淺析合理控制地方政府債務風險

【摘要】： 我國出臺刺激經濟政策以來，地方政府債務面臨的負債率過高，還款能力有限的現象可能對我國經濟的發展造成了很多潛在的風險進行分析，針對地方政府債務危機提出了筆者自己的解決措施和建議。

【關鍵詞】：合理控制 地方債務 風險

一、地方政府債務現狀及存在的風險

2008年末，為應對全球金融危機，中央出臺“四萬億”經濟刺激計劃，地方政府融資平臺井噴，但由于債務結構、償債機制等原因，地方政府債務風險已經非常突出。表現在以下幾方面:

1.地方政府舉債規模過大。中金公司發布報告披露，預計2011年末，地方融資平臺負債恐將達到10萬億元左右。地方政府償債率將從2009年的12.0%繼續逐年上升，至2012年將突破20%的警戒線。

2.融資平臺數目雜多。至2008年年底，針對中央4萬億應對金融危機的方案，地方政府面臨大量的資金配套的任務，地方各種融資平臺成為主要融資工具。隨之而來，地方融資平臺的數量急劇擴張至數千家。地方政府建融資平臺的層級也逐步向下移動。據統計有70%左右投融資平臺集中在區縣級，這些投融資平臺存在結構不完善，責任主體不清晰，操作程序不規范等缺陷。絕大多數地方政府平臺信貸規模已經遠遠超過了平臺自身經營收入承載的能力，實現財政省直管縣后，地市一級財政被空心化了，所以地市一級的財政收入承載能力沒有了保障。

3.地方財政違規擔保。地方政府為了讓融資平臺公司能從銀行獲得貸款，就想方設法向銀行出具各種形式的擔保，既有政府出具的還貸支持性文件，也有地方財政出具還本付息的承諾函，這樣做的風險在于地方政府通過多個融資平臺公司從多家銀行獲得信貸，形成“多頭融資、多頭授信”的格局，地方政府的總體負債和財政擔保承諾情況錯綜復雜，部分地方政府債務管理比較混亂以及各地融資平臺在貸款使用上缺乏統一安排和部署等問題。

4.銀行不良資產增大。由于眾多融資平臺項目存在違規擔保、項目投資難收回成本等一系列風險，銀行自身不良貸款率面臨加劇局面。隨著房地產調控的深入，以及地方融資平臺高峰期的即將到來，地方政府將面臨嚴峻還款壓力，同時，這也將直接或間接地傳導至銀行貸款資產，甚至直接由銀行來承擔最后風險。

二、地方政府債務風險存在的原因

1.從政策因素看，我國分稅制改革導致地方財政支出與收入分配不合理。1994年分稅制財政體制改革，共享收入中，中央財政占總收入的75%，地方政府占25%。雖然這種體制對于地方濫用財政收入起到了限制作用，但也造成了地方政府缺錢事多的財政缺口。地方政府擔負著地方基礎設施、經濟發展和教育等事項，但資金供給卻遠遠不夠，以此造成的對資金的需求只能通過地方融資機構獲得。

2.從發展因素看，近年來以經濟增長主導的政績考核體系，極大地刺激了地方政府舉債建設的沖動，導致了舉債的盲目性。一些地方政府在舉借債務時對項目建設的可行性研究，項目建設資金計劃、項目建設進度管理、項目資金的適時需求，項目融資到期償還資金來源計劃等方面研究不夠，計劃不周，在無足夠資產作抵押的情況下，依靠政府信譽向銀行提供擔保進行貸款，盲目融入大量資金。甚至有些地方政府逼迫有關部門強行“三無”融資。

3.從債務本身管理因素看，我國對地方債務管理不夠規范和完善。目前，國家并沒有出臺相應的政府性債務管理制度和法律法規，沒有明確的政府性債務風險預警機制指標，沒有明確的債務償還機制，對于借款的使用、管理、償還沒有明確的計劃和責任。缺乏相關的監管監督機構對地方政府的債務融資進行有效的監管，對于資金的使用效果缺乏有效的監督和評價體系。

三、防范債務風險的措施和建議

1.完善分稅制，實現稅制新平衡。造成我國地方政府大量盲目舉債的風險很大原因是，我國分稅制中中央和地方事權與財權不對稱。因此，想化解地方債務危機就需要改革相關分稅制中分配體制和事權的劃分范圍，實現財權和事權對等。一方面，按照相應的事權將原來由中央和地方共享的稅種朝地方傾斜；二是重新劃分兩者之間的稅源分配。三是可以建立專屬地方的并有可能成為地方支柱性稅收的財產稅，就目前我國的國情捍，可以從物業稅開始。

2.逐步改革干部政績評價體系。要通過改革，轉變各級干部一味追求GDP增長、盲目擴大投資傾向;要完善地方干部考核選拔機制，用科學發展觀來衡量干部的政績，干部業績考核指標從單一的經濟增長指標轉變為包括多個指標的指標體系，不僅要反映經濟增長的質量和成本、公共產品與服務的質量和成本，還要反映地方債務管理情況。

3.建立并完善債務管理法律法規體系。建立并完善債務法律法規是我國政府債務管理急待解決的一個根本問題。不斷完善地方政府債務管理的法律框架，規范地方政府融資償債制度，強化中央政府對地方政府的舉債約束和債務管理。根據我國政府債務的管理的現狀，起草債務方面的法律法規，把外債的借、用、管、還納入法律軌道，確立人大對政府外債的審批權和審批程序，明確相關債務管理部門各自在政府債務管理中的職責分工，健全政府外債管理機構的權力約束機制，從法律上明確利用外債權力責任與效果。

4.建立科學規范的地方政府各類債務管理的管理體制。一方面規范債務管理機構。要改變地方政府債務多頭管理、責權不明的現狀，建立地方政府債務管理機構，對債務進行動態管理；另一方面建立嚴格的債務資金投資決策機制，明確項目負責人的管理任務和償債責任，并強化債務資金使用的監督，規范地方政府投資規模和范圍；再次，嘗試建立地方債務準備金制度。為保證地方政府債務償還有穩定的資金來源，使債務管理規范化和制度化，地方政府根據債務規模、結構和償還期限等情況以及財政收支狀況，適時建立相應的債務準備金。