農村社區自治：村治制度的繼替與轉型

袁方成李增元

（1．中央編譯局 比較政治經濟研究中心，北京 100032；2．華中師范大學 中國農村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

農村社區自治：村治制度的繼替與轉型

袁方成1李增元2

（1．中央編譯局 比較政治經濟研究中心，北京 100032；2．華中師范大學 中國農村問題研究中心，湖北 武漢 430079）

村民自治是適應農村經濟社會發展的階段性產物，而經濟和社會基礎則是支持其制度運作的關鍵性變量。經過二十多年的運行，村民自治制度實現了從“形式”到“實體”的轉變，推動著農村社會的發展，也面臨著若干突出的矛盾。當前，農村經濟和社會結構正發生著根本性轉換，農村土地流轉的逐步開放、村莊經濟結構、經營方式及經濟組織的多元化以及各種要素資源的快速流動，不斷突破著村民自治的制度框架。作為新型的農村治理形態，社區自治超越了既定村治制度中戶籍、地權關系及其他方面的限制，契合了當前農村社會轉型時期流動性與開放性的發展要求，代表著當前農村基層治理的總體轉型方向。

村治制度；社區自治；流動性；開放性；制度；轉型

一、文獻回顧與問題的提出

經過二十多年的實踐發展，村民自治逐步實現了從“形式”到“實體”的轉化，其制度成效和價值是現實而重大的：在宏觀層面，村民自治的發展為廣大農民提供了民主實踐的練兵場，有利于推動國家的民主政治建設；①在微觀層面，經過選舉產生的村莊領導人更具有責任心，對推動村莊治理具有重要的作用等。②

當然，作為仍處于發展和完善中的民主制度，村民自治在運作實踐中也面臨著各種突出的矛盾，學者們對此進行了深入的研究，大體分為五個方面：一是村民資格認定困難。由戶籍制度所確定的村民資格的確認使流動農民的政治權益無法得到保障；③二是制度實施存在違規、違法情況，具體程序不規范。④無論是制度的正式約束、非正式約束，還是實施機制，都很不完善，存在著與其發展重要性不相符合的地方；⑤三是村委會功能被扭曲。村委會的功能受制于行政權力，自治權力被扭曲，無法有效實現自治功能；⑥四是村民自治缺乏相應的經濟基礎。一些地區經濟薄弱，連公共開支都要向農民征收，村里工作難以開展，⑦村級組織名存實亡，各項自治工作難以開展；五是制度無法解決新的矛盾與沖突。村莊的土地邊界、經濟邊界、人口邊界等發生了顯著變化，已超出了村民自治的范疇；⑧等等。

學界對這些矛盾和問題的判斷和解釋，存在較為明顯的分歧和爭論。有學者從理論和制度構建的總體角度考察，對村治制度基本持否定的意見。他們認為，基層民主是一種理論怪胎，它不能很好的實現基層社會的整合，對推動民主發展沒有很大的作用，⑨且村民自治難以解決現代國家基層社會整合問題，民主在實踐中流于形式，無法保障權利平等與自由。⑩更多學者從實證考察的角度出發，對村民自治面臨困境的原因進行討論和解釋。概言之，主要包括以下幾種解釋：一是“制度說”。（11）在中國的現代國家建構中，村民自治作為一種來自鄉村內生型的治理機制嵌入到原有的自上而下的治理結構中，必然會產生機制性摩擦，從而導致矛盾產生。國家規范化制度供給不足，也使村民自治中各種利益沖突難以有效解決，進而使村民自治處于一種癱瘓狀態。（12）二是“法律說”。現行法律制度設計難以實現村委會與鄉鎮政府之間的較好銜接，村委會與村黨支部之間沖突時有發生。（13）現行法律制度設計缺陷，無法保障廣大農民在村莊治理中的參與權。（14）三是“體制說”。村莊社會權力雖然從國家政治權力中分化出來，然而結構性權力的分化并沒有帶來功能性職能的分離，現有自上而下的行政性控制模式使村莊直接民主在控制與自治的張力中身居窘境。（15）四是“社會因素說”。農村封建迷信及黃、賭、毒等社會丑惡現象沉渣泛起，給村民自治帶來嚴重威脅。（16）五是“經濟利益說”。村民的經濟利益是制約自治水平提升的重要原因，只有關系到他們的切身利益時，他們才會主動參與到村莊發展政策的制定和實施中來。（17）由此看來，以上學說都是側重于從某一個方面力圖對這一問題提供解釋。

總體上看，這些理論分析和實證研究都具有重要的參考價值。然而，從目前農村快速發展的現實來看，隨著村莊土地流轉、人口流動的加速，以及由此帶來的經濟變遷和邊界更迭，現有研究又似乎無法充分解釋已經出現的新變化和新問題。如自治規約對居住在本村的外來人員參與村莊治理的剛性排斥；長期在外打工的本村村民參與村務決策管理的主體缺位和渠道缺失；村民公共需求的急遽增加與村莊公共品自我供給能力間的嚴重失衡；大規模合村并組中村莊行政邊界的變動對自治組織邊界的沖擊；經濟組織多元化的擴張對集體地權基礎的影響等。對于這些新問題，除了上述既有研究，是否還存在著不同的考察視角？是否有更為合理和合據的解釋？是否可以由此判斷，當前村民自治所遭遇的矛盾和問題蘊含著內生性的制度轉型？這正是本文主要關注和討論的目標所在。

二、地權與戶籍：村治制度的二元基礎

恩格斯曾經指出，“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應在人們的頭腦中，在人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當在生產方式和交換方式的變更中去尋找；不應當在有關的時代的哲學中去尋找，而應當在有關時代的經濟學中去尋找。”（18）而Lipset所談到的“經濟發展為穩定民主的社會生態的形成創造基礎性條件，促進與民主制度安排相關的各種政治、社會要素的形成，成為民主發展的社會基礎”，（19）亦極具啟發性：民主制度的變革，也需要從其經濟和社會基礎中尋找根據，經濟制度及具體的經濟體制直接制約著政治制度及政治體制。

村民自治制度是建立于人民公社制度解體后特定的經濟及社會基礎之上的農村治理模式。在人民公社體制下，國家建立了人民公社、生產大隊、生產隊三級嚴密的組織體系，廣大農民被嚴格束縛在公社體制內，參加公社組織的統一勞動、統一分配。（20）人民公社既是國家政權組織機構，又是一種經濟組織，具有政社合一的特性。當時，廣大農民個體具有雙重身份：一種是公社的社員及國家的農民身份，另一種便是以階級劃分為基礎的家庭出身來確立的政治身份，身份的不同體現著政治權利與經濟待遇的不同。國家對村莊的政治、經濟、文化實行全面控制，村莊通過掌握土地等生產資料所有權直接支配廣大農民的生產與生活，以資源控制為基礎的政治動員是一切政治活動開展的重要手段。建立于土地等生產資料集體占有基礎上的行政控制是村莊治理的基本特征，廣大農民在封閉性的地域范圍內從事生產、生活活動，自身的經濟和社會權利受到諸多條件的約束和限制。

20世紀70年代末，隨著農村經濟體制改革的深化，廣大農民的命運發生了歷史性變化，最顯著的標志就是其政治身份差異的消除和生產自主性的擴展。1979年，根據中共中央關于地主、富農分子和右派摘帽問題的有關政策，農民之間嚴格的階級成分和政治身份制度開始廢除。（21）人民公社解體后，在生產隊基礎上組建了行政村，同時家庭聯產承包責任制的改革賦予農民生產經營自主權，并促成了農村多樣化生產經營方式的出現，村民既是村集體成員，也是村集體經濟組織成員，傳統公社體制趨于瓦解。

家庭聯產承包責任制的實行，使人民公社集體經濟及其經營管理方式發生了重大改變，鄉村的集體化、分散化及其非政治化等等使傳統的治理方法喪失效能。（22）人民公社解體后，農村地區所發生的歷史性變遷，客觀上要求建立新型的農村治理體制。隨著村莊土地制度的根本性變革，以“民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督”為基本內涵的村民自治制度逐步建立起來。普通村民通過選舉方式賦權村莊自治組織，來實現對村莊公共事務的自我管理和對廣大村民的自我服務。土地產權集體所有基礎上的新型經濟體制的形成及標示成員身份的村籍身份的確立，推動了村民自治制度的形成，并成為推動村民自治產生與運行的重要經濟和社會條件。新型“籍—地”關系建立了村民與村集體之間明確的權利與義務關系，并成為聯系村民與村集體之間的重要紐帶，新型土地配置關系成為村民自治的重要實踐動力，土地村集體所有成為村民自治運行的權威資源與財源基礎。

此外，戶籍制度的變革重新厘清了人民公社時期的社員身份，從而確認了村民自治制度的行為主體。人民公社解體后，村籍身份的確立劃清了村莊成員和非村莊成員的界限，明確了哪些人可以參與村莊公共活動，享有參與村莊治理的資格。村籍身份確立了村民自治的主體邊界，規定了這一民主制度在特定的成員邊界范圍內運轉。新型的集體土地產權關系以及村籍身份的確立，對推動村治制度的有效運作具有至關重要的作用。

從當前來看，村民自治實踐中出現的諸多問題和矛盾，與其產生、運行的經濟與社會基礎具有內在的必然聯系。一定的制度安排是基于與之相適應的特定社會之上，自治制度必然與“一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律基礎規則”（23）相適應，制度的運行機制、作用對象、功能邊界都受制于特定歷史時期的社會結構。當制度安排自身不具有科學性或制度安排的發展落后于社會和經濟的發展變革時，制度就會失衡，就會表現出制度安排的失效，產生制度的消極作用，進而造成社會的不和諧。（24）從村治制度產生和運行的經濟及社會條件來看，村民自治是以村籍居民為自治主體、集體土地產權為經濟基礎、行政村地域范圍為邊界、籍—地關系為維系紐帶、村集體組織為依托、村莊公共事務為自治內容的基層群眾自治模式。村集體經濟組織與村集體組織合二為一的特性、村集體組織的封閉性及村籍的排外性決定了村民自治是一種封閉性、排他性自治模式。如前所述，在社會發展過程中，倘若村民自治的經濟和社會基礎已開始發生實質性變化，既定的村治制度本身已經逐漸無法吸納由此變化引起的各種矛盾時，是否會由此誘發內生性的變化呢？

三、流動性與開放性：制度缺陷及邊界突破

從村民自治的產生與發展來看，它是適應二元集體經濟時代的制度產物。然而，二十多年過去了，“隨著市場化、工業化、城市化和全球化的發展，農村勞動力大規模轉移就業，多種經濟和多種經營形式日益發展，農村社會日益多樣化和多元化，人們思想與活動的獨立性、選擇性、多變性、差異性明顯增強，傳統靜止、單一和封閉與半封閉的農村已經成為歷史，一個不斷開放的農村已經變成現實”。（25）當前農村社會內部發生了明顯變化，人員身份更加體現出異質性特征；外來人員加入本村土地和經濟經營行列，村莊土地的各項權利關系在實踐中快速變化；經濟結構多元化、經濟組織多樣化；村莊地域、村治權力和村民權利的邊界都在不斷發生位移。總體來看，農村社會的開放性加強，已經突破了建立于戶籍基礎上的傳統村籍邊界，具有封閉性特征的傳統村集體組織邊界亦被打破；農村社會的流動性加強，已經突破了以集體土地產權為基礎的村集體經濟邊界，傳統村集體經濟結構亦逐步解體。當前，農村經濟和社會結構的根本性轉換，對村治的運作產生了重大沖擊，其發展日益超出了村治制度框架。

其一，農村土地流轉的逐步開放，使農村內部的土地矛盾和糾紛往往超出了既定的制度框架。村治制度是建立于“土地產權集體所有、農戶分散經營”的經濟制度基礎上的治理模式。在集體經濟組織內部，根據村民資格和具體條件對土地進行分配和承包經營，村民是否系該村集體成員是其能否獲得相應土地權利的必要條件，主要依據是其是否具備該村村籍。即使其長期離開農村獲得非農就業機會及收益，只要沒有獲得城鎮戶籍，那么就還具備該村成員的資格，也就持有分配集體土地的權利。（26）以土地產權集體所有為基礎的“籍—地”關系及由此所衍生出來的各類社會關系是村治運行的重要基礎和支撐。近幾年來，隨著農村市場經濟的深入擴展，為適應當前農村村莊開放性、流動性的需要，實現農村土地資源的優化配置，中央進一步完善了土地承包經營制度。黨的十七屆三中全會指出，“推進農業經營體制機制創新，加快農業經營方式轉變”，“允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。土地流轉制度的推動與完善催生了單戶分散經營、大戶規模經營、企業下鄉經營、合作社經營等多種土地承包經營方式的大規模出現。土地流轉使土地權利關系及人地關系變得較為復雜，進一步衍生出各種日益復雜化的矛盾和糾紛。土地集體所有及內部配置關系決定了村治的制度框架，土地流轉的快速發展及農村地權關系的調整，推動著政府——村集體——農民關系的深刻變化。

其二，村莊經濟結構、經營方式及經濟組織的多元化，也沖擊著村民自治制度安排。村治制度產生于后集體經濟時代，家庭聯產承包責任制及統分結合的雙層經營體制是村民自治建立的基本經濟結構。農村經濟體制改革的初期，經濟結構比較單一，階層結構也沒有發生明顯的變化，利益分化并不明顯。集體因對土地等生產資料的實質性占有權與分配權而具有較高的權威性，村莊自治組織與村莊成員之間具有緊密的利益關聯，村民對村組織形成了較強的依賴性。在此背景下，村治制度能對村民利益進行有效整合，村莊的凝聚力與聚合性也進一步強化著村治的制度績效。然而，隨著社會的開放性與流動性加快，現代鄉村工業化特征日漸明顯，第三產業迅速興起，廣大農民日益脫離農業生產。農村內部經濟結構逐步分化為農業產業和非農產業的基本格局，單一的集體經濟逐步向個體經濟、私營經濟、股份制、集體經濟等多種經濟成分并存的格局轉變，各種合作組織經濟也不斷出現，多種經濟形式及經濟組織進一步導致村莊內部階層分化，產生了多元利益格局。各種經濟形式及經濟社會組織的出現，打破了傳統單一村集體經濟組織模式。一種經濟制度在它包含的利益格局發生變化，或者說當一種經濟制度的潛在收益喪失殆盡時，其內在就會形成一種要求變遷的動力。（27）新的農村經濟要素及經濟社會組織結構形式的產生，已經遠遠超出了村治賴以存在的集體經濟基礎。

其三，農村各種要素資源的快速流動，使村莊成員的身份呈現多元化特征，在實踐層面突破了村治法定主體的資格邊界。相關法律文本規定，村民自治僅僅是擁有村集體產權的“村民”的自治，（28）其他外來人員被排除在村民自治主體范圍之外。傳統村集體經濟組織成員權與村集體組織成員權具有二者合一的特性，而村籍身份是判定村集體成員權的重要標準，這就決定了村籍身份成為是否擁有村民自治權利的重要條件。戶籍制度改革促使城鄉社會流動性加快，農村社會逐步由封閉走向開放，不少人遠赴他鄉承包經營，而一個村莊的居民也不再是世代聚居的“本村村民”，這種人口的流動及土地的流轉造成地權關系變化及人口的雜居使傳統封閉的村落和集體組織日趨瓦解。（29）于是村莊內部人員身份體現出多樣性特征：一是具有本村戶籍并長期生活于本村的村莊人員，二是不具有本村戶籍但長期居住在本村的所謂“外鄉人”，三是不具有本村戶籍在本村臨時打工的外來人員，四是“農轉非”現在退休居住在本村的人員，五是戶籍已經遷出但仍然長期居住在本村承包本村土地的外嫁女。根據法律規定，“村民自治的主體是由戶籍關系歸屬于村的全體村民所組成”。（30）居住和工作在村莊之內的外來流動人員，也具有較強的服務需求，并參與到與其權利相關的村莊管理實踐中，其村治主體成員的角色和地位也日益凸顯出來，與現有文本規約產生明顯的沖突。

繼而，隨著經濟和社會開放性的增強，村莊的行政管理和自治邊界發生明顯位移。村治制度的建立是以人民公社制度解體后的行政建制村的建立為基礎，它是具有行政村戶籍的村民對村內公共事務實行的自我治理，其地域邊界就是本行政村的地域范圍。在人民公社時代，村莊土地邊界、人口邊界等具有高度的重合性，村莊之間具有高度分明的地域。改革開放后，家庭聯產承包責任制的實行及城鄉二元體制的松動，使鄉村社會日趨呈現開放性與流動性的特點。隨著農村土地流轉交易逐步放開，雖然土地所有權沒有轉讓，但使用周期較長，原來的村界實際上變成了一個模糊的邊界，超出了原來土地和行政規劃的范圍。（31）集體土地邊界、權利關系的變化使村莊的地域和人員邊界都發生了明顯的變化。此外，在若干次基層改革中實施的合村并組政策，已經使既定的村莊規模和邊界發生了顯著性的變化。當前，農村社會日益演變成為容納了多元身份居民、社會組織、企業等多元身份主體，多元經濟組織形式及經濟結構，多元社會關系的新型農村社區形態。這些新型農村社區規模、形態各異，有的與原來行政村落相吻合，有的具有超大規模性。但它們都已經超越了傳統封閉性集體組織，具有較強的開放性與流動性，共同的生活需要成為這些社區內生發展的重要特征。

由此看來，隨著市場經濟的不斷深入發展，農村社會開放性、流動性和異質性的不斷增強，在村莊經濟社會基礎的重大變革與既定村治制度之間的摩擦和碰撞中，新問題與新矛盾也不斷產生。據此，回應學界的分析和解釋，我們認為這些問題與矛盾并不僅僅是村治制度本身派生的，而體現出當前正在發生的農村經濟和社會結構的根本性轉型。當村治所賴以存在的經濟及社會二元基礎已經開始發生質性變化時，其制度框架逐漸不能容納和消解由此產生的各類問題與矛盾，已經無法適應目前農村社會快速發展的現實要求。

四、社區自治：村治的繼替與超越

續前而論，在農村社會跨越式變遷的宏觀背景之下，由經濟和社會二元基礎與村治制度之間的內在矛盾所驅動，微觀社會單元正呈現出由村民自治向社區自治的制度轉型。

追根溯源，早在1887年，德國社會學家滕尼斯就敏銳地捕捉到傳統社會意義上的“社區”形態，即“基于一定的地域邊界、責任邊界、具有共同的紐帶聯系和社會認同感、歸屬感”的社會生活共同體。人們在共同體里與同伙一起，從出生之時起，就休戚與共，同甘共苦。（32）然而，百余年來的時代變遷使“社會及社區都將變得更加開放，傳統同質性和封閉性的社區或共同體不可避免地出現分化和異質化進而解體”。（33）伴隨著農村社會的結構性轉型，我國農村社區村治制度運作的經濟和社會基礎發生了深刻變化，進而推動著新型社區治理形態的出現。

如果將社區的制度變遷嵌入到社會轉型的總體進程中，其無疑成為社會轉型的微觀基礎和重要部分。社會的總體性結構轉型包含了社會的政治結構、經濟結構和文化結構的整體變遷，是傳統體制獲取現代功能的社會現代化的更新質變過程，它意味著“社會的政治、經濟、文化、教育、法律、家庭系統在功能和結構上不斷的分化出子系統，新的組織系統、社會群體不斷涌現”。（34）改革開放以來，我國社會體現為“由自然經濟、計劃經濟向商品經濟、市場經濟社會轉型，由封閉半封閉社會向開放型社會轉型，由倫理型社會向法制型社會轉型，由同質單一性社會向異質多樣性社會轉型。”（35）鄉村社會的單一、封閉的經濟和社會結構已逐步瓦解，已經逐步過渡到集體經濟、個體經濟、私營經濟、股份制經濟多種經濟成分并存的局面，經濟組織形式也日趨多元化，鄉村社會的封閉性被打破，流動性日益加快，鄉村內部的成員身份日益多元化。

誠如亨廷頓所指出的，“一個正在進行現代化的制度還必須具有將現代化造就的社會勢力吸收進該體制中來的能力”，（36）建立與現代農村經濟社會結構相適應的社區治理制度及現代秩序，形成制度化參與渠道，將社會轉型所產生的各種利益群體的沖突和需求納入制度化軌道，實現利益的整合，有效化解各種內生矛盾，是維護鄉村社會穩定發展的現實要求。這種鄉村社會結構性變遷，客觀上要求社區治理制度的創新與轉換，為社會轉型的平穩快速推進提供有力的制度支撐。

農村社區自治正是新時期鄉村社會轉型的微觀制度變遷形態。概言之，它是適應鄉村社會開放性、流動性的發展趨勢，由社區內各類政治、經濟和社會組織和廣大民眾為主體，基于共同需求而形成的社區共同體，通過民主程序、方式和組織進行協商、溝通和互動，共同管理社區公共事務。它是“政府管理之外的社會自治，即政府管理行政事務，而社區居民通過自己選舉產生的自治組織來管理社區公共事務。”（37）這一制度創新從一開始就受到國家的高度重視，并給予充分的政策支持和推動。農村社區建設適應了當前城鄉社會結構、利益格局的發展變化要求，不僅改善了廣大農民的生產、生活環境和條件，也提升了農民的生活品質和生活質量。

農村社區自治以其開放性的治理框架，以及多元參與的治理機制契合了現代社會結構變遷的基本要求，并成為推動鄉村社會發展的重要動力。在這種多元主體共同參與、以符合共同體成員公共生活意愿為基礎而具有高度包容性的治理框架中，社區自治組織由社區居民、各類經濟及社會組織的代表共同協商產生，實現了自治組織的廣泛代表性；廣大社區成員可以通過社區自治組織參與社區公共事務管理，也可以通過以公益、志愿組織為載體的服務、管理活動參與社區建設，使社區治理框架更具開放性；在社區自治組織的引導下，各類經濟、社會組織逐步承擔起社區微觀管理與服務功能，以自身資源及功能優勢等各種靈活形式參與社區建設。在社區自治中，通過建立社區重大事項票決制度、社區工作詢問和質詢制度等多項制度來實現集體協商、廣泛討論、共同議決、民主監督，最終達成共識，使社區治理機制更加富于彈性。

由此看來，農村社區自治的產生與發展是對村民自治的制度繼替。如果說村民自治是以村集體土地產權及村籍村民為基礎的治理模式，地權及村籍身份的限制決定了村治制度的封閉性與排外性，已無法容納當前社會轉型所塑造的新的農村結構要求。那么，新型的農村社區自治則 “不再是一種封閉和排外的體制，而是賦予所有在鄉村生產和生活的人們以公共事務的參與權和管理權，最大限度地保護農民及居民的民主權利”，（38）更加體現出共存于一定范圍內的基于共同生活需要為基礎共同參與公共事務治理的社會自治特征。農村社區逐漸打破了村籍的界限，將外來人員納入農村社區民主治理主體范圍，形成了多元身份成員參與的農村社區治理機制，社區自治主體不僅局限于村民，而是通過制度化渠道將新興經濟和社會組織及外來居民納入自治主體范圍，凡社區之內的各種組織個體均成為社區公共事務的參與者，更具有開放性；各種農村社區志愿者組織、專業經濟技術協會、老年人協會等各類社會組織通過制度性渠道被積極引導參與到農村社區建設中，通過與其他社區主體的協商、共識與互動，不僅成為推動農村經濟發展、文化建設、維護社會穩定、提供公共服務等社會自治事務的重要推動力，而且拓展了社區參與的組織渠道；社區治理的內容更加廣泛，不僅涉及經濟事務，還重點關注社會、文化事務，契合了“生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的新農村建設要求；社區治理的機制和方式也日趨靈活多樣，富于彈性，不僅體現在“四大民主”實踐活動中，而且更多反映在以組織、個體為載體所開展的靈活多樣的、范圍不同的實踐中，形成社區及內部組織的多層次治理格局，體現出社區自治的多層次性與多元性。

更為重要的而是，與村民自治比較，農村社區自治承擔起新時期社會轉型時期農村基層治理的制度安排。在社會轉型期，社區范圍內共同的生活、情感需要特別是共同的利益需求及其實現成為共同體的現實基礎。農村社區自治將多元利益要求納入整合的渠道，形成多元主體和利益基礎上的協商、溝通與整合，激活社區自我管理和服務的內生力量，可以在很大程度上控制和消除各種沖突與矛盾，維護鄉村社會的穩定，代表著當前基層治理發展的新方向。同時，農村社區自治也將契合現代社會發展要求的民主自治理念和精神提升到更高的層次，順應了現代民主政治發展要求，是對村民自治的繼續與延伸。

當然，它也有別于城市社區自治，后者突出了在城市經濟結構、成員性質及社會組織的復雜結構中，社區居民及各類社區組織共同參與對社區公共事務的管理特征，而前者尚處于在農村社會經濟結構、成員性質由單一向多元轉變的過程中。它的主要功能在于“不斷豐富基層民主的內容和形式，健全基層民主管理制度，發揮社會自治功能，增強居民群眾民主法治素質”。（39）在農村社區建設中，社區更加具有開放性、包容性、融合性與凝聚力，打破了村籍界限，將外來人員納入農村社區自治主體范圍，確保農村社區內所有居民的參與權、知情權、決策權與監督權，充分調動了廣大社區居民、社區各類社會組織參與社會管理、建設和諧社區的積極性，在保障廣大社區居民民主權利的同時，也增強了社區的認同感與凝聚力。

綜上所述，經濟與社會的變遷是決定農村基層民主發展的主導性和關鍵性變量。社會不同發展階段的經濟及社會特征決定了只能建立與之相適應的民主制度，經濟及社會的變遷客觀上要求建立與之相適應的新型民主制度安排才能促進社會的發展進步。我國的農村社會發展是一個動態的過程，在不同歷史時期呈現出不同的階段性發展特色，不同發展階段農村經濟及社會的變革，客觀上要求建立與之相適應的制度模式。

在現代化進程中，農村經濟和社會結構發生了顯著變化，村民自治賴以存在的經濟及社會基礎也處于轉換過程中。傳統農業生產共同體逐步演變成為新時期的開放性農村社會生活共同體。在當前全面開展的農村社區建設中，各地所創新的各種社區自治模式，適應了當前農村社會流動性與開放性的發展要求，超越了戶籍、地權關系及其他邊界的束縛，更加契合了當前農村新型社區形態的既有發展現實，順應了農村經濟與社會變遷的必然要求。隨著農村社區自治的推進，逐步形成了多元主體參與的治理模式，在更大范圍和程度上保障了廣大農民的民主權利和利益，實現了社會轉型期多元利益的協調、互動及整合機制，是對村民自治的超越與發展。而這種繼替與超越并不是對村民自治的簡單替換，它是以居民共同生活需要為基礎的社會性自治，是社會自治內涵在鄉村社區范圍內的更新、擴展與延伸，將代表著農村基層治理轉型的發展動向。

注釋

①徐勇：《中國民主之路：從形式到實體—對村民自治價值的再發掘》，《開放時代》2000年第11期。

②John James Kennedy，Scott Rozelle and Shi Yaojian．“Elected leaders and collective land：Farmers evaluation of village leaders'performance in rural China．”Journalof ChinesePoliticalScienceMarch（2004）．

③徐增陽：《村民資格－村委會直選實踐中的一個難題》，《調研世界》2001年第3期。

④陳靜：《新農村建設中的村民自治困境及制度創新》，《農村經濟》2007年第6期。

⑤韓玲梅：《制度視角下的村民自治：現狀、發展及途徑》，《福建論壇（人文社會科學版）》2007年第9期。

⑥歐陽雪梅、李鐵明：《當前村民自治進程中存在的問題及對策研究》，《新視野》2007年第4期。

⑦徐國普：《轉型期鄉村權力結構的特征及其影響》，《社會主義研究》2007年第2期。

⑧（31）折曉葉：《村莊邊界的多元化－經濟邊界開放與社會邊界封閉的沖突與共生》，《中國社會科學》1996年第3期。

⑨沈延生：《村政的興衰與重建》，《戰略與管理》1998年第6期。

⑩Danel Kelliher．“The Chinese Debate over Village Self-government．”TheChinaJournal37（1997）．

（11）朱新山：《村民自治發展的制度困境》，《開放時代》2000年第1期。

（12）朱建波：《當前村民自治改革的制度變遷困境》，《成都大學學報（社會科學版）》2006年第3期。

（13）吳玉英：《村民自治的主要問題及對策》，《前沿》2005年第3期。

（14）烏洗塵：《農村建設面臨的法治困境及出路》，《長白學刊》2006年第4期。

（15）朱秦：《農村基層民主實踐：體制困境與組織重構》，《理論探索》2007年第4期。

（16）尹煥三：《村民自治運行中農村面臨的社會焦點問題透析》，《中共中央黨校學報》2003年第4期。

（17）Jean C．Oi and Scott Rozelle．“Elections and Power：The Locus of Decision－Making in Chinese Villages．”The ChinaQuarterly（2000）．

（18）《馬克思恩格斯選集》（第四卷），北京：人民出版社，1995年，第617－618頁。

（19）Seymour Martin Lipset．PoliticalMan-TheSocial BasesofPolitics．Baltimore，Maitland：The Johns Hopkins University Press，1981．416-421．

（20）甘信奎：《中國農村治理模式的歷史演變及未來走向—從 “鄉政村治”到“縣政鄉社”》，《江漢論壇》2007年第12期。

（21）（22）項繼權：《集體經濟背景下的鄉村治理——南街、向高和方家泉村村治實證研究》，武漢：華中師范大學出版社，2002年，第153頁。

（23）R．科斯、A．阿爾欽、D．諾思：《財產權利與制度變遷》，北京：上海三聯書店，1991年，第270頁。

（24）謝萬貞、謝寶劍：《制度變遷、西部民族地區和諧社會構建與政府作用》，《中山大學研究生學刊（社會科學版）》2008年第4期。

（25）項繼權：《當前農村發展的階段性特征及政策選擇》，《江西社會科學》2009年第1期。

（26）林哲、柯迪：《深化農村土地制度改革：動因、制約因素及對策研究》，《上海經濟研究》2006年第3期。

（27）盧現祥、朱巧玲：《新制度經濟學》，北京：北京大學出版社，2007年，第461頁。

（28）（38）項繼權：《從“社隊”到“社區”：我國農村基層組織與管理體制的三次變革》，《理論學刊》2007年第11期。

（29）項繼權、羅峰：《中國農地制度改革的方向和條件》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2007年第3期。

（30）崔智友：《中國村民自治的法學思考》，《中國社會科學》2001年第3期。

（32）滕尼斯：《共同體與社會》，北京：商務印書館，1995年，第53頁。

（33）項繼權：《中國農村社區及共同體的轉型與重建》，《華中師范大學學報（人文社會科學版）》2009年第3期。

（34）徐鳴、劉勇智：《現代性與民主政治》，《遼寧行政學院學報》2010年第10期

（35）李培林：《另一只看不見的手：社會結構轉型》，北京：社會科學文獻出版社，2005年，第3頁。

（36）亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海：三聯書店，1989年，第129頁。

（37）桑玉成：《從五里橋街道看城市社區管理的體制建設》，《政治學研究》1992年第2期。

（39）詹成付：《關于社區建設的幾個問題》，《中國非盈利評論》2009年第1期。

責任編輯王敬堯

2010-09-15

教育部人文社會科學研究重大課題攻關項目“城鄉基層治理研究”（09JZD0025）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“增強政府社會管理和公共服務能力的農村綜合改革研究”（09JJD840004）