部門的勞動的密集程度，降低速度更快，中國農業的去過密化態勢已經是毋庸置疑的事實。但是，從農地經營以及流轉狀況來看，豫東北平原傳統農區作為調研樣本的行政村，農地的低(零)地租代耕現象普遍、休耕甚至撂荒現象存在，具有正式合同的農地流轉速率為零。而隸屬經濟較為發達的廣東省的開平與臺山兩市中作為調研樣本的行政村，農地轉包、租賃、“反租倒包”乃至股份化等農地流轉交易行為不乏存在。但從已有的農地流轉交易合同的特征來看，一方面多數合同期限普遍較短，農地流轉交易中的“租佃權”極不穩定；另一方面，原承包農戶不放棄對于所承包農地的控制權。如此淺層次的農地流轉，基本不具備農地集中的規模效應。

(二)表層因果解釋

對于農地流轉供給意愿不足問題，經過課題組調研結果分析，歸因有三：(1)土地資本化增值收益與不改變農業用途的農地流轉收益之巨額差異，即地租級差，決定著農戶對于農地流轉的收益預期，也決定著農地流轉交易的深度和層次。工業化和城市化進程中，存在更改用途的土地資本化增值收益，成為農戶出讓土地的收益預期，該預期大大超過了家庭農場主所能夠支付的價格標準。(2)由于農產品價格特別是糧食作物產品價格長期受到壓抑，致使以糧棉作物種植收益(地租性收益)為依據的農地價值被嚴重低估，不足以抵補農地流轉交易費用，更不足以抵補農地控制權帶來的農地保障功能。面對被低估的農地流轉價格，農戶最優策略就是等待；等待戰略的收益之一是地租性收益和“負稅畝式”的農業補貼收益，等待收益之二是可能的土地資本化增值收益。從絕對地租理論分析，農地稀缺程度的加深以及農地的永續使用特征，也決定了絕對地租的逐增預期，進而決定了作為地租資本化的農地價格的升值預期。在城市近郊以及工業化比較發達的地區，土地資本化增值收益預期特別明顯。(3)現行農業補貼政策抑制了可流轉農地的供給。在目前“負稅畝式”農業補貼政策導引下，即便農地處于半撂荒狀態也依然可以給農戶家庭帶來補貼性收入。因此，從博弈理論來看，農戶家庭的最優戰略就是等待，而不是在糧棉種植業內完成農地流轉。調研結果顯示，非農就業的農戶家庭更多選擇低租金代耕行為，而不愿意提供農地進入流轉環節。另外，農戶戶主沒有空閑時間歸鄉來處置所屬名下的農地，也成為農地流轉不暢的理由。當然，這也可歸結為“等待”策略，其結果是可流轉農地的供給不足。

(三)深層制度剖析

費孝通對于中國明清及近代中國地權交易市場的歷史考察，創造性地挖掘了中國經濟在土地制度變遷史上的制度遺產，為當前中國農地制度變革以推動農地規模化經營提供了一個“田底權”和“田面權”析分交易的可操作制度范例[注]費孝通：《江村經濟：中國農民的生活》，第159-162頁，商務印書館2001年版。。但是，在中國當前，家庭承包制所賦予農戶的農地權屬本身是不清晰的，而經過承包責任制度輪回與變異之后的中國農地產權制度變得越加模糊了。中國農地的所有權形式在農村承包制度實施以后發生了幾種形式的變異：(1)一個方向的變異是，農村村組干部作為農村集體組織代表，天然地獲得了控制甚至占有農地產出收益的集體份額的額外權力，非村隊干部的農戶家庭應具的集體份額時常會遭受侵害，至于村集體對于農地的集體所有權，僅具有憲法層次上的效力。此時，非村隊干部農戶家庭唯一能夠采取的行為就是通過加強對于“屬其所有”的承包農地的控制，以達到維護自身生存權的目的。(2)農戶家庭維護農地控制權行為，引起了農地所有權形式的另一個方向的變異，即農地所有權形式從作為起點的集體所有制到承包戶“所有制”的變異，該變異意味著農戶家庭成員生存權與保有農地的行為等值。(3)農地所有制度形式的上述兩個方向的變異，皆意味著國家獲得農業剩余以及控制農村社會的集體化路徑變得越來越狹窄。為保證國家對于農村社會控制的便利性，政府通過規定農地用途和農地流轉交易加強了對農地的控制，承包權的“永久不變”政策就是具體體現[注]葉飛洋：《農村土地經濟所有權變化的理論分析與實證研究》，載《科學決策》2009年第4期。。這意味著農地所有權制度的第三個方向的變異，即農地所有制度形式從作為起點的集體所有制到國家所有制的變異，盡管這種變異僅是農地殘缺產權基礎上的國家權力對于農地的村社產權的進一步侵入[注]農地所有權制度形式從農村集體所有到國家控制的變異以及農地制度變革中的經濟當事人與政府決策者所存在的預期目標差異，可在一定程度上解釋政府對于農地制度變革的審慎態度。。對于參與農地流轉的農戶家庭而言，其關注點在于農地流轉交易對于其總效用所帶來的長期影響，其擔憂則在于生存環境條件的惡化。而政府決策者的預期凈收益更多地在于農業(糧食供給)穩定和農村社會的穩定，頻繁的農地流動或者說農地地權交易并不直接意味著農地規模化經營后果，卻會在一定程度上構成農業(糧食)供給的不穩定因素。此時，國家加強對于農地的嚴格控制，實際上是把擁有農地使用權的農戶置于農地處置決策的從屬位置上了，甚至可以認為剝奪了農戶對于農地處置的基本權利，包括農地流轉交易的供給能力。在這樣一個“農地國有制”安排架構中，農地流轉交易對于被牽涉其中的農戶家庭而言，所帶來的可能是農地財產權的損失，特別是農地控制權以及依附效用的喪失。

基于上述解釋，對于傳統農區而言，在農戶家庭收入結構的“拐杖邏輯”[注]黃宗智：《華北的小農經濟與社會變遷》，第55頁，中華書局2000年版。得到強化的基礎上，農戶不放棄對土地的回贖權力，更多選擇(半)撂荒，或者代耕，以保有農地控制權。即便存在猶如費孝通所言及的從“田底權”析分出來的“田面權”的獨立交易合同，也無益于農地流轉與集中，且農地流轉合同會由于“田面權”并不具有獨立完整的地權形式，而經常性地為擁有承包權的農戶的決策變動而終止。調研結果證實了這一觀點。

三、農村社會保障制度關隘及其突破

盡管20世紀50年代開始推行的中國農業的集體化模式并沒有消解甚至更加強化了農業過密化問題，且最終成為國家趕超戰略從農村汲取農業剩余并完成原始積累的制度裝置，但在提取農業剩余的同時，國家也承擔著農民的最基本的社會保障、鄉村公共設施以及公共服務等支出。在中國集體農業向小農家庭經營模式復歸的過程中，在政府賴以汲取農業剩余的集體化耕作制度解體的同時，政府的理性選擇是“退出”，從對農民的社會保障和農村公共服務領域的退出。農民的生存保障和農村公共服務轉由耕地來承擔，家庭保險功能需求被強化[注]但是，20世紀70年代末期開始實施的計劃生育政策以及經濟社會轉型所引致的家庭觀念的轉變，帶來了中國家庭的重大變遷，費孝通所講的中國農村傳統的多代同堂模式的擴大家庭結構逐漸解體，代之以核心型家庭模式占比的逐漸提高，同時非核心型的小家庭模式開始大量出現，與此相關聯的是家庭贍養能力的減弱。20世紀末以來，隨著城市化進程中農村剩余勞動力的大量轉移，農村老人“空巢”家庭模式開始出現，家庭贍養功能更進一步削弱，以至于農村養老問題已經成為社會問題之一，亟待農村社會養老保險制度填補家庭養老功能削弱后的空缺。見唐燦：《中國城鄉社會的家庭結構與功能變遷》，載《浙江學刊》2005年第4期。。中國的工業化進程改變了農戶家庭的收入結構，而收入結構的“拐杖邏輯”的強化，大大減弱了農戶家庭收入對于農地的依賴程度，致使農地的生產資料功能越來越蛻化為農戶家庭成員的保障功能以及資產保全功能，即農地的福利化趨勢越來越明顯。這樣，在農業過密化問題得以消解后，是否能夠建立起有效的農村社會保障制度體系，特別是適齡農民的“退養”制度，來替代土地的保障功能[注]在本項研究進行過程中，相關部門發布了具有代表性的文件，見證了中國社會保障制度的重大變遷。第一，國家人力資源保障部2009年2月5日發布了關于《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》面向社會公開征求意見的公告。“兩個辦法”立足解決現行的“農民工”養老保險制度中的“繳費標準高、轉移銜接難、待遇計發程序不規范”等幾個重大問題。兩個辦法的出臺，在一定程度上打通了破解中國農地集中的約束條件的政策通道，但更為重要的農民“退休”養老保險制度亟待確立。第二，2009年9月4日，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，標志著全國新型農村社會養老保險試點工作正式啟動，2009年試點覆蓋全國10%的縣，2020年達到全覆蓋，適齡農民可以獲得最低每人每月55元基礎養老金。該意見的印發以及相關政策的落實，可以使適齡農民的生活質量明顯改善，對于解決農地零碎化問題具有補益功能。，就成為中國農地制度變革的關鍵環節。

中國工業化和城市化進程以及農業產業結構調整把農村居民分化為幾個群體類型，擬確立的新型農村養老保險制度，可針對農村居民不同群體，分類提供社會保障。(1)通過改革現行的城鄉分治的戶籍制度，將已經在城市穩定就業的農籍人口，吸納成為城鎮戶口，并將其納入城鎮居民社會保障范圍。這對于鞏固農業去過密化的現有成果以及推動農地制度變遷而言，屬釜底抽薪的治本之舉。(2)針對“職業”農民，包括農業兼業化人口，一方面積極探索和推行新型農村社會養老保險制度，拓寬農村社會保障覆蓋面；另一方面通過改進現行的“負稅畝式”的農業補貼政策，加大對農業專業化經營和規模經營的扶持和補貼力度，提高農戶家庭收入，由此提高農戶家庭成員參加新型農村社會勞動保險的能力。換句話說，新型農村社會養老保險制度設計應有意識地推動農業專業大戶、家庭農場以及農業專業合作組織等規模經營主體的形成和拓展。(3)對于老齡化農村居民群體，試點推行農民“退養”制度，逐步替代家庭的養老功能，并為逐步推行統籌城鄉的社會保障制度等基本公共服務的均等化準備制度條件。對于已“退休”農民而言，鑒于其曾經在工業積累時代的貢獻以及現實收入來源問題，推行非供款型的社會養老金計劃[注]當前有72個國家實行了非供款型的社會養老金計劃，其中46個是中低收入國家。見Help Age International:Social Pensions in low and middle income countries.http://www.helpage.org/pension Watch/Feasibility,2007.。只有如此，才能體現國家對于已進入老齡化的農村居民的反哺和回饋。通過農民退休養老制度退出的農地，經過一定程序處理后，集中實行規模化經營，打造現代農業。

按照上述三分而保的農村社會保障制度安排，近期內需要國家財政提供公共保障的農民群體，就不是溫鐵軍所說的占全國總人口70%[注]溫鐵軍：《農地制度安排與交易成本》，載《讀書》2004年第9期。的農村人口，而是截至“新型農村社會養老保險制度的個人賬戶和基本養老金賬戶得到足額邀交”之前的一段時間內的農村“退休”居民。根據《國民經濟與社會發展統計公報(2007)》有關中國主要人口數據，截至2007年末，中國7.27億鄉村總人口中，65歲及以上農村人口約0.7億；基于20世紀50年代以來由于出生率與死亡率之間的繼起性和時間差所決定的中國農村人口自然增長率的年變化率，年均約有8‰-10‰的自然增長速率形成農村居民老齡化人口增量，并且該增量隨計劃生育政策的嚴格化而降低。存量的0.7億以及年均增量，當屬國家財政承擔的養老保險之規模。至2020年，如果中國人口城市化率提高60%，那么上述需要國家財政承擔養老保險的農村人口規模，應該穩定在1.0億左右。根據個人繳費、國家兜底的繳費安排，依據現有國家財政能力，解決上述規模人口的養老問題，應該是游刃有余的。

四、結論及相關政策建議

曾經促進中國農業快速增長的家庭承包制度竭盡了其因擴大自主權改革所產生的激勵增加所具有的績效突發效應以及潛在收益，終因其無法彌補的“農地零碎化”等自身缺陷，反過來成為抑制農戶生產性投資意愿和農業新技術擴散的制度要素，進而成為中國“新土改”的對象。2008年以來，中央政府給予農地制度創新以強烈關注，也深度表明了小農制度的衰竭。面對不能提供更多邊際收益的土地，農戶家庭著實在減少對于農地的勞動投入。中國工業化與城市化進程對于農村剩余勞動力的吸收，促使中國農業的過密化得到了徹底地遏止，去過密化態勢已經成為事實。但是，中國農地制度至今未發生誘致性的變遷，其關鍵在于農地之對于農戶家庭成員的基本保障功能還無所替代；中國農地制度至今也未發生強制性變遷，這是中國現行的農地管理體制及政策使然。國家政策之對于農地合并的態度高度審慎，其根本原因同樣在于中國農村社會保障制度的缺位，特別是農民“退養”制度的缺位。至此，所有分析都指向了中國農村社會保障問題。因此，以農民“退養”制度為突破點，著力打造覆蓋城鄉的新型社會保障體系，尤其是把“農民工”納入城鎮社會保障和城市公共服務體系，成為中國農地制度變遷障礙的釜底抽薪之治本之舉。

此外，制度變遷是一個復雜工程，推動“新土改”的政策方案，應該是一個有機組合的制度系統。因此，下列政策建議，有必要成為農地制度變遷的配套制度安排。

1．繼續嚴格執行計劃生育政策。中國農業過密化問題的徹底解決，不僅要靠工業化和城市化來吸收農業剩余勞動力，更要通過繼續降低人口自然增長率釜底抽薪式地解決中國人多地少的絕對矛盾。只有把人口自然增長率控制在工業化對農業剩余勞動力的吸收率之內，中國農業的去過密化態勢才會得到持續。因此，繼續嚴格地實施計劃生育政策，是徹底減輕人口壓力，進一步消解農業過密化問題的基本政策。

2．變革現行戶籍制度。從城鄉人口流動完全阻隔到開放小城鎮戶口，中國戶籍制度在改革道路上已經邁出了重要的一步，但沒有觸動戶籍制度的本質，依附于戶籍身份上的福利水平差異依然故我。這一方面阻礙了中國城市化進程，致使其遠遠落后于中國的工業化進程和勞動力轉移進程，遠遠落后于錢納里[12]和賽爾奎因[13]所歸納的城市化一般標準；另一方面，因為強制性地保留了本已成為穩定就業的產業工人的農民戶籍身份，拒“農民工”于城市社會保障和公共服務體系之外，迫使其不敢輕易放棄屬其名下的農地控制權。因此，深化改革并最終廢止現行戶籍制度，剝離依附于戶籍身份之上的福利內容，同時為產業流動人口提供勞動保險、教育獲得和其他公共服務，并在農地和城市社會保障之間設置一個自由選擇權，是促進勞動力深層次流動[14]以及農地規模化經營的治本之舉。

3．賦予農地使用權以獨立產權形式。 在農地的集體所有制的憲法框架中，推行土地私有化不是切實可行之舉，但按照費孝通描述的明清史鑒，把農地使用權(“田面權”)從農地所有權中析分出來，成為可交易的完整產權形式，以規避農地所有權人之對于農地使用權干預的隨意性，促使農地使用權交易能夠真正促進地權與其他生產要素的長期最佳組合，以此為農地集中準備充分條件，促進農耕零碎化問題的解決。清晰而穩定的產權才能穩定投資者的長期投資的收益預期，吸引所有者不遺余力地投資其中。

4．提供農地估值的指導原則。對于農地流轉，至今也沒有一個指導性的估值原則。從理論上講，沒有政府干預的估值，應當是市場價值的反映。但由于中國農地流轉市場處于萌芽階段，“超經濟強制”因素占據著關鍵地位，以至于農戶家庭以資本化增值收益作為參照，形成了超越了供求均衡的價格預期，亟待通過政府措施以及加強宣傳來糾偏。理性的作法應該是，政府出臺農地使用的長期規劃以及農地流轉交易中的農民利益保護措施，后者包括可流轉農地估值的指導性原則，然后依靠推動農地流轉市場和中介組織的建設，綜合農地供求的復雜因素影響，通過各市場主體博弈，形成農地供求的均衡價格。理性預期可以改變農戶家庭之對于可流轉農地供給的行為選擇。當然，剩下來的問題是，如果僅僅是因為農戶收益預期阻礙了農地制度的誘致性變遷進程，那么是否意味著強制性的農地制度變遷的合理存在？

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