關于政府效能的概念界定及闡述

摘要：現如今，中國社會主義市場經濟體制已基本形成并在不斷深化，社會經濟水平保持著可持續發展的趨勢。然而，隨著經濟的發展，行政管理體制改革滯后的問題也日益凸顯出來，主要表現在政府效能方面。因此，政府效能的相關研究也成為了我國公共管理界的重要課題，但首先要把握的即是“政府效能”的概念界定。因此，本文以中國實際為背景，借鑒、參考學術界已有的相關研究，試就“政府效能”的進行較為科學客觀的概念界定。

關鍵詞：效能 政府效能 政府績效

改革開放以來，中國經濟的發展取得了舉世矚目的成就，社會主義市場經濟體制已基本形成并在不斷深化。然而，隨著經濟的發展，行政管理體制改革滯后的問題也日益凸顯出來，主要表現在政府效能方面。因此，政府效能的相關研究也成為了我國公共管理界的重要課題，但首先要把握的即是“政府效能”的概念界定。因此，本文以中國實際為背景，借鑒、參考學術界已有的相關研究，試就“政府效能”的進行較為科學客觀的概念界定。

一、效能的界定

效能，漢語解釋為“效能和功能”，即事物所蘊藏的有利作用，英語譯為“effectiveness”。“effectiveness”指的是達成預定目標的程度（“The degree to which a predetermined objective or target is met”），即對達成預定目標的有效性。效能的概念最初產生于物理學，表示物體運動能量釋放和做功效果的一種體現和評價。以后逐步引入到管理學和包括行政活動在內的其他社會活動領域，泛指選定正確的目標及其實現的程度。

在理解效能概念時，要著重關注兩點，即目標和有效性。一般地說，效能是指任何事物內部都隱藏著的一種能力，在一定的條件下，這種能力發揮出來，能促進事物的發展。效能則包含著對功能的評價在其中。這里的“效”，本來就是指功能的效用。而效用則是指對實現人們希望達到的目的所起的作用。或者說，功能導致的結果如果與人們所要達到的目的相符，這樣的功能就是有效的，否則是無效的。可見，效能概念包含了事物的目標在其中。功能導致目標的實現，是功能轉化為效能的決定性因素。而功能在量上是可大可小的，當功能轉化為效能時，功能的大小也就轉化成了效能的高低，這指的就是達成預定目標的有效性。

為了更好地理解效能，還必須討論另外一個概念。這個概念就是“效率”，英語譯為“efficiency”。效率最初是電學和機械學中所使用的概念，指的是產出的能量或功與投入和消耗的能量的比值或比率。后來，效率這一概念被引入到社會活動中，泛指社會活動所取得的結果和所消耗的勞動量的比率。人們用它來考查社會活動的有效程度。由此可見，效率指的是為實現特定目標，組織或活動使用的資源的投入與產出的比率。效能和效率的共同之處兩者的概念都包含有目標在其中。臺灣學者吳定等人認為，“效率指產出與投入之間的比較情況，著重數量層面；效能則指目標達成的程度，著重品質層面”。由此可見，行政效率與政府效能是兩個緊密聯系又相互區別的概念。

二、政府效能的定義

關于政府效能和行政效能的概念，郭澤保（2001）認為政府效能亦稱“行政效能”，是指國家行政機關和行政人員為實現行政目標，在行政管理活動中所發揮功能的程度及其產生效率、效益、效果的綜合體現[1]。張尚仁（2003）行政效能則是行政組織內在能力的外部表現，指行政組織活動對實現行政目標發揮的有效的功能[2]。尤其要注意的是，在理解效能概念的時候要特別關注“目標”和“有效性”兩點。在郭澤保和張尚仁對“政府效能”的界定時，都提到了“實現行政目標”，這一點是符合效能概念的，不同的是，在前者的定義中，政府效能內涵比較豐富，遠遠超過了有效性的內涵，后者的定義則更符合有效性，對行政組織概念提出了進一步明確的要求。

政府雖然是國家機構中的行政機關，但行政并不限于政府，政府之外的其他社會組織同樣有行政，一般意義的行政職能包括各種社會組織的行政在其中，而非單指政府的行政。不過，由于政府行政在社會中占有特殊重要地位，其他社會組織的行政，在總體上為政府行政所決定。

楊代貴（2003）認為，行政效能具有動態性、多樣性、整體性、統一性等特點。行政效能的動態性主要指行政效能的內容和標準與一定的政治制度、一定的時間、空間、條件相關聯，它隨這些變量的變化而變化；行政效能的多樣性是指行政效能目標的多樣性，行政效能因素的多樣性，行政效能層次的多樣性等方面，它是衡量行政效能綜合效益的主要環節；整體性，反映了行政效能必然是一個整體效益的體現;統一性是行政效能質和量，功能與價值，主觀與客觀的統一，是行政效能最根本的特征[4]。曾狄認為政府效能是政府績效中的一個方面，他提出政府績效管理是指對政府履行“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”等政府職能時所取得的成績和效益進行過程監控與結果評估的管理活動。它包括四個基本方面的績效指標（4E）：經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness）和公平（Equity）。

從公共行政的角度說，政府效能在本質上和政府能力是一致的。政府能力主要是指現代國家政府即國家行政機關，在既定的國家憲政體制內，通過制定和執行品質優良、積極有效的公共政策，最大可能地動員、利用、組合、發掘、培植資源，為社會和公眾提供廣泛而良好的公共物品和公共服務，理性地確立社會普遍遵從的正式規則并積極引導更為廣泛的非正式的社會規則，維護社會公正和程序，形成有效調節社會關系和社會行為的制度及機制，進而在比較的意義上促進國家快速、均衡、持續、健康發展的能力。其中最為核心的是政府能力的有效性，而這種有效性就是政府效能。結合上述研究，本文認為，政府效能是指國家行政機關和行政人員為實現預定目標，在行政管理活動中所發揮的有效功能。

三、“政府效能”的相關概念——政府績效

從單純語義學的角度看，“績效”表示“成績、成效”。績效（performance）在英文中的原意是“履行、執行”、“表現、行為”，引申為“作為”、成就、成果、業績”。從普遍意義上來說，績效是對組織的成就與效果的全面、系統的表征，它通常與生產力（productivity）、質量（quality）、效果（outcome），權責（accountability）等概念密切相關。

20世紀70年代，英國在行政改革中，運用“績效”概念衡量政府行政活動的效果時，提出了三項主要內容，即經濟（economy）、效率（efficiency）和效益(Effectiveness)，簡稱三“E”。在實踐過程中，人們發現以這種理解設計的政府績效評估體系忽視了政府的目標中應該包含公平和公正(equity)。因此，后來政府績效的含義從三“E”發展到了四“E”。

政府績效首先是一個宏觀層面上的概念，是指政府作為一個整體，在管理和服務等政府行為中所取得的業績、成就和效果，包括工作效率、效能。其次，是一個多維度的復合概念，由于政府活動的領域以及行為的目標多樣，政府績效應該涵蓋經濟、政治、社會、文化、衛生等政府在其各個職能方面所取得的成就和效果。

參考文獻：

[1] 郭澤保.政府效能建設若干問題探析[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報，2001，4

[2] 張尚仁.行政職能、功能、效能、效率、效益辨析[J].廣東行政學院學報，2003，15

[3] 張國慶.行政管理學概論[M].北京大學出版社，2006

[4] 楊代貴.論行政組織對行政效能的影響[J].江西社會科學。2003，1

[5] 高超文，吳麗.行政改革視角下政府效能的再認識[J].法制與社會，2006，9

[6] 索勇超.政府績效評價指標體系研究[J].沿海企業與科技，2005，12

作者簡介：

呂稚知(1983.4- )，女，陜西西安人，武警工程大學基礎部部隊管理教研室講師，管理學碩士，上尉，研究方向：部隊管理、政府管理。