公共服務外包在新型農村社會養老保險制度中的實踐

摘要：公共服務市場化是20世紀70年代以來西方國家新公共管理運動改革的重點，其中很多國家將公共服務以外包的形式交予私人部門來完成，政府轉換角色成為監督者，這大大降低了公共服務的成本，提高了服務的質量。新型農村社會養老保險制度從2009年開展試點以來，在全國涌現出許多不同的模式，其中“宜興模式”就是典型的采用了公共服務外包的方式由政府同商業保險公司簽訂合同購買服務。這種新型的模式具有很多優勢值得全國借鑒，但是客觀的評價它還不成熟，如果要在全國推廣仍然需要進一步的深化和探討。

關鍵詞：公共服務外包 新型農村社會養老保險 合同外包

基金項目：內蒙古財經學院校級課題項目“構建以新農保為主體的多元化的農村牧區養老保障體系”（ky1043）部分研究成果

為加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，解決廣大農村居民老有所養問題，2010年9月4日國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險試點指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，決定在全國選擇10%的縣(市、區、旗)開展新型農村社會養老保險(以下簡稱“新農保”)試點，以后逐步擴大試點范圍，到2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋，這項制度的頒布解決了千百年來農民的養老問題。在新農保的試點過程中，全國各地涌現出許多模式，其中“宜興模式”較為特別，它是在借鑒西方發達國家行政改革經驗的基礎上將商業保險引入到養老保險制度的服務當中，以公共服務外包的形式開展了新農保的試點工作。

一、公共服務合同外包的含義和特點

20世紀70年代末，西方各國政府普遍面臨著政府機構膨脹、財政負擔加重、辦事效率低下等一系列問題。與此同時，公共選擇理論、新公共管理理論和治理理論的出現有力的推動西方各國政府的變革。在這場席卷全球的政府改革浪潮中，公共服務提供機制的市場化改革十分引人注目，而將公共服務項目承包給是私人機構，即合同外包，便是其中最為重要的制度安排之一。它作為一種更民主、更溫和、更富有彈性的管理手段，由于較大限度地融入了市場的成分，提高了社會主體對行政管理事務的參與程度，體現了現代行政管理的民主和法治精神，因此，在國外行政管理各個領域被廣泛運用。

1.公共服務外包的含義

公共服務合同外包是把民事行為中的合同引入到公共管理領域中來，就是以政府為主的公共組織通過合同談判的方式使某些具體的生產職能和公共服務的供給轉移到私營企業或者其他社會主體當中，政府負責提供資金或硬件設施，而由非政府組織履行合同規定的內容提供公共服務。[1]宣揚和提倡公共服務合同外包的主要是公共選擇理論傳統的學者，他們的研究認為，合同外包能提供讓公共組織形成規模經濟，避開高昂的勞力和供給需求，以及以競爭激勵達到有效收獲而克服官僚制的無效率。[2-6]公共服務外包有狹義和廣義之分。狹義的外包僅指外包對象為私營部門或非營利；廣義的外包是指政府間的協議與合作，一個政府可以雇傭或付費給其他政府以提供公共服務。服務責任在不同行政區域間重新配置和調整，目的在于更好地解決地區性問題并解決日益上升的成本。

2.公共服務外包的特點

一是非營利性。公共部門實行服務外包的目的是為了社會穩定、公共安全和社會福利，為了減輕政府的負擔，例如：消減財政預算、減少政府開支、縮小政府規模、提高服務效率等。二是嚴格、透明、公開的競爭機制。同政府采購一樣在確定服務的提供方時，要通過嚴格的招投標來完成，標書的擬定、招標的時間以及競標的形式等都有較為嚴格的程序。目前大多數國家的政府機構在選擇服務外包方時，都不允許選擇國外供應方。三是雙方責任的確定性。服務外包作為新公共管理運動的主要改革之一就是把競爭機制和私人部門引入公共物品和公共服務領域，用競爭代替政府的壟斷，提高政府服務的效率。作為服務的提供方必須保證服務的質量，政府的職能主要在于有效的控制和監督供應方，成為市場的“掌舵者”。四是外包領域的局限性。目前公共服務外包范圍比較狹窄，大部分局限于非關鍵性的服務領域，如醫療、清潔、餐飲、公用設施維護等。五是外包模式選擇的多樣性。簽訂外包合同是主要的選擇模式之一，除此之外還可以通過私人資本投資、服務代理等方法將公共服務外包出去。

3.公共服務外包的作用

第一，公共服務外包有助于轉變傳統行政理念，樹立服務行政觀念。合同外包減少了權力單向性、強制、僵硬等因素，增加了合理的成分，大大改善了行政主體與對方主體的關系。在現代行政中，合同外包等柔性行政行為方式的廣泛運用，改變了行政主體的權力思維，而轉向為社會公眾提供服務這樣一種行政觀念。

第二，公共服務外包有助于降低行政成本，提高行政效率。通過合同外包，把提供公共產品的任務交給私營部門去做，而私營部門會從經濟效益角度來衡量其行為的可行性、利益的最大化，從而降低成本，提高效率。這種方式在保證政府提供令社會大眾滿意的公共產品和服務的同時又降低了成本。

第三，從私營企業和其他合同承包組織的角度來看，實施合同外包激勵了各個私營部門主動進行技術革新，引進先進設備，提高生產效率和服務質量；從而能將最優的服務提供給公共部門。

二、公共服務合同外包在新型農村社會養老保險制度中的應用

黨的十七大報告提出了加快行政管理體制改革，建設服務型政府的任務，并對轉變政府職能，健全公共服務體系提出了更加明確的要求。實現這一目標將面臨許多困難，需要采取多種途徑。筆者認為，借鑒西方發達國家行政改革的先進經驗，引入公共服務合同外包的做法是建立服務型政府，實現我國行政改革目標的優先途徑。

（一）全國新農保業務經辦服務管理滯后

有關調研結果顯示，目前各地試點新農保業務時主要由縣、鄉（鎮）和行政村三級經辦。在調查涉及的2209個縣中，只有1267個建立了農保經辦機構，占57.4％；在29378個鄉鎮中，只有4137個建立了農保經辦機構，僅占14.1％。由于受編制限制，各鄉鎮多采取兼職辦法來開展新農保工作，鄉鎮、村工作人員嚴重不足，不能適應當前工作需要。 如果按照現行人員配備，1名工作人員要管理1萬至2萬名農民的參保、領取和退保業務，經辦力量明顯不足，服務對象和服務機構的配比嚴重不對稱。農村養老保險的摸底調查、政策的宣傳推廣和講解、保單服務等日常工作基本無法正常開展，如果這種現狀長期持續必將會影響到養老保險業務服務的質量。同時隨著新農保覆蓋面的逐步擴大，經辦服務管理滯后這一問題將會而更加嚴重。

（二）節本高效的宜興模式

在我國新農保的試點過程當中，考慮到我國農村各地生產力發展水平參差不齊和農民的經濟承受能力，試點方案設計將10%試點縣涵蓋到了不同發展水平、不同的地方財政支持能力和不同農民支付能力的旗縣，因此全國各地涌現出了許多具有典型代表性的模式。其中江蘇省宜興市將公共服務外包的方式引入到新型農村社會養老保險制度當中，通過地方政府與中國人壽保險公司的無縫對接，實現了“政府購買服務、企業專業運作、農民安心養老”的良性運行。截至2009年底，當地新農保參保人數就已達到39.7萬人，參保覆蓋率高達97.7%，參保率、領取率均居江蘇省首位，實施新模式五年來，做到了政府、農民和商業保險公司三方共贏，并逐步形成一套相對成熟的運作模式。

宜興模式特別之處在于：政府探索公共事業服務“外包”，實行新農保征、監、管分離。其中：財政局負責新農保基金征繳和資金管理，保險公司負責參保手續辦理、個人賬戶管理、養老待遇結算和發放，人社局負責新農保的統籌規劃、政策制定、統一管理、綜合協調和監督檢查。政府實際上就是通過購買服務把政府的運作功能通過商業模式來實現，是一種政府行政管理體制的改革，同時對于商業保險公司來說也意味著難得的機遇。

中國人壽保險股份有限公司宜興子公司在同政府簽訂了服務合同后迅速啟動了服務公共事業程序，成立了農民基本養老保險業務管理中心，在全市設立1個結算中心、20個鎮（園、街道）業務服務網點，構建起覆蓋全市的經辦網絡；同時抽調組建一支由25名員工和優秀營銷員組成的信息管理員隊伍，派駐各業務服務網點實行掛牌上崗。除此之外，宜興子公司還自主研發出“宜興農民基本養老保險業務管理系統”，實現了全市聯網、實時互通，提高了工作效率，確保了賬戶信息的安全性和規范性。同時，建立了一整套業務操作和單證管理制度，經辦人員嚴格遵照操作流程和管理制度開展參保手續辦理、個人賬戶管理、養老保險待遇結算和發放等日常管理工作。

政府通過服務外包在實踐過程中顯現出了以下優勢：首先是探索并實現了政府公共管理職能轉變的新模式、減少了行政成本。政府把新型農村社會養老保險的管理業務交由商業保險公司承辦，并支付管理費，通過購買保險公司的專業服務，探索利用合同外包的形式來實現公共管理職能， 轉變了政府職能，提高了行政管理效率。政府從直接管理逐步轉向組織、引導和監督，有效地實現了管理、承辦和監督的分離，有利于政府集中有限資源抓大放小，提高行政管理效率，同時也減輕了政府的責任和壓力。其次是專業化的服務隊伍為農民提供了滿意的服務。中國人壽保險公司有多年的市場服務經驗，旗下工作人員業務熟練，具有較強的專業理論素養，通過相應的培訓很快上崗，再加上擁有多年和農民溝通交流的經驗，所以工作效率高、服務態度好，高效的運營平臺和專業的服務機制，既有效節約了成本、推動了政府職能的轉變，對參保農民來說也更加方便，收到了農民的稱贊。再次是強化了監督管理。保險公司負責業務承辦，監督管理辦公室負責基金及運行的監管，管辦分離，形成了互相支持、互相監督、互相制約的機制。監督管理機構從事務性的工作中解脫出來，投入更大的精力開展監督管理工作，使監督管理工作走上制度化、規范化的軌道。另外，還建立了公示制度、巡查抽查制度、審計制度、責任追究制度等，發現問題及時解決，有效地避免了由于管辦不分可能出現的問題， 防止了不正之風和腐敗現象的發生。

三、新型農村社會養老保險公共服務外包形式展望

事實上早在2005年10月宜興市就實施了新型農民基本養老保險，比國務院農保新政出臺提前了4年，當時宜興市就明確規定按照征、管、監分離的運行模式開展新農保業務。97.7%的參保覆蓋率說明在建立和完善農村社會保障體系上，宜興市已經走在了全國前列。目前“宜興模式”在江蘇省范圍內已形成一定影響，各縣市代表均組團前來學習考察，其中江蘇淮安的楚州地區亦在推廣試點。中國人壽江蘇分公司也在總結“宜興模式”經驗，向省政府進行匯報和建議，促進此模式在全省乃至全國推廣。從“宜興模式”我們看到將商業保險以公共服務外包的形式引入新農保業務之中，這種方式對中國的政府公共服務管理事務及保險業參與社會管理都產生了積極影響。

首先，“宜興模式”為新農保工作的提出了新思路。新公共管理理論和治理理論都認為作為現代型政府，政府要有所為有所不為。合同外包的方式不僅可以降低服務成本，提升政府管理效率，還可以提高公共服務的水平和質量。同時確實讓政府從政策的制定者與執行者中脫離出來，從而專心研究制度的具體內容及改進方法，并且能夠按照政策法規及外包合同要求，對提供服務的商業保險公司進行相應的監督。

其次，“宜興模式”在強調政府主導作用的同時，積極發揮商業保險公司專業性和綜合性的優勢，將社會保險與商業保險進行無縫對接，在提高公共服務的效率和品質的同時，也能讓老百姓能夠得到更滿意的服務。而且，對商業保險公司來說，具體承辦新農保業務，是一種邊際投資，也是政治和社會責任的體現。相信隨著新農保試點的不斷推進，商業保險公司也將迎來新的發展機遇。

盡管合同外包形式在提供公共服務方面有很多優勢，但是作為一種普遍性的模式要在全國推廣的話還需要進一步的探索和改進。現階段我國政府對于合同外包的這種方式還處于摸索期，在外包的領域上還有諸多限制，導致目前采取這種方式的地區還較少，只有江蘇的部分農村，四川省德陽市旌陽區在進行探索試點，其中還存在很多需要改進的方面，還要進一步協調政府、保險公司、農民三方的關系，平衡各方主體的利益。

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作者簡介：

曹永紅（1980- ），女，山西朔州人，內蒙古財經學院財政稅務學院講師，研究方向：社會保障基本理論與政策。