我國不動產登記制度的缺陷與完善

【摘要】：不動產登記制度是物權法的重要制度，也是近代各國民法普遍采用的制度。我國物權法中有關不動產登記制度的規定還具有一定的缺陷，文章主要列舉了物權法中的不動產登記制度的缺陷，主要有：登記機關不統一和預告登記制度不完善，并給予了建議，即：統一不動產登記機關和完善預告登記制度。

【關鍵詞】：不動產登記 不動產登記制度缺陷 不動產登記制度完善

一、不動產登記制度的概念和立法意義

1.不動產登記制度的概念

關于不動產登記制度的概念，不同的學者有不同的觀點。王利明教授的觀點是：不動產登記是登記申請人對不動產物權的設定、轉移在專門的登記機關依據法定的程序進行登記。孫憲忠教授的觀點是：不動產登記是經權利人申請，國家有關登記部門將有關申請人的不動產物權的事項記載于不動產登記簿的事實。梁慧星教授的觀點則是：不動產登記是指土地及其定著物之所有權和他項權利的取得、喪失與變更，依法定程序記載于有關專職機關掌管的專門的簿冊上。綜上所述，所謂不動產登記是指經權利人申請，國家專職部門將有關申請人的不動產物權的取得、喪失與變更，依法定程序記載于不動產登記機關掌管的專門的簿冊的事實。不動產登記事實上包括兩層含義：一是登記與否的事實狀態，二是登記的過程或程序。

2.不動產登記制度的立法意義

第一，不動產登記為不動產物權變動提供法律基礎。在依據法律行為發生的物權變動的情況下，為了表現物權的排他性并保障交易安全，物權公示原則要求不動產物權變動以登記為要件；在非依法律行為發生的物權變動以登記為要件；在非依法律行為發生的物權變動的情況下，不動產登記是權力處分權的前提條件。因此，不動產登記在本質上是決定不動產物權變動是否完成的法律工具，旨在給不動產物權變動提供法律基礎，而不是為了實行行政管理。

第二，不動產登記為物權變動提供了國家公信力支持的法律基礎。由于不動產物權是涉及國計民生的重要權力，故現代社會中的不動產登記機關都是國家機關，由國家機關出面承擔登記責任，以國家行為的嚴肅性為登記的真實性提供保障，使登記具有為社會一體信服的法律效力，即任何民間證明都不可比擬的國家公信力。不論客觀情況如何，法律確認不動產物權的標準是登記簿的記載，以登記簿上的記載的權利正確權利，并依此建立不動產物權的交易秩序；同時，如果第三人依據不動產登記簿取得登記權利，這種行為及其后果當然應該得到物權法保護。

第三，不動產登記的統一性是不動產物權統一性是不動產物權統一的法律基礎。通過不動產登記，國家為不動產提供了一個在整個法律實施范圍內發生的一切不動產物權交易才有了統一的法律基礎和規則。如果沒有這個統一的基礎和規則。如果沒有這個統一基礎，公正有血的不動產物權流轉制度的建立就完全是一句空話。

二、我國不動產登記制度的缺陷

綜觀我國現行的不動產登記的法律規范，可以用兩個字來概括：“散亂”。盡管在物權法制定初期，孫憲忠等專家都呼吁出臺一個統一的不動產登記法，但是所有的關于不動產權屬登記的規定仍散見于各項單行的民事法律法規之中，沒有一個統一的不動產登記法，且相關規定之間存在著沖突、矛盾，沒有統籌協調和具體制度的統一。

1.登記機關不統一

我國目前從事不動產物權登記的機關有多個，如土地登記在土地管理部門，房屋產權登記在房地產管理機關，草原登記在農牧業部門，林木權登記在森林管理部門等，例如《中華人民共和國土地管理法》第5條規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作”。《中華人民共和國土地管理實施細則》第3條規定：“土地登記內容和土地權屬證書式樣由國務院土地行政主管部門統一規定”。《中華人民共和國森林法》第三條第2款規定：“國家所有的和集體所有的森林、林木和林地，個人所有的林木和使用的林地，由縣級以上地方人民政府登記造冊，發放證書確認所有權或者使用權。”《擔保法》第42條規定的不動產登記部門就有土地管理部門、林業主管部門、縣級以上地方人民政府規定的部門等，而且這些部門都具有管理不動產的行政職能。

這樣規定的弊端也是顯而易見的：登記機關分散，既不利于登記機關之間的相互溝通，也不利于當事人的查閱；登記機關權力縱橫交錯，會擾亂正常的法律秩序。正如孫憲忠教授所述：當兩個或兩個以上的登記機關權力交叉重合時，不但會損害當事人的正當利益，增加其不合理負擔，而且會擾亂正常的法律秩序；由于多個行政部門進行登記，所發權證權屬界址經常發生沖突，會導致不動產所有人之間的大量糾紛；不利于登記資料的合理利用，多頭、分散的不動產登記破壞了資料的統一性和完整性，嚴重影響了土地資源的高效利用；多個登記機關同時存在，對人力資源也是一種浪費。

2.不動產預告登記制度有待進一步完善

在我國，2007年10月1日起開始施行《中華人民共和國物權法》，首次確立了不動產預告登記制度。預告登記制度有利于鼓勵誠實信用、防止權利濫用，以法定方式強化了誠信原則的實現，培育良好的市場環境。《物權法》第二十條規定:“當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機關申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權效力。預告登記后，債權消滅或者自能夠進行不動產登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記失效”。

不難看出，預告登記制度還是有其缺陷的。首先，和德國、日本以及我國臺灣地區的預告登記制度相比，我國的預告登記制度的范圍相對狹窄。通過對德國、日本以及我國臺灣地區關于預告登記適用范圍的比較，可以看出，不動產物權變動請求權，不僅包括不動產所有權移轉、設定、變更、消滅的請求權，還包括不動產物權變動的請求權，而我國《物權法》中把預告登記的范圍設定在不動產所有權請求權上，就顯得過于狹窄了。其次，我國的《物權法》適用范圍含糊不清。《物權法》第20條規定預告登記的適用范圍是“當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議”，從漢語上理解會產生歧義：到底是將“買賣”理解為動詞還是將其理解為形容詞修飾“房屋”呢，后一種理解比前一種的理解要寬泛得多。再次，預告登記的效力不明確。我國《物權法》第20條規定:“預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權效力”，可見我國賦予了此請求權具有排他效力，但是對于國家權力效力以及順位保全效力卻并沒有規定。

三、我國不動產登記制度的完善

2007年頒布的《物權法》中其中關于不動產登記的有13條，對不動產登記進行了總的概括，但是不得不承認的是，時至今日，我國尚未建立一個統一的不動產登記制度，而且是已有的法律法規帶有濃重的行政色彩。“不能滿足不動產進入市場經濟交易的需要，不能滿足依據物權公示原則和物權交易的客觀公正原則對物權進行保護的需要”。所以，我國在理論上需對《物權法》中規定的不動產登記制度進行進一步的闡述，筆者從統一登記機關，完善預告登記制度與完善不動產變更登記制度。

1.統一不動產登記機關

世界各地關于不動產登記機關的學說有法院說、行政機關說、公正機關說、現狀妥協說等等。在實踐中，一般分為兩種模式：以德國、瑞士、韓國為代表的，法院負責不動產登記；另一種是日本為代表的，行政機關負責不動產登記。

筆者認為，我國不適合法院登記制的模式。法院不適合做登記機關的原因有：第一，從目前的實際情況來看，各級法院承擔著繁重的審判任務，如果再讓其負責不動產登記工作，不免加重法官的工作量，影響審判效力。第二，從歷史上來說，負責不動產登記的機關就是行政機關，如果將登記機關更正為法院，公民在觀念上很難接受。第三，如果真的出現物權爭議的情況下，法院必須要審查登記真實性的問題，如果法院本身就是登記機關，很可能出現徇私舞弊的行為，可能使司法失去其公正性。

因此，筆者贊同行政機關登記的模式。首先，如果行政機關負責不動產登記，可以有效減輕法院的工作，也可以提高登記的工作效率，解決大批行政人員的去留問題。其次，這次符合我國的傳統觀點，以及民眾的樸素的法律觀，因為這樣就能發揮立法者所預期的法律效用，即力求貼近現實生活，使一般人發現法律規范背后的價值理念，并符合一般人的法律感情。其實，法律的真正權威不是體現在保證法律實現的國家權力上，而是體現在法律自身合理性中。再次，這樣就可以有效避免法院在審理涉及物權的案件時，出現徇私舞弊的可能性。如果既做審判機關又做登記機關，這種雙重身份很可能使法院為了維護自身的利益而損害當事人的利益。

2.完善預告登記制度

我國《物權法》只用了一個條文規定了預告登記制度，對預告登記制度的規定僅僅停留在原則性階段，規定還是比較概括的，缺乏可操作性，在很多地方都有待明確和細化。因該從預告登記立法體例、預告登記的內容、預告登記的程序方面進行完善。

在立法體例上面我國的物權法可采用日本和我國臺灣地區的立法模式。日本在《不動產登記法》中對假登記作了規定，我國臺灣地區則在“土地法”中規定了預告登記的內容，并且在“土地登記規則”中對預告登記如何實施予以細化。由于地緣因素以及同屬于大陸法系，我國可以借鑒日本和臺灣地區有關規定，將預告登記如何實施進行細化。

此外，預告登記的內容也需要完善。明確不動產預告登記的適用范圍，《物權法》第20條規定表明我國不動產預告登記制度的適用范圍包括：一是買賣房屋，二是買賣不動產。但是，這個適用范圍和日本以及我國臺灣地區法律規定范圍相比，過于狹窄，應該包括：附條件或者附期限的不動產物權請求權；不動產物權的設定、移轉、變更或消滅的請求權等等。

預告登記的程序也需要完善。如上文所述，要完善預告登記程序，首先需要一個統一的登記機關，這也是預告登記程序完善的前提。還要建立預告登記審查制度，登記機關的審核主要審查登記申請是否符合預告登記的上述要件，不僅要審查登記的程序是否合法，還要進行實質審查。不僅如此，還要預告建立登記機關責任制。如果登記和真實權利之間的差異是由登記機關所造成的，那么登記機關應該承擔賠償責任。這樣一種制度有利于登記機關提高登記的正確率，有效地避免了由于不動產登記制度是一個完善的物權制度所必不可少的內容，但我國目前的不動產登記制度還很不完善。

在新的《物權法》框架下如何完善我國的不動產登記制度，是作者的寫作目出發點和目的所在。為此，本文討論了不動產登記的概念和立法意義。并且列舉了我國現行不動產登記制度的缺點，比如登記機關不統一，預告登記制度不完善等。針對以上缺點，本文給出了相應的措施，統一登記機關和完善預告登記制度等。

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