公民政治參與空間的轉換與協商民主

王 志 強

(東南大學 人文學院, 江蘇 南京 210096)

一、問題的提出：民主政治的現代境遇引發的思考

現在的西方民主制度一般并不強調公民直接參與公共事務，而是強調在個人擁有和行使自由平等的政治權利的前提下，通過定期選舉出精英人物進行政治統治。民主在自由主義的視角下由一種價值演化成了一種代議選舉制度，這種代議制使建立在人民主權原則基礎之上的資本主義民主政治合法性陷入了日益嚴峻的“政治合法性危機”之中。因為這種間接民主形式畢竟是少數精英“代表”人民治理國家，這就形成了原則上的“人民的統治”和事實上“少數人的統治”的矛盾。代議制民主不再關注“人民”的參與，一方面導致上層政治社會與整個社會的分離，管理公共事務的“大政府”日益受到選民的敵視和嘲諷；另一方面，民主政治體系不再由公民的集體同意來保證，因此普通個人的身上所具備的與政治有關的品質沒有得到發展，受到發展的是精英團體和專家個人的政治品質和魅力。

在現代民主喧鬧的光環下，在民主“常態”下，民主的主體——人民，因為自己的無權感而茫然失措。生活在民主制度下人們的這種感受，可以在米爾斯的《權利精英》的開篇中得到體味：“普通人的權力被其所依存的生活世界所限制，甚至于在工作、家庭和鄰里空間內，他們也似乎常常被他們既不能理解又無法駕馭的力量所驅使……現在這些變化壓迫著大眾社會的男男女女，于是他們感到自己在一個毫無權力的時代茫然失措”[注][美] 查爾斯·賴特·米爾斯：《權力精英》，第3頁，王昆、許榮譯，南京大學出版社2004年版。。“人們的無權感源自‘現代社會的基準體系’的限制和壓迫。這種說法與哈貝馬斯所說的由于系統(經濟系統和行政系統)的‘入侵’造成的生活世界的殖民化并因此而帶來資本主義的合法性危機異曲同工。”[注]郭為桂：《公共空間與公民參與：大眾民主的困境及其出路》，載《重慶社會科學》2005年第9期。20世紀80年代以來，米爾斯的論調在美國得到了廣泛的響應和認同，號稱世界自由民主政治典范的美國社會中彌漫著一股濃烈的逃避政治氛圍。理論家也對此作出了敏銳的反映，對民主政治合法性危機所表現的公民參與效能下降、公民精神淪落、民主縮水等現狀及其原因進行了分析，并提出了一些補救方案，其中較有代表性的有Matthew A．Crenson與Benjamin Ginsberg合著的《正在縮水的民主——美國的公民邊緣化和公共生活私人化探究》、Carl Boggs的《政治的終結》、Chantal Mouffe的《政治的回歸》。與此同時，批判氛圍在西方世界的蔓延還可在其他著作中得到確證，如法國理論家卡藍默的《破碎的民主》、加拿大理論家查爾斯·泰勒的《現代性之隱憂》，等等。在他們看來，對政治的冷漠，不僅體現在越來越低的投票率上，而且體現在公民的政治參與的熱情下降上。政治已經遠離普通百姓的視野，民主政治已經蛻化為精英之間追逐私利的名利場。

概而言之，西方民主政治由于自身的內在邏輯矛盾，既沒有解決好個人與社會的張力，也沒有融合政治參與問題，自由與民主最終破產。那么，現代民主政治發展中有沒有更好的選擇路徑？如果有，這種新的民主政治發展路徑是什么？

二、主題的變遷：公民政治參與空間的轉換

西方民主根源于不穩定的人性基礎，要擺脫困境，就必須把孤獨、分離的個人通過公共利益和公共責任有效地聯合起來，培育公民主動參與政治生活的自治能力。

原初意義上的民主與微型空間緊密聯系，直到18世紀晚期，普遍的觀點仍然是：民主不適用于廣土眾民的大型民主國家，它只適合于城邦或者小型共和國之類的政體。只是到了聯邦黨人創造性地提出復合共和制的新體制，用代議制民主取代了小規模的參與式民主，才使得民主的生命力得以延伸并廣為傳播。但非常遺憾的是，此后，隨著現代社會的復雜化、多元化，小規模的參與民主逐漸淡出現代政治理論和實踐的視野，原初意義上的民主似乎已經死亡。這里我并沒有表達大型國家終結了原初意義民主之意，也并不懷疑大型國家續緣原初意義民主的可能，而是要提醒大家如何辯證地看待大與小的關系。任何大型國家都是小型基層政權、區域型政權的組合體，大型社會也是由小規模的彼此熟悉、存在共同利益的社區、社團組成的。在這些小的方面，原初意義上的民主能否發揮它的活力呢？在托克維爾看來完全可能，他說:“美國立法者認為，只在全國實行代議制，還不足以治愈社會肌體在民主時期自然產生的而且危險極大的疾患。他們還認為，使國內的各個構成部分享有自己獨立的政治生活權利，以無限的增加公民們能夠共同行動和時時感到必須相互信賴的機會，是恰當的。”[注][法] 托克維爾：《論美國的民主》，第635頁，董果良譯，北京商務印書館1997年版。泰勒總結托克維爾的思想時說：“抵制溫和專制主義的惟一堡壘就是社團。各類自發的社團都是有價值的。但是他們的意義在于，他們賦予我們自治的趣味和習慣，所以，帶有政治目的的社團是根本的。然而如果他們真的成為自治的場所，他們必須是非巨型的和為數眾多的并在政體的諸多層面存在。這本身就應該非中心化，以便自治也能在地方層面得以實踐。如果前者逐漸消失，后者也會身臨險境。”[注][加]查爾斯·泰勒：《吁求市民社會》，見《文化與公共性》，第199-219頁，北京三聯出版社1998年版。

當代西方民主遭遇的危機在很大程度上正是小型的公共空間內的民主參與的消退造成的。現代大眾社會的普通公民常常發覺自己無法讓人感知他們的政治愿望，甚至無力為保衛他們的自由而采取行動。拓展政治參與公共空間、提高公共參與水平，就將為我們提供一條雖然迂回但更安全的道路以維護我們的自由。公共空間本質上就是一種社會空間，它是歷史經驗的沉淀，是各類社群和各種社團活動的場所。任何個人都是特定的復合社會空間的有機組成部分。它總是具體的、特殊的，而人就是這種社會公共空間的產物。馬克思也說人在本質上是一切社會關系的總和。因此對人性的理解只能到具體時空的社會關系網絡中去尋找。任何意義上的個人自由，都得從對經驗的共同體的具體環境中來解釋，這種解釋從而構成任何立足于具體而不是抽象的基礎之上的政治理論構建的出發點。[注]郭為桂：《公共空間與公民參與大眾民主的困境及其出路》。

西方民主通過代議制形式在一定程度從宏觀上解決了現代多元化復雜社會中世俗秩序的民主可行性和合法性問題，但同時也自覺、不自覺把自己與原初意義的參與式民主隔絕開來。由此引發的民主的有效性問題正成為激發理論反思的出發點，公共空間中公民參與議題由此突現出來。由于具體的、微觀的公共空間中的公民參與可以打通原初意義的民主與現代民主的隔閡，因此成為精英民主向大眾民主轉換的分水嶺。

三、發展的突破：民主政治發展進程中的協商民主

正是出于對當代精英民主理論與實踐的質疑和補充，參與民主理論經過了長時間的沉寂后，于20世紀六七十年代重新崛起。到了20世紀末，參與民主理論有了新的發展，那就是協商民主理論的興起。1980年約瑟夫·比賽特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次在學術意義上使用了協商民主，到20世紀90年代后期，協商民主引發了更多學者的關注。

協商民主就是自由平等的公民在公共協商過程中以公共利益為導向，通過對話、討論、溝通審視各種理由，從而賦予立法和決策以政治合法性的治理形式。在協商過程中，全體公民的廣泛參與能夠培養公民的社會歸屬感，有效提高公民的參政議政能力，促進公共利益的維護，這足以彌補代議制民主所帶來的多數人的暴政及公民政治冷漠等弊端。因此，協商民主理論成為參與民主理論的最新詮釋并代表了當今民主理論發展的新方向，其現實政治實踐具有超越既有政治模式的意義。

協商民主提高了立法和決策的質量，促進了政治合法性。經由協商的決策能夠包容所有受決策影響的利益相關者，他們能夠平等地參與政治討論，沒有人具有超越其他人的優先性，在一個利益、文化、信仰存在多元化的社會中，正義要求每個人都能夠平等地參與公共協商。公共協商還能夠改善決策的結果，“我們應該將公共協商主要看作是具有工具價值。它是作出高質量決策的工具。如果公共協商不是服務于這個目標，那它就沒有價值”[注][美]詹姆斯·博曼：《公共協商：多元主義、復雜性與民主》，第2-4頁，馮莉、伍劍譯，中央編譯出版社2006年版。。通過增強公民對其社會以及應該支配其社會的道德原則的理解，公共協商普遍地改善了立法的質量，法律和社會制度的正義將通過討論、審議等過程得到增強。

協商民主可以培養公民精神，促進政治共同體的形成。良好的公民精神是民主政治的基礎，協商民主是構筑這一基礎的重要途徑。當人們將公共協商置于首要地位時，相互理解、相互尊重，尊重他人的需要和道德利益，妥協和節制個人需要等美德就會得到發揚。協商民主能夠使公民看到個人行為與共同體之間利益的聯系，每個人都是共同體的一部分，承擔責任有利于促進共同體的繁榮，集體責任感也就油然而生。

協商民主可以發揮公民政治參與中的理性作用。“協商民主是理性的，因為參與各方在提出、反對或支持其觀點時都需要陳述他們的理由。他們在給出理由的同時，希望那些理由(而不是權力)將決定其觀點的命運。”[注][美]詹姆斯·博曼、威廉·雷吉：《協商民主：論理性與政治》，第7-9頁，陳家剛等譯，中央編譯出版社2006年版。協商過程中的理性還表現在參與者提出自己的理由建議后，能夠有機會去傾聽和理解他人的要求、觀點，并通過溝通、理解和妥協達成共識，而不是通過暴力強加給別人。在這點上，公民政治參與的協商行為是理性的。

協商民主促進了公民政治參與程序的規范化。協商民主不是無序的個人參與，它強調程序的公正、公開。哈貝馬斯認為，程序概念在協商民主中起著關鍵作用，“商議性政治的程序構成了民主過程的核心”[注]哈貝馬斯：《在事實與規范之間》，第368頁，北京三聯書店2003年版。。在他看來，協商民主程序的最終目的是達成“理性共識”，“理性共識”決策的達成必須是自由、平等的公民之間在公平、客觀的基礎上協商的結果。政治參與本身即含有程序民主的意思，從權力運行的角度來看，程序民主包括自上而下的公共權力運行和自下而上的公民權利行使，而后者更具有基礎意義，因此從民主本意上講，公共權力是公民部分權利讓渡的結果。因此公民政治參與是衡量程序民主的主要標準。

協商民主能矯正自由式民主的不足，能限制行政權的擴張。協商民主強調公民對公共利益的責任，強調決策形成共識的過程，改變了重視自由而忽視平等、共識的傳統。作為協商民主的核心，協商過程是對當代自由民主中流行的個人主義和自利道德的矯正。民主制度面臨的另一重要挑戰是行政機構權利日益擴大，對此，協商模式具有規范、構建現代公共行政的能力，真正的公共行政需要在討論和決策中把公開性、平等性和包容性最大化，所有政策協商的參與者都有確定問題、爭論證據和形成議程的同等機會，協商過程能夠使討論和決策過程中的社會知識最大化。

四、實踐的檢視與展望：以協商民主為核心的公民政治參與

中國從自己國情出發，形成了具有中國特色的社會主義協商民主形式。人民在行使選舉、投票權之前和重大決策之前進行充分協商，盡可能就問題取得一致意見，這是彌補選舉民主不足的典型的中國特色協商民主形式。近年來，隨著政治體制改革引發的民主進程的深化，中國大地出現了更多具有創新性的協商民主形式，比如浙江溫嶺首創的民主懇談會、參與式預算試驗、行業工資協商會，各地普遍開展的民情懇談會、價格聽證會，還有市民論壇、社區論壇、社區議事會等直接體現治理層面的協商民主實踐形式。協商民主在中國的實踐有自己的生長邏輯。中國民主政治建設已經明確了價值取向，即社會主義和人民民主，又建立了一套根本政治制度，即人民代表大會制度和共產黨領導的多黨政治協商制度。

中國協商民主的發展是在新的歷史條件下對基本政治制度的堅持和完善，是現代民主形式的一種發展和創新。作為社會主義民主的新形式，從基本政治制度到政治體制再到運行機制，體現著多層次、多方位的政治關系，包括黨際關系、黨內關系、黨政關系、國家與社會關系、社會與公民關系等。正是這些內在關系，形成了中國獨有的協商民主的政治機制。而在這種政治機制中，中國共產黨處于核心地位。立足于中國政治的這一現實，中國協商民主的可靠形式主要包括黨際協商和黨群協商，而黨群協商是中國協商民主的內核。李君如教授認為人民政協是作為協商民主的主要形式，“我們的民主政治，從人民代表大會制度來講，實行的主要是選舉民主。從人民政協來講，實行的主要是協商民主，這種民主形式的優點是能夠在選舉前和選舉后各界別的政協委員都能夠平等地參與公共政策的制定過程，自由表達意見”，“協商民主的實質，就是要推進公民有序的政治參與”，“人民政協就是公民實現有序政治參與的主要形式”*李君如：《中國能實行什么樣的民主》，《北京日報》，2005-09-26。。人民政協的實質就是黨際協商，黨際協商強調執政黨與各民主黨派就國家事務可以交換不同的意見，并通過討論而達成政策上的共識。當前作為黨際協商另一方主體的民主黨派，更多集聚了中國社會經濟精英，所以黨際協商更多是精英參與的協商。中國黨際協商在一定意義上說是歷史制度的積淀，而且在當今中國政治制度發揮著重要的作用，所以在黨際協商的基礎上擴展協商民主也自然成為中國民主政治建設的重要內容之一。而黨群協商指的是執政黨與群眾就公共事務的不同偏好，通過協商論證的方式來達到相對一致的過程。黨群協商的另一方主體是人民群眾，所以黨群協商更多是執政黨與群眾之間的對話和協商。人民群眾是國家的主人，人民群眾是歷史的主體，是國家權力的最高擁有者。民主是人民的統治，從這一價值取向來看，協商的主體應該是人民群眾。因此，從中國民主政治的本意看，黨群協商就自然成為中國協商民主的價值內核。

作為中國協商民主價值內核的黨群協商，其意義在于通過執政黨與群眾的直接對話和協商，將參與協商的主體從社會精英擴展到人民大眾。執政黨與群眾圍繞公共事務進行自由平等地對話和協商而達成共識，這樣，“執政黨的權威才能轉化為理性的民主話語，而群眾則可以在深思熟慮地表達自己意志之后，形成一種政治的公共輿論，通過這種輿論對執政黨實行有效的監督，將社會生活的發展完全掌握在群眾自己手里”*高奇琦：《中國協商民主的內核：在黨際協商和黨群協商之間》，載《探索》2009年第2期。。民主在本質上說是一種社會管理體制，在該體制中，社會成員盡可能直接參與影響全體成員的決策。黨群協商擴大了公民有序政治參與，體現了民主本質要求。結合當前我國民主政治現實，發展協商民主以擴大公民政治參與可以從以下幾個主要方面入手。首先，推進政治體制改革，進一步發展和完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨協商等基本制度，為擴大公民有序政治參與和發展協商民主奠定政治制度基礎。其次，發展基層民主、完善社會自治、發揮基層群眾民主自治的功能，為擴大公民有序政治參與和發展協商民主奠定社會基礎。再次，改革和完善公共政策系統，加強決策前的民主協商，提高決策的民主化和科學化，特別是對于縣、市級的市政管理和市政決策，更要發揚公民政治參與的協商民主精神，這是發展協商民主擴大公民有序政治參與的突破口。最后，加強公民教育，培育公民社會，發揮大眾傳媒的作用，為發展協商民主擴大公民有序政治參與創造良好的社會環境。