完善我國城市貧困人口社會保障的幾點思考

摘要：城市貧困問題沒有因為中國經濟高速增長而有所減輕，相反呈明顯加重的趨勢。沒有城市貧困人口的脫貧也不可能建設全面小康。隨著我國經濟持續健康發展、社會主義市場經濟體制和社會保障體系不斷健全、各項法律法規的不斷完善，我國城市的貧困人口將日益減少，未來，絕對貧困現象最終將消失，貧富差距也將大大縮小，真正實現現實意義上的全面小康社會。

關鍵詞：城市貧困；生活窘迫；內生機制；社保渠道

構建和諧社會，全面推進小康建設，其著眼點和落腳點主要體現在縮小城鄉差別、逐步減少和消滅貧困、實現共同富裕。但是，我國農村貧困人口數量已由1978年的2.4億人，迅速下降到2004年的2610萬人，截至2006年年底，中國農村沒有解決溫飽的貧困人口已從1978年的2.5億下降到2148萬，貧困發生率從30.7%下降到2.3%。相比較而言，城市貧困反而呈上升趨勢，城市貧困人口的增加比例也在不斷上升，以2004年為例，專家們估計的數據是，城鎮人口貧困發生率為6%至8%，明顯高于同期農村。

一、我國城市貧困人口的特點

目前，中國絕對貧困線標準為人均純收入785元以下，低收入貧困線標準為人均純收入786元至1067元。而針對發展中國家，國際通行標準是每人每天1美元，每年約為2500元人民幣左右，中國距此標準尚有一段距離。

（一）生活現狀窘迫

城市貧困人口收入低，營養水平低，住房條件差。他們常常入不敷出，食不果腹，甚至無力支付電費，晚上不敢開燈。而且，這部分人群的文化技術素質偏低、年齡偏大。其文化程度大都在初中以下，沒有技術專長，另外，其年齡偏大，一般在四五十歲之間。造成這種情況的原因是這部分人大多都是來自國有企業改革和調整導致失業的群體；資源枯竭型城市里大量具有正常勞動能力的城市居民；退休較早、僅依靠退休金生活的老年人等。由于我國正處于經濟和社會轉型時期，目前城市產業結構的調整，經濟體制、社會保障制度的改革等，使得我國城市社會引發了諸多經濟、社會矛盾。這其中就包括了失業人員、下崗職工、停產半停產企業的職工和一部分被拖欠養老金的退休人員以及他們的贍養人口為主體的城市貧困群體。此外，隨著城市化進程的加劇，流入城市、成為城市新貧困階層的大量農村人口也轉化為城市貧困人口。此外，大多數貧困家庭的住房面積小，往往三代擠居在一起。許多因為貧窮而過早輟學的年輕人，同樣沒有多少創造收入的能力和機會，只能在貧困的道路上繼續掙扎，難以為繼。一代人的貧窮，將有可能更加嚴重地轉移到下一代。

（二）貧困程度加劇

近年來我國城市中的貧困現象是與城市經濟快速發展和城市居民收入快速提高同時發生的。改革開放以前，我國不僅是低收入國家，也是收入分配高度均等化的國家，城鎮人均收入為316元，基尼系數為0.15，不存在城鎮貧困現象。現在中國的經濟以每年9.7%的速度增長，經濟總量已上升到世界第四位，人均GDP超過2000美元，外匯儲備達1.5萬多億美元。目前中國的情況是，不僅城鄉居民收入差距不斷拉大，而且城市居民收入差距也逐漸拉大。最近，國家發改委經濟體制綜合改革司發布報告稱，當前中國城市居民收入差距的基尼系數已達到上限，在0.47左右。如果把各種崗位外收入、非正常收入也算上，則實際基尼系數更大。具體來說，20%收入最低的城市居民，擁有的全部收入還不到城市總量的3%。在貧窮發生代際轉移的時候，富裕也在發生代際轉移，并且，愈演愈烈。當貧窮與富裕成了兩個互不相干的群體并且長期保持的時候，社會的潛在風險也會加大。

（三）社會保障體系不健全

從目前的社會保障體制來看，不僅保障金基數低，難以起到真正的生活保障作用，而且保障范圍并沒有覆蓋到所有人群，只限于城市里一部分有正式工作的人。雖然政府正在努力擴大這個范圍，但離真正做到健全完善還有很長一段路要走。特別是在經濟體制快速轉型并日益完善的同時，社會保障制度的建設卻相對滯后。過去一段時間城市公共服務的缺失也是導致社會保障體系不健全的重要原因。其中，教育、醫療、住宅等方面的問題尤為突出。2005年，教育花費成為城市居民致貧的首要原因。貧困居民的第二大負擔是醫療費用，“看病難”是困擾城市困難群眾的最大難題。在遼寧的城市困難居民中，因病造成家庭困難的占30%左右。研究人員對東北地區資源枯竭城市的貧困群體進行調查后發現，離開原有在國企或者集體企業的工作后，大部分員工在實現再就業、獲得失業和養老保險、參加就業培訓、享受醫療和教育服務方面，遭遇到了比較嚴重的排斥，“貧病交加”使他們的命運堪憂。由于缺乏有效的失業保險體系，大部分下崗失業人員得不到基本的生活保障。為了解決下崗失業人員的生活困難問題，雖然中央政府增加財政上的資助力度，但是具體落實到人和戶時情況又有所不同。在過去幾年中，醫藥費的上漲幅度之高實在令人吃驚，這對于自負醫療費的居民來說不能不說是一個很大的負擔。

二、完善城市貧困人口社會保障的對策措施

十七大報告提出：“要加快推進以改善民生為重點的社會建設，堅定不移發展社會主義民主政治。”隨著經濟的快速發展，我國的財力逐漸增強。2007年，我國財政總收入累計完成51304.03億元，比上年同期增長32.4%，已經有能力更徹底地解決貧困問題。

（一）建立脫貧的社保內生機制

社會保障內生機制就是應加大基本生活保障、失業保險、最低生活保障構成的三條保障線的扶持力度，繼續提高低收入者的收入水平。

提高貧困線標準意味著中國政府將承擔更大的責任，意味著中國社會保障體系在逐漸完善過程中將讓更多的國民受益。貧困線標準如果提高200元，貧困人口總數就會上升到9000萬。提高貧困線標準是大勢所趨。貧困不僅僅是“吃不飽飯”的問題，而且涉及人們生活的各個層面，還包括“穿、住、行”，以及教育、醫療和社會交往等方面。中國原有的以維持生存為基本出發點的貧困線標準，已不足以反映城市居民的自身發展能力，應研究并建立包括醫療和教育基本需要在內的發展貧困線的概念。如果貧困線標準提高至年收入約1300元最終能得到國務院認可，中國的貧困人口將由目前的4000萬增加到8000萬。這意味著，將有更多人從中國扶貧優惠政策中獲益。中國政府目前所設定的每人每年785元人民幣的貧困線太低，導致至少有一億貧困人口沒有能夠得到政府的扶貧補助。按照中國目前每人每天1.86元人民幣的官方貧困線來推算的話，中國仍然有1億貧困人口沒有能夠被劃入貧困人口的行列，因此沒能得到扶貧幫助。應科學地設定貧困線標準，包括綜合考慮物價上漲和國民收入增長等因素，以保障低收入人口能夠享受到社會和經濟發展的福利。

（二）完善城市扶貧工作法規

用一種更為硬性的手段，制定專門針對城市扶貧工作的法規，同時，增加整個社會的透明度，對城市居民最低生活保障的范圍、標準、保障程序、保障資金等加以規范和明確。如果沒有建立起公正的收入分配制度，沒有增加整個社會的透明度，那么，相對貧困人口很可能仍會增加。此外，城市戶口居民貧困的消失并不意味著城市貧困的消失，因為我們還有幾千萬的農村流動人口。隨著城市經濟的進一步發展和城市化過程的加速到來，城市中的農村流動人口會有增無減，這也是一個農村貧困向城市轉移的過程。所以，城市扶貧工作是一項長期復雜的工作，完善城市扶貧工作法規是一項刻不容緩的艱巨工作。

（三）把貧困人員技能培訓納入社保渠道

強化貧困人員技能培訓，是幫助他們脫貧的重要渠道。增加就業是為解決城市貧困和低收入問題的輸血之道。增加就業、擴大就業的主要手段就是大力發展服務業。但是，在經濟發展程度不同的地區，情況是不一樣的。依靠服務產業脫貧可能在經濟發達地區走得通，但在貧困地區不一定行得通。在一些資源枯竭型城市的情況是，在當地大力發展服務業，難度很大，城市居民普遍經濟收入情況欠佳，沒有多余的現金進行額外服務性消費。所以，應對城市貧困群體淡化現金或實物資助，強化技能培訓，提高生存本領。可采取由中央政府和當地政府財政轉移支付，一次性或定期向這些貧困人口注資的方式，為強化其技能培訓提供資金支持。