《歐盟海洋戰略框架指令》評析

張義鈞

（中國海洋大學青島市 266100）

《歐盟海洋戰略框架指令》評析

張義鈞

（中國海洋大學青島市 266100）

在介紹《歐盟海洋戰略框架指令》（以下簡稱《框架指令》）的基本結構及主要內容的基礎上，從基于生態系統的管理方法的提出、指令的法律性質等方面對該指令進行了分析和評述。

歐盟 海洋戰略 指令 海洋管理

1 《框架指令》制定的相關背景

近年來，隨著經濟社會的發展，海洋的地位和作用日益凸顯。國際社會越來越關注海洋，沿海各國普遍加強了對海洋權益、資源、環境等的管理。歐盟作為一個政治共同體，陸地邊界 2／3以上是海岸，40% 的人口居住在沿海地區，海洋產業占歐盟GDP的 40% ，90% 的貿易與商業活動依賴海洋。自歐盟成員國數量由25 個增加到 27個，地理范圍也擴展到北至北海、波羅的海，西至大西洋，東南至地中海，并包含了部分黑海海域，同時，擁有 22 個沿海國家，海岸線總長度超過 65 000 公里。海洋對于歐盟具有十分重要的意義。

歐盟一直試圖建立一套綜合、統一的海洋利用與管理體制。《歐盟2005年至2009年戰略》指出，“需要制定綜合性海洋政策，在保護海洋環境的同時使歐盟的海洋經濟持續發展。”2006年6月，歐盟頒布了《歐盟綜合海洋政策綠皮書》，提出今后的方向是加強對涉海工作的協調，加強成員國間的協調，以提高工作效率。歐盟委員會要求各成員國圍繞《歐盟綜合海洋政策綠皮書》開展為期一年的磋商與討論。2007年10月，歐盟委員會在各成員國磋商的基礎上頒布了《歐盟海洋綜合政策藍皮書》，指出分散決策與條塊分割管理已經無法適應海洋事業發展的需要，必須采用綜合的決策與管理方法。歐盟海洋政策確定的指導海洋工作的原則主要包括：充分發揮各級政府的積極性；鼓勵競爭；采用生態方法開展綜合管理；依靠科學技術；鼓勵利益相關者參與管理與規劃等。2008年6月，歐盟又出臺了《歐盟海洋綜合政策實施指南》，提出用戰略方法制定國家海洋政策、建立國家公立機構決策管理框架、發揮沿海地區的其他局部地方決策者的作用、利益相關者參與海洋綜合政策的決策以及提高區域合作效率。

在上述海洋綜合政策的指導下，結合歐盟制定《水資源框架指令》、《環境影響評價指令》以及《戰略環境評價指令》等指令的經驗，2008年，歐洲議會和歐洲理事會制定了旨在海洋環境保護方面采取共同行動的框架指令——《歐盟海洋戰略框架指令》。

2 《框架指令》基本結構及主要內容

2.1 《框架指令》的基本結構

《框架指令》由導言、正文和附件三大部分組成，3 個部分系整體上有機聯系、相互補充的整體。

第一部分為導言部分，闡述了海洋環境的重要性，人類對環境造成的威脅，制定《框架指令》的基礎——歐盟已采取的對策以及《框架指令》采用的生態、政治、法律基礎和原則。

第二部分為正文部分，為《框架指令》的主體。共分為 5 章：第一章為《總則》；第二章為《海洋戰略：準備》；第三章為《海洋戰略：措施計劃》；第四章為《更新報告與公共信息》；第五章為《最后條款》。

第三部分由6 個附件組成，這 6 個附則為成員國實施《框架指令》提供了準則和指導，具體附件分別是：附件1：判斷“良好環境狀況”的定性描述；附件2：主管機構；附件3：指導目錄：特征、壓力、影響；附件4：指導目錄：設定環境目標時應考慮的特性；附件5：監測計劃；附件6：措施計劃。

2.2 《框架指令》的基本內容

2.2.1《框架指令》確立了歐盟海洋管理的主要目標

《框架指令》明確強調了保護海洋環境、保全海洋生態系統的必要性。《框架指令》聲明：“海洋環境作為寶貴的遺產，需要被保護、保全甚至恢復，終極目標應當是維持生物多樣性并建成清潔、健康、多產的多樣化、動態化海洋。”為達成這些目標，《框架指令》提倡不同政策地區對環境加以綜合考慮，而《框架指令》正是更加廣泛化、橫向化的未來歐盟海洋政策的“環境支柱”。并且，《框架指令》采用了以生態系統為基礎的方法管理人類對海洋環境的利用，對海洋資源和服務的使用必須首先確保能夠保持或達到“良好環境狀況”并適用風險預防原則。“良好環境狀況”是《框架指令》所采用方法中的一個中心概念，與歐盟2000年出臺的《水框架指令》中的“良好地表水狀態”、“良好地下水狀態”以及“良好生態狀態”的表述類似，歐盟海洋戰略框架指令對“良好環境狀況”做出了如下說明：“良好環境狀況下的海洋水體以其自身條件能夠提供清潔、健康、多產的生態多樣化和動態化海洋，對海洋環境的利用是可持續的，能夠滿足當代人和后代人的使用和活動需要。”此定義進一步被表述為，人類的輸入對海洋生態系統的結構和功能、恢復能力、生物多樣性和海洋生境的影響，以及“生態系統的水形態、物理、化學特性”。

2.2.2 《框架指令》確立了歐盟行動框架

盡管發展的海洋戰略要求其對海洋生態系統提供保護，以使其不被人類活動累積的壓力所破壞，但是，海洋戰略仍然應當允許當代人和后代人可持續地利用海洋資源和服務。因此，在海洋管理中，一方面應當考慮使用的相對優先，另一方面也應考慮養護和保存。為了促進“良好環境狀況”的達成，《框架指令》建立了一個行動框架，只規定各級目標和各項義務，而留待各成員國單獨地或合作地去實現具體細節。例如，成員國可以決定“良好環境狀況”的具體特征和實現目標的途徑，可以制定和執行戰略和措施以促成目標的實現，也可以為海洋環境狀態的評定采納不同的方法和標準，但是，成員國的所有行動必須服從歐洲委員的指導和監督。

《框架指令》也指出，當成員國單獨的行動不足以應對發生的狀況時，應當在區域層面或歐盟層面采取措施。歐盟確認其海洋區域是作為一個整體的單位實施管理。目前，已經有一些海洋區域在作為整體加以利用和管理，例如波羅的海海域、北海海域以及東北大西洋海域。因而，每個成員國制定的國家海洋政策不僅應對其管轄海域負責，也應體現其作為海洋區域成員更為廣闊的視角，為國家層面、亞區域層面、區域層面的“良好環境狀況”做出努力和貢獻。

此外，考慮到多個機構擁有管理職能，歐盟海洋戰略框架指令強調了在國家層面、區域層面、歐盟層面和國際層面上采取行動保持一致性和連貫性的需要，在國際層面上還包含了與非歐盟國家的合作問題。同時，《框架指令》也指出，當不同海洋區域面臨的問題發生實質變化時，管理方案必須隨之發生改變。

除了認識到國家間在不同層面采取行動必須具有一致性的問題，《框架指令》也強調了與其他保護海洋環境的歐盟政策進行橫向協調的必要性，例如共同漁業政策、共同農業政策、水政策指令以及其他相關的國際協議。從這個意義上講，《框架指令》致力于從地方層面到國際層面的海洋利用綜合管理，可以看作是對先前在劃分的基礎上采取政策造成弊端的糾正措施。

以海洋環境保護的視角，《框架指令》對嵌套式的自然系統反應靈敏。在嵌套式自然系統中，較小的地理和生態區域被認為是較大生態系統的功能部分，并且發生于一個區域的情況對其他區域所造成的影響巨大。因此，通過不同層面對嵌套式自然系統進行協調管理是非常必要的。《框架指令》認為，如同自然系統是嵌套式和交叉式的，管理系統也應當是嵌套和交叉的。目前，不同層面的公約、協議、政策均對這一管理方式有所體現，例如國際性的《聯合國海洋法公約》、《生物多樣性公約》，地區性的有關地中海、黑海的協議以及歐盟各國國家性海洋戰略。

2.3 《框架指令》嘗試采用基于生態系統的方法對海洋利用加以管理

《框架指令》的規定強調，管理措施應當受到地理空間范圍的支配，不能因單獨國家甚至是全體歐盟成員國政治或法律管轄權而被限制或擴展。重要的是，《框架指令》中所使用的“區域”是指生態意義上的區域，其劃分基礎不僅是政治因素，更是基于對水文學、海洋學以及生物地理特性的考慮。反過來，“區域”或“亞區域”成員國之間的合作更顯示出其必要性，在特定情況下，甚至需要非歐盟國家的第三方參與才能實現有效管理。

除了對空間范圍的考慮，《框架指令》將海洋環境保護以及可能的海洋生態系統恢復為海洋戰略的目標，并明確了對海洋生態系統及其機能實施保護的核心地位。《框架指令》中的許多概念和原則來自基于生態系統的管理方法，例如，生物多樣性、預防原則、可持續發展原則、生境、關注后代需要等。

此外，《框架指令》提出的“良好環境狀況”的概念并不是固定的，而是隨著時間因素（例如生態系統變化、科學技術發展）的發展不斷汲取和采納新的內容，進而促使對《框架指令》的戰略或措施條款進行修正。定期評估海洋環境、實施監測和設定環境目標也被納入動態的管理進程。為了實現有效的海洋利用管理，《框架指令》提倡公眾的積極參與。總之，歐盟海洋戰略框架指令試圖建立一個由成員國管理海洋利用的動態進程框架，而不是一套固定不變、條款詳細的實質性法規。

2.4 其他內容

《框架指令》還針對實施問題進行了規范，為各成員國設定了目標、行動原則、程序要求和時間安排，并針對指定的海洋水體為成員國設定了職責，根據職責的種類建立了履行時間表，規定了歐盟的監督和協調職責。

3 《框架指令》評析

3.1 基于生態系統管理方法提出對歐盟海洋綜合管理具有一定的實踐意義

《框架指令》是以“海洋水體”為客體的行動導向型文件。“海洋水體”包括海水、海床、底土等。《框架指令》要求歐盟成員國采取有效措施，確保海洋水域達到“良好環境狀況”。為此，成員國必須采用基于生態系統的管理方法，掌握和了解海洋環境狀況以及人類給海洋環境造成的影響，制定并實施為實現上述目標服務的有效措施。《框架指令》由歐盟委員會提出草案、經歐洲議會和歐洲理事會進行修改后，由歐洲議會和歐洲理事會經共同決策機制予以通過，建立了一套采用廣泛、協調、統一和基于生態系統的方法對歐洲海域進行海洋利用和管理的運作框架。

為了更好地實施基于生態系統的管理方法，《框架指令》制訂了一整套行動計劃，包括歐盟成員國和歐盟委員會的責任、義務以及時間表，這標志著歐盟向先進的海洋利用管理方向又邁出了重要一步。尤其需要指出的是，在制定《框架指令》的最后階段，歐盟重點強調了有效的海洋利用和管理在解決生物資源的過度開采、外來物種入侵、海洋污染等問題以及全面保護海洋生物多樣性等方面的必要性。為此，須建立一個綜合的、跨部門的管理機制，并通過這種機制采取有效行動，以避免因為單一的決策模式而造成的管理失誤。采集處理等一體化的綜合性門戶網站；強大功能與易用性并重；支持靈活的C/S架構；TPI 系統的客戶端可使用桌面程序與服務器建立 C/S 連接，進行數據的交互和處理。

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2011年10月8日