“農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)”國內(nèi)研究現(xiàn)狀述評

摘要：本文通過對中國期刊網(wǎng)和人大復(fù)印刊資料上農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)文獻的檢索，分析和評述了國內(nèi)有關(guān)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的研究現(xiàn)狀及成果。從目前的文獻來看，近幾年來，國內(nèi)學者越來越多地開始關(guān)注農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)問題，其研究內(nèi)容大體集中在需求與供給的現(xiàn)狀、供給機制、籌資機制和利益表達機制以及西方經(jīng)驗等幾個方面。論文在綜述的前提下提出值得進一步研究的問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村 公共產(chǎn)品 公共服務(wù) 述評

公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是具有非競爭性和非排他性的社會產(chǎn)品和服務(wù)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是相對于城市公共產(chǎn)品和公共服務(wù)而言的，主要是指用于滿足農(nóng)村公共需要的公共產(chǎn)品和服務(wù)。根據(jù)公共產(chǎn)品的“公共”程度不同，農(nóng)村公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品在消費過程中體現(xiàn)了完全的非競爭性和非排他性，如農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學研究、農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究、農(nóng)村發(fā)展綜合規(guī)劃等。準農(nóng)村公共產(chǎn)品則在消費過程中體現(xiàn)了不完全的非競爭性和非排他性，如農(nóng)村公共衛(wèi)生、社會保障、義務(wù)教育、文化館建設(shè)等。農(nóng)村公共服務(wù)屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品的范疇，是為了滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展或農(nóng)民生產(chǎn)、生活共同所需而提供的具有一定非排他性和非競爭性社會服務(wù)，是不具備物質(zhì)形態(tài)，而以農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)或勞務(wù)等服務(wù)形式表現(xiàn)出來的一種農(nóng)村公共產(chǎn)品。

農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)研究在近幾年越來越引起各方面的重視，原因主要在于隨著城鄉(xiāng)差距的不斷擴大和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的日趨嚴重，加強農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)被諸多學者視作是縮小我國城鄉(xiāng)差距的有效途徑。同時，隨著我國加入WTO，要求政府的公共服務(wù)職能做出相應(yīng)的調(diào)整，對農(nóng)村的扶持政策需要由價格支持轉(zhuǎn)為競爭力支持，而國際貿(mào)易協(xié)定允許的這種支持主要就在于提供農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)上，比如，農(nóng)村科技服務(wù)、病蟲害防治、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境規(guī)劃等。可以說，在我國全面貫徹落實科學發(fā)展觀的現(xiàn)階段，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展并為此構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系，已經(jīng)成為一項重要的歷史任務(wù)。而關(guān)于當前農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)需求和供給的現(xiàn)狀、問題、供給機制和籌資機制的完善都是當前研究的熱點，本文嘗試對上述研究熱點做出梳理與述評，并提出值得進一步研究的一些問題。

一、農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供需現(xiàn)狀問題

當前大部分相關(guān)研究是集中在農(nóng)村公共產(chǎn)品上，研究農(nóng)村公共服務(wù)的學術(shù)論文相對較少，相關(guān)學術(shù)專著更是少見。而關(guān)于農(nóng)村公共產(chǎn)品一般都強調(diào)隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求迅速增長、總體供給不足。針對這一問題，很多研究都籠統(tǒng)地提出了要加強農(nóng)民的表達機制和整合機制建設(shè)。對于供給現(xiàn)狀，大多數(shù)研究有以下的共同認識：1、相對于城市公共產(chǎn)品，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴重不足。而供給不足的主要原因是政府沒有承擔起足夠的供給責任或者是政府對農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責任劃分不盡合理。比如義務(wù)教育、環(huán)境保護都應(yīng)由政府承擔，中央政府應(yīng)無償供給全國性公共產(chǎn)品并按照公平性原則對地方性公共產(chǎn)品給予資助。2、財力有限，特別是縣鄉(xiāng)一級的財政緊張，在“稅改費”后，很多地方財政都淪為“吃飯財政”，形成了“養(yǎng)人收費，收費養(yǎng)人”的惡性循環(huán)。3、相對于供給不足，在“政績”工程上卻出現(xiàn)建設(shè)過多、政府機構(gòu)臃腫、人員過多的“供給過剩”的悖論現(xiàn)象。4、農(nóng)村公共產(chǎn)品和城市公共產(chǎn)品的供給差距過大是影響城鄉(xiāng)兩極分化的重要原因，針對于此，研究者建議政府應(yīng)對城市和農(nóng)村提供均衡的公共產(chǎn)品，消除目前對農(nóng)村的忽視現(xiàn)象。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給機制問題

當前對供給機制的研究主要集中在以下四個方面：1、供給主體與供給責任劃分不明。各級行政力量如何分別負責哪些公共產(chǎn)品的供給？政府和村民自治組織之間的供給責任又該如何劃分？當前在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責任上鄉(xiāng)村兩級負擔過重。雖然從中央到地方各級政府都有許多相同的供給責任，如教育、科學、文化、國防、衛(wèi)生等，但卻沒有一個法律明確規(guī)定各層級政府在供給責任上的具體劃分，而各層級政府和村民自治組織的供給責任也非常相似，相互推卸責任的后果必然導(dǎo)致基層政府和村民自治組織的負擔過重。所以，眾多學者呼吁通過立法明確各級行政力量的供給責任，切實改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政狀態(tài)，使基層政府的事權(quán)與財權(quán)相對稱，才能真正做到減輕農(nóng)民負擔。2、供給機制與農(nóng)民減負。狹義的農(nóng)民負擔是指除稅收以外的所有公共產(chǎn)品成本分擔，許多研究認為，現(xiàn)階段農(nóng)民負擔過重的主要原因是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的不合理，由此提出農(nóng)民減負不能單純依靠行政命令，更重要的是要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給機制。但是，當前研究還沒有能全面的回答什么是有利于農(nóng)民減負的合理、完善的供給機制。3、農(nóng)民是弱勢群體，政府（尤其是中央政府）應(yīng)承擔起更多的更多的供給責任。農(nóng)民負擔沉重，為購買公共產(chǎn)品和服務(wù)付出的代價昂貴，但獲得的公共產(chǎn)品和服務(wù)卻不盡如人意。在這一點上，農(nóng)民相對于城市居民明顯地處于弱勢，作為弱勢群體的農(nóng)民需要更多的利益傾斜和政策扶持，同時，加入WTO以后，原來可能產(chǎn)生貿(mào)易扭曲的國內(nèi)支持減讓承諾的“黃箱”政策不能再使用了，而必須盡快使用不會引起貿(mào)易扭曲的“綠箱”政策，而所謂“綠箱”政策是指政府執(zhí)行某項農(nóng)業(yè)計劃時，其費用由納稅人負擔而不是從消費者中轉(zhuǎn)移而來，且對生產(chǎn)者沒有影響的農(nóng)業(yè)支持措施，這些政策都可以免于減讓承諾。這就意味著政府必須盡快加大對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的投入。4、農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)供給渠道單一與農(nóng)村社會化服務(wù)體系衰落現(xiàn)象并存。一方面，不少學者提出，在市場經(jīng)濟條件下公共產(chǎn)品的供給需要行政力量和市場力量的共同參與，在以行政力量為主的前提下，可以大膽地嘗試政府與企業(yè)、政府與私人合作的模式，采取民辦公助、鼓勵私人投資等多種方法實現(xiàn)公共產(chǎn)品與服務(wù)的高效供給。另一方面也有很多研究認為，當前許多地方政府不恰當?shù)匕驯驹撚烧峁┑墓伯a(chǎn)品和服務(wù)推向市場、推向社會。凡是要農(nóng)民交錢的工商、稅務(wù)、財政等都在加強，而農(nóng)民需要的技術(shù)服務(wù)部門，諸如農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站、漁業(yè)技術(shù)推廣站、林業(yè)技術(shù)推廣站等統(tǒng)統(tǒng)轉(zhuǎn)制，走向市場，這樣的改革勢必導(dǎo)致農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣體系“網(wǎng)破、人走、技黃”。這里就提出了一個有待深入研究的重要問題——哪些是可以市場化的公共產(chǎn)品與服務(wù)？怎樣建立適合農(nóng)村實際情況的高效農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制與服務(wù)體系？

三、籌資機制問題與農(nóng)民的需求表達機制問題

當前研究均認為，自改革開放以來，我國已初步形成了以市場經(jīng)濟運行要求為目的的農(nóng)村公共產(chǎn)品籌資模式，這一模式的主要特征是政府為主、社會參與；以公共財政為平臺、整合多形式籌資以及生產(chǎn)成本的承擔者與受益者高度同一等。而存在的問題主要在于：1、財政實力差距決定了區(qū)域和城鄉(xiāng)籌資差距。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)與物權(quán)的不對稱必然加重農(nóng)民的負擔，導(dǎo)致向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁負擔的現(xiàn)象嚴重。3、東中西部地區(qū)的市場化進程不一致，市場化進程較快的東部發(fā)達地區(qū)在能夠?qū)崿F(xiàn)多渠道籌集農(nóng)村公共產(chǎn)品建設(shè)資金，而市場化進程較慢的中西部地區(qū)卻多以政府為單一投資主體。對于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給而言，關(guān)鍵是在于資金的籌集問題。而對于這一問題的解決，研究者大多提出應(yīng)建立并完善公共財政體制、理順分配關(guān)系、完善轉(zhuǎn)移支付和重點向農(nóng)村傾斜等建議，但大都比較籠統(tǒng)，缺乏可行性。

關(guān)于農(nóng)民的需求表達機制和決策機制的建立，當前尚缺乏專門研究。學者大多呼吁打破自上而下的傳統(tǒng)決策機制，建立由農(nóng)民自主參與的供給決策機制，使得公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給能夠真正滿足農(nóng)民的需要。也有學者提出農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給不符合農(nóng)民需要的原因是一些地方官員追求政績所致，所以解決的辦法是建立縣鄉(xiāng)一級的民選政府。但如何建立一套完善的信息傳遞與反饋機制，真正平衡各類利益與主張，當前仍處于空白狀態(tài)。

四、對西方經(jīng)驗的研究

當前仍然缺乏對西方在相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)先進經(jīng)驗的系統(tǒng)介紹。王小林的文章借用西方管理主義出發(fā)的理論，認為“沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由官僚政府機構(gòu)來提供”。擺脫困境的最好出路是打破政府的壟斷地位，建立公私機構(gòu)之間的競爭。并由此進一步提出政府不一定是公共服務(wù)的生產(chǎn)者，而應(yīng)該是一個公共服務(wù)的“安排者”，決定什么應(yīng)該通過集體去做，為誰而做，做到什么程度和水平，怎樣付費等問題。他在文章中以美國為例，提出美國在哥本哈根等12個城市公交系統(tǒng)服務(wù)的調(diào)查表明，合同承包帶來的費用節(jié)約平均為36%。

五、值得進一步研究的問題

如前所述，當前對農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的研究重點在于供給現(xiàn)狀、面臨的問題以及供給機制上。而有待于深入研究的問題主要在于區(qū)分不同類型的公共產(chǎn)品與服務(wù)，確定市場化與否的范圍與程度，區(qū)分供給主體，明確供給責任；對于農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的農(nóng)民利益表達機制和供給決策機制都有待于進一步深入研究；對于西方相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的先進經(jīng)驗需要系統(tǒng)全面的介紹。

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作者簡介：

黃慧（1981- ），女，四川崇州人，四川省八一康復(fù)中心財務(wù)處經(jīng)濟師。