基層職務犯罪偵查工作面臨的困境及對策

丁鐵梅

基層職務犯罪偵查工作面臨的困境及對策

丁鐵梅

一、我國基層職務犯罪偵查工作體制的現狀

（一）涉案信息管理

是指對職務犯罪的信息、線索、消息等內容的收集、傳遞、存儲、利用等方面的流程與規范的管理。檢察機關依法收集職務犯罪信息，方式主要有兩種：一是向檢察機關的報案、控告、舉報和自首；二是檢察機關在職務犯罪偵查工程中自行發現的信息。檢察機關設有專門機構——舉報中心負責統一接受職務犯罪的信息，并負責職務犯罪案件的審查。對于黨政機關、紀委、監察機關發現的涉嫌職務犯罪的信息，符合檢察機關立案標準的，應當移送檢察機關管理。

（二）案件偵查管理

主要包括線索的初查管理、立案管理、偵查程序管理等內容。基層檢察機關舉報中心收到涉案信息后，根據管轄規定和職能分工，向檢察機關偵查部門移交舉報線索，檢察機關自偵部門認為需要初查的，報檢察長或檢察委員會決定。自偵部門可以采取詢問、查詢、調查證據材料等調查措施，但不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被查對象的財產。經初查后，認為有犯罪事實，需要追究刑事責任的，制作審查結論報告，提出立案偵查的意見，報檢察長決定。然后，按照備案的范圍和期限向上級檢察院備案。案件立案后，啟動偵查程序。偵查工作在檢察長的領導下，由反貪污賄賂部門、瀆職侵權檢察部門具體實施。

（三）案件偵查措施

職務犯罪偵查措施是指職務犯罪偵查過程中，為了收集證據，查清犯罪事實，查獲犯罪嫌疑人，依照法律規定進行各種調查活動而采取的措施。在《刑事訴訟法》中概括性地規定了“偵查機關”在偵查過程中可以采取的偵查措施，賦予職務犯罪偵查機關以逮捕、羈押、訊問、勘驗、檢查、搜查、扣押、查封等偵查措施。對一些特殊的偵查措施和有關的保障措施的規定幾乎是空白，如誘惑偵查措施、技術偵查措施、派遣秘密偵查員的偵查措施、暫停公職措施、測謊措施、強制證人作證措施。我國現行刑事訴訟立法關于強制性偵查措施的規定局限于常規的普通偵查措施，特殊偵查措施的立法缺失。

（四）職務犯罪偵查權的配置

職務犯罪偵查權，作為國家管理權力的一部分，必然受到國家政治制度和權力結構的制約。我國的國家權力結構采取全國人民代表大會為最高權力機關的“議行合一”模式。從立法上賦予檢察機關職務犯罪偵查權、公訴權、訴訟監督權和執行監督權等職權。我國檢察機關享有職務犯罪偵查權，是由其在國家機構體系的職能分工、在查處職務犯罪方面的歷史傳統和實踐優勢決定的，是使檢察制度適應中國國情而進行理性選擇的必然結果。

二、現行基層職務犯罪偵查工作體制存在的問題

（一）職務犯罪案件線索來源渠道窄，信息資源共享性差

職務犯罪案件線索是辦理職務犯罪的前提和基礎。檢察機關的職務犯罪案件線索，主要來源于群眾舉報、有關部門移送、犯罪人自首等渠道。由于職務犯罪很少有具體被害人，致使長期以來，基層檢察院有價值的案件線索十分缺乏①。又因法律沒有明確規定職務犯罪信息的具體標準和管理規范，黨政紀檢監察機關將涉嫌職務犯罪信息自行處置和管理，不向檢察機關移送線索，造成的后果是：因這些執紀、行政執法機關缺乏專門的偵查職能、手段、技能和偵查經驗，不能嚴格按照刑事訴訟程序進行偵查取證，造成關鍵證據的滅失或喪失證明力、主要涉案人員潛逃、貽誤最佳的偵查時機，直接導致部分職務犯罪案件有罪難究。

（二）案件屬地化管理，偵查機構抗干擾能力差

目前，除縣處級以上干部職務犯罪要案外，包括科級在內的職務犯罪案件的偵查大部分由當地基層檢察院負責。這種偵查模式很難抵制職務犯罪案件的說情干擾。主要原因是：檢察系統實行的是雙重領導體制，受上級檢察機關和地方共同領導，職務犯罪偵查體制從屬于檢察領導體制。在這種制度下，檢察長由地方人民代表大會選舉產生，檢察機關在人、財、物方面受制于地方，檢察干警的職級升遷等政治、經濟、福利待遇也都受制于地方，因此，案件的偵查要向地方黨政領導匯報，征得同意后方能立案偵查，然而，現實是部分地方個別黨政領導常以當地穩定，經濟發展大局的名義阻止辦案，使職務犯罪案件的偵查舉步維艱。

（三）初查制度缺乏法律保障，局限性大

《刑事訴訟法》第八十六條規定，人民法院、人民檢察院或者公安機關對于報案、控告、舉報和自首的材料，應當按照管轄范圍，迅速進行審查。這里的“審查”發生在立案之前，稱之為初查。初查是立案的前提和基礎，屬于廣義上的立案范疇②。初查工作存在的問題主要表現在兩方面：一是初查制度缺乏法律依據。在刑事訴訟法中卻并沒有明文規范初查制度，只有最高人民檢察院以部門規則的形式規定初查制度，《人民檢察院刑事訴訟規則》第一百二十七條規定：“偵查部門對舉報中心移交舉報的線索進行審查后，認為需要初查的，應當報檢察長或檢察委員會決定。”因此，明顯法律意義上的依據不足。二是初查手段有很大的局限性。根據《刑事訴訟規則》規定，現行的初查手段不得對被查對象采取強制措施，不得查封、扣押、凍結被查對象的財產，從而嚴重影響初查工作的開展。

（四）普通偵查措施不能滿足職務犯罪偵查的實際需要

一是拘傳12小時時限過短、適用對象過窄。根據現行刑訴法的規定，拘傳持續的時間最長不得超過12小時。不得以連續傳喚、拘傳的形式變相拘禁犯罪嫌疑人。職務犯罪偵查有關手段和強制措施，特別是拘傳12小時時限的規定，主要適用公安機關對普通刑事案件的偵查措施，沒有充分考慮到職務犯罪的特殊性。二是強制措施的決定和執行分離影響偵查的效率和效果。根據刑訴法規定，檢察機關在偵查中行使強制措施權時，對監視居住、取保候審、逮捕和拘留，只有決定權，沒有執行權，強制措施的執行有公安機關執行。決定權和執行權的分離不利于偵查工作的保密，影響了偵查效率和效果。三是不能使用特殊偵查措施，降低了偵查能力，往往貽誤辦案時機。世界大多數國家和地區都為職務犯罪偵查機構設置了較為廣泛的特殊偵查措施，然而，在我國法律都沒有規定，如：強制取證措施、技術偵查措施、誘惑偵查措施、特情偵查措施。

（五）職務犯罪偵查權缺乏獨立性、統一性和權威性

根據我國法律規定，我國檢察機關實行“雙重領導”體制，這種體制在實際運作中呈現“條塊結合，以塊為主”的特點，即檢察系統實行由法定的上級（條）統一領導外，同時還受地方（塊）領導。上下級檢察機關的領導與被領導關系基本上僅局限于檢察業務；同時，各級檢察機關還接受同級人大和同級黨委的“雙重監督”。而在檢察機關內部，根據最高人民檢察院2004年《關于調整人民檢察院直接受理案件偵查分工的通知》，檢察機關內部的反貪、反瀆、監所檢察、控申部門均有偵查權，形成“多頭偵查”之態勢。在目前這種領導體制和組織機構設置下，基層檢察機關的職務犯罪偵查權缺乏獨立性、統一性和權威性。

三、完善我國基層職務犯罪偵查工作的主要對策

（一）加強舉報中心的線索管理，實行重大線索上管一級制度

完善上級機關備案機制，建立健全與執法執紀部門的線索移送制度。線索要由舉報中心統一管理，舉報中心要重點做好受理舉報、線索網上登記、審查分流、跟蹤督辦、情況反饋等工作，建立職務犯罪要案線索分級備案的管理制度，實行重大線索上管一級制度。對于職務犯罪案件，從備案范圍來講，所有的案件，不管是否為大案要案，都應向上級檢察機關備案；從備案內容來講，線索受理和初查，也要報上級院備案，從而加強上級檢察機關的監督，防止有案不查或重復查案等現象的發生③。建立健全與公安、法院、紀檢、監察、審計、工商、稅務、海關、國有資產監管以及安全、司法行政等部門的案件移送制度，不斷拓寬線索來源。

（二）實行職務犯罪偵查一體化，提高偵查機構的抗干擾能力

職務犯罪偵查工作體制改革的總體目標是實現職務犯罪偵查工作一體化，在檢察機關之間的偵查協作，形成上下一體、信息暢通、指揮有力、協調高效的職務犯罪偵查工作運行體制，更好地發揮檢察機關的整體作用，有效抵御其他權力對檢察權行使的不當干擾，保證檢察機關的獨立性，提高職務犯罪偵查工作的整體效率。實行“一體化”偵查機制，一是要建立線索統一管理機制，即由省級檢察院職務犯罪偵查機構統一管理案件線索，對轄區內案件線索統一掌握、篩選、分案，從而有效避免線索的積壓或流失，便于對線索的開發利用。二是要建立偵查指揮協調機制，以目前的指揮中心為紐帶建立的偵查指揮協調機制。三是要建立規范化的工作制度和規程，對線索管理及分流，初查及不立案、偵查取證、訊問、撤案、移送不起訴、審核、案件匯報、文書備案程序都要有明確的規定，并應健全完善業務考核、辦案安全等制度。

（三）改革職務犯罪偵查權的配置，提高偵查的效率和效果

構建擺脫地方羈絆的垂直領導體制，目的是解決各級檢察機關的“附屬化”地位，擺脫地方保護主義對職務犯罪偵查的消極影響，檢察機關獨立行使職務犯罪偵查權。

在檢察院內部成立集中的職務犯罪偵查機構，改變現行職務犯罪偵查權由多部門行使的狀況，建議將反貪污賄賂局、反瀆職侵權局和舉報部門、監所、預防部門等合并為統一的職務犯罪偵查機構，建立反腐敗局。職務犯罪內部部門的設置，遵循綜合、分權、監督原則，提高偵查的效率和對職務犯罪的公正追訴。

（四）完善初查制度的立法，賦予檢察機關強制措施

提升初查規定法律位階。建議將初查工作及其手段的立法位階提升，將其納入《刑事訴訟法》的重要組成部分；規定檢察機關在初查階段可以對人采取拘留、逮捕、取保候審、監視居住強制措施，對財產采取檢查、搜查、扣押、查封、凍結等強制措施。

（五）完善普通偵查措施體系，提高偵查效率

1.完善傳喚、拘傳的相關規定

建議將拘傳職務犯罪嫌疑人時限擴大到24小時以內，將拘傳適用對象的范圍擴大至案件事實的知情人，以適應偵查工作的需要。

2.完善拘留、逮捕、取保候審、監視居住的相關規定

建議從立法上賦予檢察機關職務犯罪偵查部門以拘留、逮捕、取保候審、監視居住的執行權。

3.賦予職務犯罪偵查機關無證搜查、偵查實驗、通緝等權力。

（六）賦予職務犯罪偵查機構特殊權力，提高偵破案件能力

1.賦予職務犯罪偵查機關強制取證權

建議從立法上賦予職務犯罪偵查機關強制取證權，主要包括強制詢問權、強制調取證據權等。由于言詞證據、調取相關證據在職務犯罪偵查中作用巨大，很多國家大都賦予職務犯罪偵查機關強制取證權。再如，我國香港特區廉政公署的工作人員有權進入任何政府樓宇及要求任何政府雇員答復與其職務有關的問題。在立法上賦予職務偵查機構強制取證權的同時，也要建立相應的配套措施，如建立相應的保障性措施、完善證人保護措施、證人刑事豁免制度。

2.賦予職務犯罪偵查機構技術偵查權

由于職務犯罪行為更具隱蔽性，犯罪手段多樣化、專業化、智能化，跨區域、跨國職務犯罪日趨增多，犯罪嫌疑人反偵查能力更強，這些職務犯罪新變化，決定了檢察機關技術偵查的需要，在司法實踐上，常用的技術偵查措施有：拍照、錄像，獲取計算機網絡信息，機會提供性引誘、特情獄偵獄控。為了提升職務犯罪偵查案件的能力，應賦予職務犯罪偵查機關技術偵查權，把職務犯罪技術偵查措施納入刑事訴訟法，明確規定職務犯罪偵查措施的種類、適用范圍、審批程序、使用期限和救濟途徑④。

3.賦予職務犯罪偵查機構秘密偵查權

秘密偵查權主要是指秘密偵查員偵查權（臥底偵查權）、特情偵查權（線人偵查權）和誘惑偵查權。我國應借鑒西方法治國家的先進做法和經驗，賦予職務犯罪偵查機構秘密偵查權，對其予以嚴格的法律規制，詳細規定其適用條件、司法授權、違法后果等。

注釋：

①陳廣計：《職務犯罪偵查工作機制存在的問題及對策》，載《廉政文化研究》2010年第1期。

②孫啟亮：《我國現行職務犯罪偵查程序制度的主要缺陷及改革設想》，載《湖南民族職業學院學報》2007年第3期。

③姚志清、王延祥、張少林：《改革和完善職務犯罪偵查監督機制的設想》，載《犯罪研究》2007年第3期。

④沈亮：《職務犯罪技術偵查措施研究》，陳云龍主編：《檢察視野下的訴訟制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第24—42頁。

2011-05-03

丁鐵梅，女，河南周口人，河南省滎陽市人民檢察院檢察長。