非政府組織在全球公共衛生治理中的地位和作用

■張鴻石 李 麗/文

非政府組織在全球公共衛生治理中的地位和作用

■張鴻石 李 麗/文

近年來，隨著全球公共衛生事件的頻繁發生，“全球公共衛生治理”問題開始引起各國普遍關注。非政府組織是全球公共衛生治理體系的重要組成部分,憑借自身優勢和獨特功能逐漸確立了在全球公共衛生領域中的地位。

全球治理理論視野下的公共衛生問題

一般來講，人們習慣將由各種自然、社會因素及人類生活方式、生產行為造成的衛生安全問題劃歸公共衛生范疇。然而全球化的飛速發展使公共衛生問題呈現出不同特點，全球化加劇了世界范圍內人口、貨物的大規模快速流動，使公共衛生問題具有了明顯的跨國特征。2003年襲擊中國的SARS病毒，先是在周邊國家和地區擴散，之后又很快侵襲到世界。除SARS外，艾滋病、禽流感等病毒也在世界范圍內造成了嚴重的公共衛生問題，并極大威脅了人類的公共安全。世界衛生組織發布的2008年世界重大公共衛生問題回顧報告中提出，自然災害和非傳染性疾病的蔓延正在對人類健康構成重大威脅，并導致了一系列嚴重公共衛生問題。公共衛生問題已成為目前世界各國需要共同面對的挑戰，如果各國政府仍沿用傳統的思路和辦法加以應對必將陷入被動。日漸興起的全球治理理論為解決該問題提供了一種新視角和新思路。

全球治理理論興起于20世紀90年代的西方，代表人物有鮑勃·杰索普、詹姆斯·羅西瑙和羅茨等。俞可平將其概念概括為：“所謂全球治理，指的是通過具有約束力的國際規則解決全球性的沖突、生態、人權、移民、毒品、走私、傳染病等問題，以維持正常的國際政治經濟秩序。”他認為，“治理”與傳統政治學理論強調的“統治”有本質區別，治理的權威不是單一的自上而下的，而是多元的相互的；政府統治所涉及的范圍是以領土為界的民族國家，而治理的范圍既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。[1]可見，全球治理理論在面對包括公共衛生在內的全球性問題時確有很強理論適應性。

當前，以全球治理理論視角看待公共衛生問題已成為國際社會共識。這主要因為：一是全球化增大了對國家提供保障、管理風險方面的需求，卻降低了國家有效發揮這一作用的能力，這在公共衛生領域表現得尤為明顯。二是在全球化時代，人類的經濟和社會活動很難得到跨國性機制的有效約束，所以一旦引發超越主權國家的地區性或全球性風險，將把各國推向全球化時代特有的“風險社會”中。

從全球治理理論出發看待公共衛生問題至少可以給我們帶來三方面啟示：一是公共衛生問題具有跨國性質，所以進行全球治理十分必要；二是各國政府、政府間國際組織和非政府組織應加強聯動，這是實現全球公共衛生有效治理的必由之路；三是全球公共衛生治理關乎人類社會可持續發展，在這方面建立具有普遍約束力的國際規則或機制至關重要。

非政府組織在全球公共衛生治理體系中的角色

非政府組織是指那些不以營利為目的，并在特定法律系統下不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人組織或機構，它是現代社會組織系統的重要組成部分。美國學者萊斯特·薩拉蒙認為非政府組織有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性五個特征。[2]本文認為正是上述特征，決定了非政府組織可以在全球公共衛生治理體系中扮演重要角色。

首先，公共衛生問題的全球化特征迫切要求世界各國在衛生領域開展密切的國際合作，而非政府組織有良好的組織化和國際性特征，完全有條件成為這種全球國際合作中的重要行為體，加之其不受主權讓渡的約束，因此在公共衛生領域的國際合作中比主權國家更具靈活性。

其次,與各國官方的公共衛生機構相比，非政府組織由于具有民間性和自治性特征，且一般不受國界限制，因而比政府公共衛生部門觸角伸得更遠，在應對全球性公共衛生問題方面能夠發揮政府無法替代的作用。

再次，公共衛生領域中的非政府組織聚集了大批公共衛生領域的專家，他們將自己的專業知識和資金設備無償投入到全球公共衛生事業中去。在發生全球公共衛生事件時，他們同各國政府一道行動，為非政府組織參與全球公共衛生治理奠定了良好基礎。

最后，面對傳染性疾病快速蔓延的突發事件，國境已構不成阻止病毒傳播蔓延的天然障礙,單靠政府部門很難有效控制疾病在全球蔓延。水平分布于社會各個角落的非政府組織同垂直配置資源的政府衛生部門相比，在疫情監測、傳染病早期控制等方面比政府部門行動更迅速，更有優勢。

總之，對非政府組織在全球公共衛生治理體系中的作用不應只停留在理論認識上，而應讓其在全球應對公共衛生挑戰的實踐中得到更多的鍛煉和發揮。

法國非政府組織“無國界醫生”在海地設立的霍亂治療中心。疫情高發時這里人滿為患。

非政府組織在全球公共衛生治理中的職能

羅西瑙在全球治理理論中強調，在全球化時代，“權威空間”與國家領土疆界并不必然一致，雖然主權國家和政府屬于權威空間，但大量非政府的超國家組織和次國家組織也都在權威空間之內。所以全球治理的單位不僅有國家和政府，還應包括非政府組織。[3]目前在全球公共衛生治理中出現的大量案例已證實了該觀點，全球化時代全球公共衛生治理主體已漸趨多元，它們在全球公共衛生治理中所發揮的作用也開始引起越來越多關注。從世界范圍看，涌現出眾多致力于全球公共衛生問題的非政府組織，如拯救兒童基金會、全球衛生聯合理事會、國際護士理事會、國際流行病學協會等，它們的活動已經得到國際社會高度重視。通過對這些非政府組織運作方式和工作模式分析可以看出，非政府組織在全球衛生治理中至少可發揮以下四種職能：

第一，在全球公共衛生治理體系中的輿論壓力職能。非政府組織雖然在一定程度上受主權國家限制，但卻在全球公共衛生治理體系中具有相對獨立性。利用這一優勢非政府組織常就重大全球公共衛生問題發表看法，提出倡議，這對國家行為形成一定制約，并在一定程度上迫使一些國家的政府改變、調整工作重點，將更多的公共資源投向公共衛生領域。

第二，在全球公共衛生治理體系中的創設議題職能。在當今的全球公共衛生領域，非政府組織已日益成為與公共衛生問題相關的一系列國際法規和制度的創設者。它們不僅積極參與國際社會在全球公共衛生領域所開展的各項活動，而且對一些重大決策和相應制度安排的出臺發揮了顯著作用。如在艾滋病防治問題上，正是由于非政府組織的積極推動，國際社會才最終形成共識并采取了許多制度性的措施。

第三，在全球公共衛生治理體系中的“教化職能”。在全球公共衛生治理體系中，非政府組織的一項重要職能就是運用其掌握的信息，通過說服和批評的方式來發揮對國家的“教化功能”。“世界衛生日”的建立就是一個很好的例子。1950年4月7日，非政府組織在全球組織了“世界衛生日”活動，這一活動引起聯合國的高度關注，將每年4月7日確定為“世界衛生日”。對此，有學者評論說非政府組織實際上在這一過程中“扮演了一個誘導型和批評型教師的角色,國家在非政府組織的教化下,通過被動型學習而被社會化到了新的國際規范和價值觀念中去。”[4]

第四，在全球疾病控制和提供醫療服務方面的跨國功能。非政府組織擁有強大的公共衛生方面的技術專長和信息優勢，例如無國界醫生組織的先進信息通訊和交通設備可以讓它在最短時間內將其有效的醫療服務送達世界各地。非政府組織關于全球公共衛生治理方面的一些建議大多建立在深入調查和科學分析基礎上，對各國政府制定公共衛生政策有很強的參考性。非政府組織還將非營利性的行為和志愿者行為有機結合，從而有效抑制了社會公眾的“搭便車”現象。

非政府組織在全球公共衛生治理中的局限性

當然，在全球公共衛生治理中非政府組織也不可避免地具有一些局限性，具體表現為：

第一，占有資源相對貧乏影響了其作用的發揮。目前活躍在公共衛生領域的非政府組織數量眾多，除個別的非政府組織外，大多規模較小。由于經費主要靠社會贊助，掌握的資源相對有限，因此在面對重大的全球性公共衛生危機時便會暴露出經費短缺、醫療資源不足等局限性。

第二，非政府組織的權限合法性經常引起爭議。對非政府權限合法性的爭議一來自主權國家，二來自世界最重要的政府間國際組織——聯合國。從國家的立場上看，形形色色非政府組織在本國開展的大量活動（包括在公共衛生領域開展的活動），即使不影響到自身主權，至少也與國內當前的工作重點或者工作計劃不相吻合。同時，主權國家還擔心非政府組織的活動會分散公眾對政府的注意力，從而影響到它們的公信力。非政府組織與聯合國的關系也一直沒有得到妥善解決。由于非政府組織還不能很好適應以國家為中心結構的聯合國，因此在聯合國體系的活動中始終處于被動狀態，僅發揮著提供“咨詢”的作用。對此有些學者評論道：“由于政府間組織握有賦予(或撤銷)這種‘咨詢地位’之權，增加了非政府組織對政府間國際組織的依賴。”[5]這其實也是許多活躍在公共衛生領域的非政府組織目前面臨的尷尬處境。

第三，非政府組織內部存在的問題也制約了其作用發揮。這些問題主要表現在管理和執行方面。隨著非政府組織數量和規模的迅速擴張，由機構龐雜、制度混亂帶來的管理問題日益嚴重，這使許多非政府組織的工作效率低下。近年來，雖然非政府組織出臺了大量有關解決全球公共衛生問題的決議、行動方案和宣言等，但由于上述原因制約了其行動能力，所以從執行情況看效果并不理想。

由于現有國際政治結構和非政府組織自身局限性的原因，在今后很長一段時間里，非政府組織在全球公共衛生治理領域的作用和職能還無法取代主權國家，但這并不意味著各國政府因此可以忽略非政府組織在全球公共衛生治理領域中的作用。相反，各國應當繼續采取有效措施，幫助非政府組織完善自我，鼓勵它們投入到全球公共衛生治理中來，只有這樣，一個健全有效并足以應對未來嚴重公共衛生挑戰的全球公共衛生治理體系才能最終建立。

（第一作者單位：燕山大學文法學院國際關系學系；第二作者單位：燕山大學公共行政管理專業）

（責任編輯：劉娟娟）

[1] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實:2002, (1).

[2] [美]萊斯特·薩拉蒙、赫爾穆特·安海爾：公民社會部門[J].社會:1997, 34(2).

[3] 俞可平.全球治理引論[J].馬克思主義與現實:2002, (1).

[4] 劉貞曄.國家的社會化、非政府組織及其理論解釋范式[J]，世界經濟與政治:2005, (1).

[5] 保羅·吉爾斯.國際市民社會——國際體系中的國家間非政府組織[J]，國際社會科學雜志:1993, (3).