城鎮化的“中國問題”及其解決之道

項繼權

（華中師范大學 中國農村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

城鎮化的“中國問題”及其解決之道

項繼權

（華中師范大學 中國農村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

穩步推進城鎮化是我國“十二五”期間的一項重要任務，也是促進農村及整個國家經濟社會發展的重要戰略。我國城鎮化的根本問題及其實質是農村經濟社會發展和轉型問題。長期以來，我國城鎮化的發展是在二元化體制的背景和格局下進行的，表現出明顯的政府主導和控制的特點，當前城鎮化的發展在相當程度上也依靠農民的土地貢獻支持。這是一種不經濟、不公平及不可持續的城鎮化模式。在新的歷史時期，我們必須進一步深化改革，著力破除城鄉二元化的體制，統籌城鄉，走城鄉一體的城鎮化之路；轉變方式，走資源節約型城鎮化之路；因地制宜，走多樣化的城鎮化之路；強化管理，充分發揮市場機制的作用；創新城鎮化資金籌措方式，轉變單純依靠“土地財政”支持的城鎮化發展方式，切實保障農民的權益。

城鎮化；二元化；土地財政；發展道路

城鎮化是人口持續向城鎮集聚的過程，也是現代化的重要標志。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》將推進城鎮化作為擴大內需的重要戰略之一。不過，對于我國是一個農村人口眾多、資源緊缺、環境脆弱、地區差異大的發展中大國，順利推進并完成城鎮化，并不是一件輕易的事。從世界范圍來看，城鎮化的發展也是一個世界性的難題。對此，我國黨和政府明確提出“走中國特色城鎮化道路”的主張。對于“中國特色城鎮化道路”，無論是理論界還是實踐部門都進行了大量的探索，提出了不少主張，形成了不少共識，但仍存在不少分歧。在我們看來，無論從理論上還是實踐上，“中國特色”或“中國道路”只能是基于“中國國情”并有助于解決“中國問題”。也正因如此，要回答“中國特色城鎮化道路”首要的就是必須科學分析我國城鎮化所處的特殊背景和條件，準確把握城鎮化面臨的突出問題，才有可能提出有切合實際的解決之道。基于此，本文試圖對當前我國城鎮化面臨的主要問題進行討論，并對如何穩步推進城鎮化提出建議。

一、我國城鎮化發展路徑的選擇及其分歧

改革以來，隨著我國城市化的發展，人們也展開了對城市化問題的研究，并對我國城市化道路進行了探討，提出了不少獨到的見解和主張，也達成了不少共識。①在城市化的道路的討論中，國內學界和政界一開始就注意到我國的特殊國情并提出走特殊的城市化道路。1982年12月6日至10日，中國建筑學會學術委員會區域規劃和城市經濟學組曾在南京召開了“中國城鎮化道路”學術討論會。與會代表普遍認為：“‘城市化’是當今世界性大問題，為各國所共有，但是，各國具體國情不同，其‘城市化’道路也各有特點。中國是以計劃經濟為主的社會主義國家，中國城市化道路當然也具有不同于資本主義國家城市化道路的特色。”代表們還對“城市化”與“城鎮化”的概念進行專門的討論，普遍認為：“城鎮化”與“城市化”是同義語，是對外來語“Urbanization”一詞的不同譯法。Urbaniza-tion是人口從農村向各種類型的城鎮居民點轉移的過程。城鎮可以泛指市和鎮，城市也含城鎮的意思，但我國的鎮量多面廣，從我國國情和科學含義看，運用“城鎮化”比“城市化”詞語更為準確、嚴密，主張用“城鎮化”的概念取代“城市化”，以示中國城市化道路的特殊性。②

不過，對于什么是中國特色的城鎮化道路以及如何推進我國的城鎮化，迄今為止，人們并沒有一致的看法。不僅如此，隨著我國城鎮化的迅速發展，人們對于城鎮化發展的利弊得失及未來的走向的爭論愈益激烈，最主要的分歧集中在如下幾個問題上：

1．“大”與“小”問題：應優先發展“大城市”還是重點建設“小城鎮”？

對于我國城鎮化發展的重點是“大城市”還是“小城鎮”，國內學界已經進行了長期的爭論。在1982年“中國城鎮化道路學術討論會”上，與代表就強調我國農業剩余人口只能就地轉化為非農業人口，“離土不離鄉”，大力發展小城鎮。③1983年，費孝通先生提出“小城鎮、大問題”之后，發展小城鎮也成為理論界和政策層的主流思想。這不僅是因為龐大的農村人口而“城市供給不足”，也是因為城鎮是城鄉之間、工農之間的連接點，有利于農村人口轉移及工業化。特別是在城鄉二元化背景下，制度的限制及福利的巨大落差也使發展小城鎮成為一種客觀的必然選擇。然而，“小城鎮論”也受到一些人士的批評。特別是針對上世紀90年代“小城鎮遍地開花”，造成城鎮功能不全，資源浪費，一些學者提出應“發展大城市”、“中等城市”或“城市圈”等等建議。如尚啟君和周炳林等分別從產業發展和資源利用不同角度分析，提出大城市化模式是最優的城市化模式，我國應走發展大城市的城市化道路。楊波、朱道才、景治中則通過對世界各國城市化發展階段考察提出我國應該選擇集中型城市化和大城市的道路。原新、唐曉平等提出“都市圈化：一種新型的中國城市化道路”。④

2．“城”與“鄉”問題：如何看待和處理“城鎮化”與“新農村”的關系。

城鎮化是農村人口向城鎮聚集的過程，也引發農村經濟社會急劇的變遷。無論在國外還是國內，城市化對鄉村的影響與后果一直是人們所關注和爭論的問題。雖然人們普遍認為城市化或城鎮化的發展有助于推動農村經濟社會發展，并縮小城鄉差別，但是，也有一些人對此持批評的態度。特別是進入新世紀以后，黨中央提出新農村建設以后，有的強調在中國現行條件下應“立足于現有的城鄉二元結構”建設新農村；“社會主義新農村建設，針對的話語是現代化、工業化、城鎮化”，“要在市場化和城市化以外來想辦法”。⑤甚至提出“農民工應回到農村去”的主張。在黨國英看來，這些人“錯誤地詮釋國家‘建設社會主義新農村’的政策意見，隱約向我們表達了這樣一種主張：國家把農村建設好，農民兄弟們就待在農村，別進城了；靠農業或農村產業也能讓農民致富，農民沒有必要到城里去！”⑥

3．“真”與“偽”問題：我國城市化是不是“偽城鎮化”？

雖然近些年來我國城鎮化迅速發展，城鎮化率大幅度提升，但是，一些學者不僅對當前我國城鎮化率的數量表示懷疑，更對城鎮化的品質提出質疑。根據目前我國城鎮化率的統計口徑，近1．5億農民工被統計在城鎮人口中。事實上，由于這部分城鎮人口具有較大的流動性和不穩定性，并沒有完成向城鎮轉移和融入的過程，同時也未能完全享有城鎮居民的福利，具有“半城鎮化”的性質。因此，在一些人看來，當前我國的城鎮化不僅數量虛高，且質量也較差。只要城鎮居民與農村農民各方面公共福利差距依然巨大，戶籍改革繼續緩步不前，暫居城鎮的人員不能真正融入城鎮，這種城鎮化就只能是一種“偽城鎮化”。⑦

4．“快”與“慢”問題：我國城鎮化速度是否過快？

截至2009年底，我國城鎮人口達6．2億，已經進入城鎮化加速發展的時期。在有的學者看來，“中國已經有了全世界最大規模的城市人口，它所連帶發生的問題，不僅僅只是一般的社會問題，更為嚴重的是資源、環境、生態等等方方面面的問題。剛搞改革開放時，中國城鎮人口只有兩億，現在接近六億，已經翻了一番半。這20多年，中國經濟翻了兩番，城鎮人口翻了一番半，這應該說絕對不是城市人口發展慢，而是城市化發展速度非常快，某種程度上甚至可以說是有點兒過快。”⑧目前“我國已經出現了城市化的‘大躍進’，這是一股在全國范圍內從上到下的大規模的‘造城運動’。城市化脫離了循序漸 進的原則，超出了正常的城市化發展軌道”。⑨與此相反，一些學者認為我國城市化水平仍落后于工業化速度及非農就業人數，“中國城市化的速度絕不是快了，而是慢了。”

僅從上述爭論來看，人們對于我國城市化或城鎮化的發展道路、重點、速度、品質及其后果存在明顯的分歧。不過，人們普遍注意到我國農業、農村和農民大國的特殊背景，以及城鎮化發展面臨的很不相同的社會政治和制度條件，特別是城鄉二元化的體制的制約。事實上，這一切正是我國城鎮化發展的國情條件并由此產生了我國城鎮化發展的特殊問題。

二、我國城鎮化的根本問題是農村發展和轉型問題

迄今為止，人們對于城市化及城鎮化仍有不同的理解和解釋。較早提出城市化概念的埃爾德里奇（H．T．Eidridge）認為：“人口集中的過程就是城市化的全部含義。人口不斷向城市集中，城市就不斷。人口停止向城市集中，城市化亦隨即停止。”⑩我國有的學者強調：城鎮化的實質內容是由農業生產轉向非農業生產的勞動力日益增多，人口分布由原先較分散的農村居民點逐步向城鎮居民點集中，居民的生活方式也隨之相應的發生變化。（11）有的則認為“城市化是社會生產力變革所引起的人類生產方式、生活方式和居住方式改變的過程，不僅是物質文明進步的體現，也是精神文明前進的動力。”（12）

雖然人們對于城鎮化或城市化有不盡相同的解釋，但是，普遍都將“城鎮化”視為“城市化”過程。迄今的討論都將農村人口城鎮化、農村經濟的非農化、農村社會的現代化、人居系統集中化等視為城鎮化或城市化的表現和內容。顯然，城市化或城鎮化并不是單純的城市問題，也非簡單的城鎮人口的增長、城鎮數量的增加及城鎮規模的擴大。就其實質而言，城鎮化是農村經濟社會發展及轉型問題。這種轉型不僅是農村人口向城鎮集中，也涉及農民生產和生活方式的轉變、農業及農村經濟社會結構的變化以及農村人居空間、生存環境的改變。不僅如此，城鎮化過程導致的經濟社會的變化也引起鄉村社會組織、管理及服務方式的轉變，對農村的自然生態、文化傳統及政治生活都將產生直接而重大的影響。

我國農村人口眾多、資源緊缺、城鄉差別大、地區不平衡是一個基本國情。這不僅意味我國城鎮化發展更加艱難和復雜，也顯得更加迫切和重要。

由于農村人多地少，資源緊缺，大量農村剩余勞動力難以消化，農業勞動力長期被束縛在有限的耕地上，造成了農業生產規模狹小、資源分散，嚴重制約著農村經濟的發展和農民收入的增長，引發諸多的農村社會問題和社會矛盾。這一切正是我國“三農”問題的焦點和難點。城鎮化的發展無疑為“三農”問題的解決提供新的途徑和可能。因為，在人多地少，資源緊缺的條件下，依靠土地和農業不可能讓農民和農村富裕起來，也難以實現充分就業。農業和農村的發展最終還是取決于工業化和城鎮化的發展。從目前來看，城鎮化率每提高一個百分點，意味著每年有1000多萬農民進入城鎮。只有大力推進工業化和城鎮化，使農民從土地上轉移出來，從農村轉移出來，才有可能為農業規模化和集約化生產創造條件，為農民就業和農民增收提供更多的機會，才有可能為農村的發展提供更大的空間，進一步提升農村生產和生活品質。隨著城鎮化進程的加快，不斷增加的城鎮人口對農副產品的需求也將大幅度上升，對農業產品品質有更高的要求，這對于轉變農業生產結構，提升農產品質量，擴大農產品深加工，提高農產品附加值，增加農民收入都能起到積極的作用。不僅如此，城市的發展為農村提供生產、生活資料、科學技術、商貿流通等方面的支持，為農產品提供市場，也讓更多農民能夠分享城市文明成果。

正因如此，推進城鎮化與新農村建設并不矛盾，城鎮化是化解我國“三農”困局的重要途徑，也是新農村建設的基本內容和必要條件。在此也必須指出的是，推進城鎮化發展并非可以忽視甚至放棄農村建設，也不是如一些人士所期盼的通過推進新農村建設來抗拒城鎮化，甚至“建設新農村，讓農民回到鄉村”。事實上，按照目前城鎮化每年增長1個百分點的速度，2020年，我國城鎮化率將達到57%，仍有近一半的人口仍將工作和生活在鄉村。即使30年以后，如果中國人口總數為15—16億人，76%為城鎮人口，農村人口也將有約3．6—3．8億人。在城市發展的同時，為這些依然工作和生活在農村的人們提供有保障和尊嚴的生活，也是我們的國家和社會的基本責任。

不僅如此，當前我國經濟社會正處于加速發展的重要時期，隨著工業化的發展，城鎮化水平提高也是一個客觀的需求和趨勢。這些年來，我國經濟發展主要依靠投資和出口，內需不足。如何擴大內需，使經濟發展具有內在的和持續的動力和拉力，是經濟發展中迫切需要解決的問題。特別是在當前對應全球性的金融危機中，顯得更加緊迫。城鎮化不僅可以引發消費需求，刺激投資需求，有利于實現我國產業結構及經濟發展模式的轉型，也是擴大需求及推動和支撐我國經濟持續增長的最重要的動力。在城鎮化過程中，隨著大量人口在城鎮聚集以及人們收入的增加，對基本生活、住房、教育、衛生等直接消費需求以及交通、通信、供電、供氣和供水等基礎設施建設的需求，都將成為經濟發展的內在需求和動力。也正因如此，黨和政府不僅將城鎮化作為農村發展的重要途徑，也視為整個國民經濟“擴內需、調結構、促發展”的重要抓手。

城鎮化的發展不僅具有經濟上的合理性、必要性和緊迫性，也具有歷史的必然性和廣泛的社會需求。從人類歷史的發展來看，城鎮化是世界各國經濟社會發展的普遍現象，也是工業化和現代化的產物和表現，是不以人們意志為轉移的客觀現實。雖然目前我國城市化水平達到46．6%，但不僅低于發達國家85%的平均水平，也低于50%的世界平均水平。從我們的調查來看，我國各省市和地區發展水平也存在明顯而嚴重的非均衡性，東部地區城鎮化水平較高，而中西部地區鎮化率比較低。省與省之間及省內地區之間差距很大。2009年云南省城鎮化率為33．9%，比四川和湖北分別低4．8個百分點和12．1個百分點。云南大理市與鄰近的洱源縣、云龍縣城鎮化率相差54個百分點（2007年）。2009年，四川城鎮化率低于全國平均水平7．9個百分點，而成都市城鎮化率（64．9%）比甘孜州（19．0%）高45．9個百分點。無論從總體上看還是局部地區來看，城鎮化發展仍有相當大的發展空間。

不僅如此，我們對全國“百村千戶”農民的問卷調查也表明，有66．7%的農民愿意離開本村到城市工作生活；有80．53%的農民希望自己的子女到城市工作和生活。這顯示農民進城具有廣泛的現實需求。（13）根據國家統計局的報告，2009年度全國農民工總量為22978萬人，其中，新生代農民工達到1個億。（14）新生代農民工在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市認同感、生活方式、工作期望、與農村家庭的經濟聯系等方面與第一代農民工也迥然不同，他們中間絕大多數并沒有農村土地，也沒有務農的經歷和經驗，這些在農村“既無根（鄉情），又無本（土地）”的人，大多數人懷著“城市夢”，希望在城市定居生活，不太可能再回鄉務農。如果他們市民化問題不能順利解決，將直接關系到城鄉的社會穩定。（15）這也表明當前城鎮化尤其是農民工城市化問題比以往任何時期更加重要和迫切。

三、我國城鎮化發展的實踐方式及其問題

在任何社會中，城市化都是在特定的自然、經濟、社會、政治及歷史背景下進行的，不可避免地受到特定的環境、條件和制度的制約。從我國城鎮化的實踐來看，城鎮化的發展一直受到多重因素的制約并呈現出不同的發展方式。其中，最突出表現在三個方面：

（一）二元格局下的城鎮化

城鎮化首要的表現和核心的內容是農村人口向城鎮轉移和聚集。我國城鎮化的重要任務及主要困難之一就是如何順利轉移農村人口尤其是龐大的剩余勞動力。然而，長期以來，我國農村人口的城鎮化轉移一直受制于城鄉二元化的體制，在狹小的空間中選擇，并由此引發諸多的問題。

早在20世紀80年代，郭書田、劉純彬等人就曾指出，當今中國城鄉的二元化是由二元戶籍制度為核心的，包括二元糧食供應制度、二元就業制度、二元福利保障制度、二元教育制度、二元醫療制度以及二元公共事業投入制度在內的14種具體制度構成、支持和維持的。（16）在二元化體制下，國家通過行政、法律和政策的手段把全體社會成員劃分為城市戶口與農村戶口兩大類，將其生產、職業、居住及生活空間固定化，城鄉之間人口、資源難以順利流動。改革開放以來，黨和國家推行了一系列改革措施，尤其是廢除了城鄉二元的糧食供應制度，改革戶籍管理方式，放寬農民進城的政策，逐漸打破了長期城鄉隔絕的局面。然而，迄今城鄉有別的政策和制度并沒有完全消除，城鄉之間在戶籍、居住、就業、社保、教育、醫療以及土地、產權等方面的二元化制度在相當程度上依然存在，基本醫療衛生服務及社會保障等制度設計仍是堅持城鄉分離的思路，按照人們的身份和地域來設計，農民進城及流動仍受到諸多的政策上歧視和制度上的束縛。這也成為阻礙了農村人口城鎮化及城鎮化發展的重大的制度性障礙。

基于特殊的城鄉二元化的制度背景，不少人對我國城鎮化道路提出了諸多的建議，尤其是一些主張優先發展小城鎮的學者，其理論和現實的根據不僅是基于我國農村人口、資源及經濟發展的需求和走向，也是基于城鄉二元化的結構和制度的現實。在不少人看來，在二元化體制下，要轉移大量的農村剩余勞動力，只有依靠眾多小城鎮的迅速發展。然而，這種二元化體制下的城鎮化不僅發展空間極其有限，也無助于真正實現城鄉社會的一體化，還導致鄉村城鎮無序發展，資源難以合理配置。直到今天，城鄉二元化制度和政策造成大量農民工難以真正融入城市，成為游離于城鄉之間的邊緣人，出現諸多社會問題。

（二）行政主導下的城鎮化

從各國城鎮化發展的歷史及實踐來看，城市化或城鎮化的發展有不同的模式。其中包括美國式的“自由放任式城市化道路”，日本和英國的“先放后調式城市化道路”以及法國和德國的“市場引導與政府并重的城市化道路”等等。（17）從這些國家來看，城鎮化發展過程中政府的規劃、干預和支持是存在和必需的。但是，各國城市化大都立足市場機制引導人口和資源的流動及配置，政府僅僅在市場配置失效、導致城市問題之時才進行干預。

然而，與此不同的是，自建國以后，我國城鎮化的發展就一直是政府主導和調控下發展的。1952年，我國就制訂了按照工業建設的比重分類建設城市的計劃；為了抑制消費，為工業化進行原始積累，1955年9月，國家建委給中央的報告提出“原則上以中小城鎮及工人鎮為主，并在可能的情況下建設中等城市。沒有特殊原因，不建設大城市。”在50年代末工業和農業“大躍進”過程中，各地的城鎮人口和規模也急劇擴大，為此，1960年11月第九次全國計劃會議上作出“三年不搞城市規劃”的決定。在十年"文革"中，“國家以大量動員城市青年上山下鄉和嚴格限制農民轉變身份的城市政策，通過抑制城市化來推動工業化的方式推到極限，城市建設幾乎停止。”80年代改革以后，隨著市場經濟的發展，城鎮化的發展越來越受到市場力量的推動，但是，政府仍然通過戶籍、就業、教育、醫療及社會保障等管理制度以及土地征用、城鎮規劃、公共投入等等的控制權對城鎮人口、規模等等進行調控。

雖然政府主導的城鎮化可以保持政府對城鎮化的方向、重點和速度的調控，也有助于動員和整合資源以加快城鎮化的發展。但是，過度的行政化尤其是對城鄉實行二元化的管制政策，常常造成人口、資源的不合理配置，甚至資源浪費，阻礙了城鎮化的發展。有關統計表明，從1999年到2007年，城市建成區的面積擴大了7．2%，但吸納的人口只增長了4%，土地的城鎮化大大高于人口的城鎮化。各國城市化水平與工業化水平基本上是同步的。而我國城市化水平長期低于工業化發展水平。早在20世紀70年代，中國的工業增加值占國內生產總值的比重已超過50%，但城市化率卻長期停留在30%以下。1952—1978年，我國工業在工農業產值中比重則上升了32個百分點，而城鎮人口在城鄉總人口中比重僅上升5．5個百分點。改革開放以來我國逐步開放城市，大力支持鄉鎮企業的發展，農村工業化和城鎮化速度明顯加快，農村人口占總人口的比重不斷下降。2009年，農村人口占總人口的比重降為53．4%，城市人口上升到46．6%。但是，迄今為止，城鎮化水平仍低于工業發展水平。2009年，工業增加值占總產值的46．8%，工商業總產值達到89．4%，農業生產總值僅為10．6%，但農業勞動力占全國就業人員的比重仍達到38．1%。尤其是2009年度全國農民工總量為22978萬人，其中外出農民工數量為14533萬人，難以融入城市。（18）

（三）農地支撐下的城鎮化

城鎮化的發展不僅是一個人口、資源、經濟和社會的變化過程，也是人居環境、生活空間的改進和轉換的過程。無論是經濟社會的變遷還是物理空間的改變都需要巨大的投入。如何籌措這樣巨額的資金，仍是事關城鎮化能否順利推進的關鍵問題。從西方國家城鎮化道路來看，立足市場化的城市化本質上是依靠市場和社會的力量完成人口和資源的重新配置，并依靠市場調節完成產業及城鎮的布局。從我國來看，由于城鎮化的發展是在政府主導下進行的，特別是在改革前的計劃經濟時期，城鎮化的資金基本上來源于公共財政的投入。改革開放以后，隨著市場經濟的發展，市場在人口流動、產業發展及資源配置中發揮著越來越重要的作用。但是，城鎮化過程中，政府不僅承擔著公共服務和公共設施建設的投入，也直接投入產業開發、經濟結構調整等等經濟領域。公共財政依然是支持城鎮化發展的重要的甚至基本的資金來源。

不過，在此我們不僅關注城鎮化過程公共資金的分量，更重要的是政府投入城鎮化建設的資金本身的來源。事實上，長期以來，我國工業化和城市化發展的資金主要來自農業、農村和農民。建國后，我們黨和政府就確立了“以農業為基礎、以工業為主導”的發展國民經濟的總方針。為了快速推進國家的工業化和城市化，采取農業支持工業、農村支持城市的發展戰略，通過人民公社及一系列配置措施和政策，大規模地動員和吸納鄉村資源以快速推進工業化。據估算，改革開放前，國家通過工農產品價格剪刀差形式從農村隱蔽地吸取了8000億元資金。（19）正是依靠這種積累，我國在較短時間內建立了比較完整的工業體系，并推動了城市的快速發展。20世紀80年代的農村改革極大地調動了農民群眾的生產積極性，農村經濟迅速發展，在鄉鎮企業和農民的投入的支持下，我國農村工業化和小城鎮得到迅速發展。進入新世紀以來，黨和政府調整了城鄉發展戰略，實行“工業反哺農業、城市支持農村”的方針，加大農村公共設施和公共服務的投入。然而，值得注意的是，迄今重城輕鄉的公共財政投入結構并沒有根本的變化，尤其是在市場化的過程中，農村的資金和資源仍不斷快速流入城市。特別是在推進城鎮化過程中，各地都將從農民手中獲取廉價的土地轉手獲得高額利潤的所謂“經營城市”的方式，籌措工業化和城市化所需的資金。有關調查資料顯示，2007年全國土地出讓總價高達9000億元，土地出讓金已成為許多地方政府財政預算外收入的最主要來源，占地方財政預算外收入60%以上，個別市縣達90%左右。（20）如果說改革之前我國城市化的發展是靠“農業支持”的話，當前城市化的發展實際上是依靠“農地支持”。雖然這種方式為城鎮化的發展籌集了大量的資金，但是，這也是一種成本高昂、不公平的發展方式，它不僅損害了農民群眾的財產權益，造成大量的“失地、失業”農民，產生嚴重的社會問題，引發廣泛和嚴重的社會沖突，也損害了黨和政府的權威和合法性。

雖然這種城鎮化有其歷史的背景和邏輯，并保證在較短時期快速地推進城鎮化，但是，這也是一種不經濟、不公平及難以持續的城鎮化之路。

四、用新的理念和措施破解“中國問題”

當前，我國正處在城鎮化發展的關鍵時期，也是城鎮化加速發展的時期。在新的歷史時期，我們必須進一步深化改革，用新的理論和新的思路化解城鎮化中的困難和問題，促進城鎮化的健康發展。

（一）城鄉統籌，走城鄉一體的城鎮化道路

二元化體制不僅是我國經濟社會協調發展的結構性障礙，也是阻礙我國城鎮化健康發展的結構性障礙。傳統的立足于二元化體制和格局的城鎮化已經走到歷史的近頭。當前我國已進入加速破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期，必須將城鎮化的發展置于城鄉一體化的新格局下進行推進。為此，要著力破除城鄉二元化的體制，為農村人口向城鎮轉移和聚集、城鄉資源的合理配置提供條件。由于城鎮化既是農村人口向城鎮轉移的過程，也是城鎮空間擴張和農村土地城鎮化的過程。城鎮化的發展首先就要求破除城鄉二元化的戶籍管理體制和二元化的城鄉土地產權制度。

從戶籍制度改革來看，首先就是應逐步構建全國城鄉統一的居民登記制度，實施以身份證為核心、以居住地為基礎的身份統一、機會均等、權利平等的城鄉統一的人口管理體制。為城鄉人口自由流動創造條件。其次，深化戶籍及公共服務體制的改革，剝離現行的城鎮戶籍與就業、教育、醫療、社保和住房等等方面的福利關系，消除依附于城鄉分割戶籍制度之上的對農民社會福利的制度性歧視。第三，進一步深化農村集體產權制度、農村戶籍制度及基層組織與管理制度的改革，尤其是要進一步明晰集體產權，剝離農村居民戶口與農村集體土地、集體經濟及集體福利的關系，實現村委會組織及農村社區組織與村集體經濟組織的分離。從而為城鎮居民“非轉農”及其他外在人員農村社區居住落戶掃清障礙。最后，必須制止農民“土地換社保”、“宅基地換住房”等等專門針對農民群體的歧視性和不公平性的做法，保障農民自由平等的遷徙權。

從農地制度改革來看，核心的問題是破除城鄉二元化的土地產權制度，實現城鄉土地權益平等、自由交換，為土地流轉及土地資源的合理配置提供保障。首先，賦予農民完整的土地財產權，讓農民直接擁有土地的所有、占有、使用、收益、處分的權利。其次，修改現行的《土地管理法》及相關制度規定，允許集體及農民對合法持有的土地依法規范進入土地市場平等交易，讓農民真正分享城市化進程中的土地增值收益，實現土地出讓從以行政征用為主向以市場配置為主轉變。第三，建立農地的退出機制，鼓勵那些在城市或非農產業有穩定職業和經濟來源的農民自愿流轉和退出土地。完善農村地價的評估機制，為農民農地的流轉和交易提供條件。最后，構建城鄉一體的社會保障體系，將社會保障與農地產權剝離，為農民進城及失地農民提供公平的社會保障。

（二）因地制宜，走多樣化的城鎮化道路

城鎮化是人口向非農產業和城鎮聚集的過程，它直接帶來城鄉人居空間布局的調整和變化。必須對城鄉產業發展、城鎮空間布局、公共設施建設及生態環境保障等等科學規劃，合理布局。由于我國區域之間自然、經濟社會條件稟賦各異，環境承載力和城市綜合承載力千差萬別，簡單地強調優先發展大城市還是重點發展小城鎮都難以符合各地的實際。各地必須根據不同區位資源條件、人口規模和經濟發展水平，因地制宜推進城鎮化建設，走多元化的城鎮化發展道路。在經濟欠發達、人口相對較少的西部地區，城市化要集中突破，重點建設和發展縣城鎮，發揮其規模效應和集聚效應。在中部地區，重點建設和發展那些區位優勢強、資源條件好、人口規模大的中心城鎮，特別是縣市城鎮，同時根據經濟發展的需要，擴大中心城鎮的管理權限和管轄范圍。在經濟發達地區，要在繼續擴張現有大中城市的基礎上，充分借助大城市相對密集的優勢，對已經形成的小城鎮群或小城鎮帶，應通過合并鄉鎮與建制鎮，實現由鎮到城的轉變。對于區域經濟比較發達、城鎮化水平較高、城鎮比較集中的地區，可以采取以“都市圈”和“城市群”的方式，大力推動衛星城的建設，提高大都市的輻射能力，推進區域整體城鎮化的發展。在農村地區，要根據區域的經濟輻射半徑、人口聚居流動走向、服務設施規模效益以及歷史文化傳統等等合理規劃農村社區，建設中心村，推動農村人居空間的合理布局，改變長期以來鄉村建設無規劃，人居環境散、亂、差的局面。總之，要按照統籌規劃、合理布局、完善功能、以大帶小的原則，遵循城市發展客觀規律，以大城市為依托，以中小城市為重點，逐步形成輻射作用大的城市群，促進大中小城市和小城鎮協調發展。

（三）轉變方式，走資源節約型的城鎮化道路

我國人口眾多、資源緊缺、環境脆弱，在城鎮化發展中應轉變城鎮化發展方式，從“外延式擴張”轉變為“內聚式發展”，立足區域環境承載力，著力提高城鎮綜合承載力，走資源節約型城鎮化道路。

環境承載力是一個區域經濟、社會、資源和生態環境所能支撐的城鎮規模和容量，它不僅包括城鎮自身的經濟能力、財政能力、服務能力和管理能力，也包括城鎮及區域的人文資源及生態環境的承受能力。雖然城鎮化的發展有助于人口資源、生產要素和產業結構的優化配置，提高土地和資源的利用效率，在一定程度上減輕了人類活動對環境資源的破壞和壓力。但是，伴隨城鎮化的發展及人口的大規模聚集，人們生產和生活方式及消費方式的轉變，人們對公共設施、社會服務和生活質量有更高的要求，對于資源和能源的消耗也相應增加，也會對經濟、社會、資源和生態環境帶來巨大的壓力。因此，應將城鎮化發展置于整個經濟社會和生態系統中，綜合考慮區域的人口、資源、經濟、社會和生態環境等重要因素，按照區域環境承載力確定城鎮化的發展規模、速度及其布局，保持城鎮化與經濟、社會和生態系統的平衡與協調。

如果說環境承載力更多地是指城市發展與生態社會環境的關系問題，城市綜合承載力則更多的是強調城市現有資源優化配置所能承受和容納的人口、產業的合理規模。它要求對城市資源、產業、設施和服務進行優化配置，提高財政效率和管理水平，最大限度地吸納人口，并保持城市經濟發展及人們生活和服務水平的提高。從目前來看，我們一方面要防止違背經濟社會發展和人們的需求，人為限制農民進城及城鎮化的發展，造成城鎮資源及有效承載力的浪費，另一方面要防止城鎮的盲目擴張，超越環境承載能力，造成資源的浪費和對環境的破壞。特別是要防止一些自然和生態脆弱的地區城市盲目擴張，規模過大，大拆大建，破壞鄉村人文景觀及歷史文化遺存及生態環境。與此同時，要加快城中村的改造及控制住房建設規模，消除“空心城”現象，著力提高城市綜合承載力。

（四）強化管理，發揮市場的資源配置作用

無論從國外的經驗還是我國改革以來的實踐來看，市場是資源優化配置的有效方式，市場競爭也是活力與效率之源。改革以來我國工業化、城鎮化及城鄉經濟快速發展的根本原因是不斷改革和發揮市場在資源配置中的作用。一些研究也表明，在現代市場“無形的手”的調節下，只要生產要素能自由流動，城鄉之間及工農之間的比較收益也將逐漸趨于平衡。（21）進一步推進市場體制改革，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，也是我國城鎮化及城鄉經濟發展的關鍵所在。

在充分發揮市場作用的同時，我們也必須注意市場的限度。從實踐來看，由于目前我國工農之間及城鄉之間的比較利益存在明顯差距，隨著城鄉日益開放及市場經濟發展，農村資源、資金在市場化過程中仍快速向城鎮聚集，造成城鄉發展失衡及城市極化現象。因此，在城鎮化及城鄉一體化發展中，我們既要發揮市場機制這只“看不見的手”的調節作用，又要發揮政府這只“看得見的手”的調節作用，把市場對資源配置的基礎性作用與政府統籌的調控性作用結合起來，合理引導城鎮化發展的規模、速度、節奏，優化結構和布局，防范城鎮化出現的城市問題及農村社會問題。如對一些特大城市及自然生態惡劣城鎮，需要嚴格控制人口的過度膨脹。在城鎮人口和規模的調控中，政府也應轉變調控方式，不再采取針對特定人口制定特定的標準并由此決定是否有權進城落戶，而是通過對城鎮功能定位及發展空間合理定位，對城鎮住房、產業發展進行調控，引導產業和人口流向，提高生產和生活成本，從而限制人口的過度流入。由此實現從對“人”的控制轉變為對“物”的調控，從“行政化”管理向“市場化”管理轉變。這不僅有利于維護政治和行政的公平，避免人為制造社會矛盾，也有利于發揮市場機制在人口流動和城市規模調控中的作用。

最后，在城鎮化發展進程中，必須進一步深化財稅體制改革，創新我國城鎮化發展的籌資機制。應明確界定政府投資范圍，加強和規范地方政府融資平臺管理，防范投資風險；要放寬民間投資的準入，為城鎮建設融資拓寬渠道，引導和支持民間資本進入基礎產業、基礎設施、市政公用事業、社會事業、金融服務等領域。尤其是當前必須改變現行的依靠農民的土地、資源和積累支持城鎮化發展的方式，切實保障農民的財產權益。城鎮化本身是農村經濟社會發展和現代化的過程，是農村和農民群眾走向繁榮富裕的過程。我國城鎮化的發展及發展道路的成功與否最終都取決于是否有助于農村的發展和農民的富裕，是否有助于城鄉的繁榮和社會和諧與融合。

注釋

①有關改革以來國內外學界對我國城鎮化道路的討論、成果及觀點，錢振明教授進行了比較系統和詳細的介紹。參見錢振明《中國特色城鎮化道路的研究：現狀及發展方向》，《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第3期。

②從現有的文獻來看，早在1981年羅清澄發表的《安徽省城鎮特點和城鎮化問題初探》一文中就提出“城鎮化”概念。2000年6月12日《中共中央、國務院關于推進小城鎮健康發展的若干意見》首次在中央文件正式使用“城鎮化”概念。會議的有關綜述《中國城鎮化道路學術討論會簡況》分別刊載在《經濟地理》1983年第1期、《城市問題》1983年第1期和《建筑學報》1983年第3期等刊物。

③參見《中國城鎮化道路學術討論會簡況》，《經濟地理》1983年第1期。

④原新、唐曉平：《都市圈化：一種新型的中國城市化戰略》，《城市經濟》2007年第1期。

⑤參見徐楠、胡念飛：《新農村建設轉移支付或達數千億、政學兩界掀熱潮》，《南方周末》2006年2月23日。

⑥黨國英：《回答城鎮化的幾個疑問》，《選舉與治理網》http：／／www．chinaelections．org／scholar．asp？scholarID＝1

⑦郭小鋒：《三家機構報告稱現行戶籍制度造成中國“偽城鎮化”》，《新京報》2010年10月5日。

⑧《城市化是快了？還是慢了？——專家談中國城市化進程》，《小康》2007年第12期。

⑨呂宗恕：《中國城市：倉皇60年》，《南方周末》2010年4月9日。

⑩參見于洪俊、寧越敏：《城市地理概論》，合肥：安徽科學技術出版社，1983年，第17-18頁。

（11）參見《中國城鎮化道路學術討論會簡況》，《城市問題》1983年第1期。

（12）《走中國特色的城鎮化道路》，《學習時報》2010年11月29日。

（13）《“百村千戶”農民需求調查》在全國隨機調樣調查了100個建制村和1000農戶，回收村莊問卷91份，農戶問卷932份。

（14）《中國農民工人數將達2．3億，月收入1417元》，新華網，2010年3月23日。全國總工會：新生代農民工人數約為1億》，人民網，2010年6月22日。

（15）《新生代農民工》，中廣網，2010年2月2日。

（16）郭書田、劉純彬：《失衡的中國》，石家莊：河北人民出版社，1990年，第7頁。

（17）建設部城鄉規劃司中國城市規劃設計研究院：《國外城鎮化模式及其得失》，《城分建設》2005年第5期。

（18）人力資源社會保障部：《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》中國新聞網，2010年05月21日。

（19）發展研究所綜合課題組：《改革面臨制度創新》，上海：上海三聯書店，1988年，第7頁。

（20）梁盛：《4萬億投資倒逼中央財政放權》，《投資者報》2009年2月9日。

（21）李莉：《農業是弱勢產業嗎》，《學習時報》2005年10月9日。

責任編輯王敬堯

2010-10-16

教育部人文社會科學研究重大課題攻關項目“城鄉基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“增強政府社會管理和公共服務能力的農村綜合改革研究”（09JJD840004）

＊2010年7—8月，我們對湖北、四川、云南等省統籌城鄉發展的狀況進行了實地調查，并組織一百多位研究生和大學生在全國進行了“百村千戶”農民需求抽樣問卷調查。調查得到了國務院家村綜合改革工作小組辦公室專項調查資金支持，在此一并致謝！