教育產權視角下的高校財務治理研究

高山 石宜

市場經濟體制下我國高等學校教育產權呈現多元化格局，逐步形成了以國家辦學為主、社會各種形式廣泛參與的辦學模式。由于教育產權模糊所引發的問題卻層出不窮，“政教不分”、教育機構行政化色彩濃重、學校資本所有權與學校所有權的錯位、教育資源利用效率低下、激勵不足與“內部人控制”等問題普遍存在。本文從教育產權視角出發研究財務治理問題，是源于財務反映的是財產所有者之間基本的利益關系，是實現產權其他權能的最直觀的載體。

一、教育產權的界定及其特殊性

（一）教育產權的界定

現代產權理論認為，產權的出現與制度的建立和資源的稀缺性緊密聯系。鑒于我國高等教育資源稀缺性尤為突出的特點，明確教育產權非常必要。因此，在高等學校需要進行成本—收益核算管理，有效地增加教育資源投入量，防止教育領域內“搭便車”、預算軟約束等造成教育財產的流失。從制度經濟學角度考慮，基于交易費用存在的事實，同時因為存在著對教育資源的激烈競爭，在信息不對稱的背景下，從教育產權角度探討財務治理問題具有十分重要的現實意義。

所謂教育產權是指“一定主體對特定教育資產所擁有的財產權利束”。這里的一定主體包括三種類型：一是教育資本的投資主體，即各級政府、企事業單位、其他社會團體以及公民個人等；二是教育資本的經營主體，即各級各類教育機構(主體是學校)；三是教育資本產權的交易主體，在外延上與投資主體一致。這個定義體現了教育產權存在與實施過程中的委托代理的本質。

（二）教育產權的特殊性

教育產權是教育范疇內的經濟學概念，除了有一般產權共有的特征外，還有界定成本高、不易流動、非營利等特征。市場機制、政府機制和志愿機制是三種不同的參與形式，但任何一種形式的教育產權都具有不同于企業產權的特性：

1.產權運營追求的價值目標不同。企業產權界定、分解和運營所追求的價值目標是經濟利益的最大化；而教育產權的界定和運營所追求的價值目標則具有多元性，除經濟目標外，還有社會效益、政治效益、文化效益等其他外溢目標。行使教育產權的最終目的絕不是為了辦學投資方追求自身利益，而是通過對教育部門和單位責、權、利的明確來提高教育資源配置使用的效率。

2.產權重組的方式不同。針對公立學校，其進行產權重組的方式與國有企業不同。對國有教育產權的重組應牢牢抓住國家的終極所有權，不能像國有企業一樣實行出賣或轉讓，進行產權重組的最好方式是吸引投資，如可以與其他經濟主體聯合、合作辦學。針對私立教育產權，其重組一般可借鑒企業產權重組的方式。

3.產權的穩定性和持續性程度不同。與企業相比，經營學校主要受到較為復雜的社會因素影響，生源、區域文化背景等都會加大其經營的風險性，當前中國人口結構導致的問題著實影響到了高校的招生。不同于企業效益的直觀性，教育的效益具有滯后性和長效性等特征，一般很難在短期內對學校的整體效益做出判斷，這就要求學校產權必須保持相對穩定性和持續性。

二、高校財務管理弱化的深層次原因分析

對于處于教育產權變革過程中的高校財務管理弱化的原因，由于政府參與的濃重行政色彩，我們必須從產權的共性和教育產權的特性來分析。

1.行政色彩的主導地位。就我國公立高校而言，其所有者是國家，作為所有資金提供者的代表擁有最終所有權。作為整體，國家必須將權力下放給各級政府及其教育主管部門，由其經營并直接管理。但是同時，各級政府及其教育主管部門又將這一權力分配給下一層直接管理者。由此可見，處于中間層次的各級政府及教育主管部門既是教育資源的配置者，又是教育資源的管理者和直接使用者。可見，這種“政教不分”的帶有極強行政色彩的行為極不利于辦學自主權的落實。此外，行政主導的趨勢對于市場辦學機制的形成也有一定阻力。在委托代理層層分解教育所有權的過程中，會產生國家權力部門化及部門權力利益化的現象。有的部門為了自身利益，濫用行政資源，造成教育行政行為的嚴重錯位，進而引起教育的錯位發展，損害教育民生大計。

這種行政式的辦學模式在國外同樣也引起此類問題。科恩 (Michael D.Cohen)和馬奇 (James G.March)通過對美國大學的研究發現，非營利性的大學具有其他組織所不具有的目標的模糊性、技術的不確定性和人員的流動性三個特點。維克(Karl Weick)把教育組織稱為“松散聯結系統”，科恩和馬奇把大學稱為“有組織的無政府”。

2.行政權力缺乏監督。我國高等學校是作為國家興辦的高等教育事業單位，其資金運動始終納入預算管理的范疇，實行統一計劃，統一核算，統一管理。但是在這一財政活動中，涉及到的關鍵問題就是監督，而監督不力導致的直接后果就是資源配置效率不高。而監督不力的癥狀也在多個委托代理環節中有所體現：首先在財政教育資金下行分配過程中，政府通過地方財政部門、教育行政部門等環節將資金撥付給學校，但由于缺乏有效監督，在教育資源配置過程中一些尋租行為時有發生。2004年—2008年間，審計署每年都對教育部年度預算執行情況進行審計，延伸抽審下屬單位。如2007年12月—2008年3月間，審計署對教育部2007年度預算執行和其他財政收支情況進行了審計，并抽審了10個所屬單位。審計中發現，71.42億元預算資金年初未細化到具體單位和項目、機關食堂改擴建項目未按期實施以致2070萬元資金閑置和所屬中央廣播電視大學基建項目未上報基建投資計劃、基建支出1.92億元未納入預算管理等問題。《2006年：中國社會形勢分析與預測》顯示，全國各地很多高校為參與大學城建設，向銀行大量舉債，有的高校貸款竟高達10億元至20億元，目前高校向銀行貸款總量約在1500億至2000億元之間。國家審計署2004年對杭州、南京、珠海、廊坊4城市“大學城”開發建設情況的審計調查結果表明，銀行貸款占建設計劃投資的近1/3，而實際取得銀行貸款占已籌集到的建設資金的59.42%。其次，在作為直接經營管理者的學校管理層面，在上報學校發展所需資金的過程中，與預算相匹配的學校發展計劃與規模支出亟待監督與審核。

3.學校法人治理結構僵化，教育成本居高不下。對于公辦高校，基層級組織模式往往造成行政管理機構臃腫，人浮于事。很大程度上也是由“政教不分”所造成的，由于政府對學校的特殊庇護，學校并沒有本著成本最優的原則治理，效率往往是最難實現。對于民辦學校，政府對公辦高校和獨立設置的民辦高校采取的是雙軌制的財政政策，所以民辦高校得不到政府的任何補助。目前來看，隨著生源和師資等的現實壓力，獨立設置的民辦高校發展空間越來越窄。民辦高校完全按照培養成本收費，學費普遍比普通本科院校高出一兩千元，再加上不少學生選擇復讀，甚至是放棄讀大學，因此民辦高校的平均報到率只有百分之六七十，有的甚至不足百分之五十。民辦高等教育的現狀另人堪憂，同時也為民辦高校敲響了警鐘。

除了政府支持不夠外，民辦高校發展面臨的其他客觀問題在于，法律對其法人治理機制的規定還比較籠統，社會扶持力度也不夠。與國外私立教育相比，我國民辦學校獲得各方面資金支持較少。鑒于社會捐贈機制不完善，一方面獲得的社會資金少，另一方面幾乎得不到任何公共經費補貼，辦學經費主要來源于學生交納的學費；辦學者和投資者對于經濟利益有一定的訴求，缺少對于辦學者和投資者參與盈余經費的分配嚴格的法律制約；民辦學校的社會信任度較低，辦學者個人或家族對于學校的控制程度比較強等。這種法人社會背景和法人治理結構，會對受教育者造成極大損害，不利于保護學生、家長及社會的利益，也不利于保護投資者的利益。

4.非同一體制的實施困境。關于高校校辦企業的理論探索起于20世紀20年代，當時美國和歐洲的教育界提出了“高校功能擴展說”，提出搞工程的教授們應該與高技術公司密切合作，將大學辦成一個研究與發展工作的中心，而不是單純搞純學術的象牙塔。1951年美國斯坦福大學建立了第一個高校產業區———斯坦福工業園區。而我國在產學研相結合的號召及為解決政府財政投入不足的問題，高校校辦產業也逐漸發展起來。但是由于校辦企業、獨立學校等與學校的密切關系，要求在治理高校同時，必須具有靈活性，這也給治理帶來了新的難題。一方面，學校與企業的共存要求治理時必須依據“一個整體，兩種制度”的互利原則；另一方面，靈活性往往導致的直接結果就是具體運營過程中，會出現產權不清，運行機制不合理等現象，這使得校辦企業虧損倒閉的現象時有發生。

財務風險主要是針對企業的理財活動而言，并在此領域形成了一套成熟的財務風險理論。但在這個風險框架中，是否可以將高校財務風險納入同一模式考慮呢？鑒于產權界定清晰程度這個緣由上的差別，可以發現，高校的財務風險并不能一概而論，需要結合高校的財務環境和背景具體分析。但是在風險的具體屬性和表現形式上，兩者的分析是殊途同歸的，仍舊可以借鑒企業的分析方法。一般而言，高校產權界定模糊導致的財務風險可以歸納為：理財類風險、教育教學風險和法律法規缺陷類風險。

三、高校財務治理的對策

（一）基本框架

財務作為一種價值運動，其具有綜合反映作用，高校內部各種權利的制衡、責任的分擔以及利益的劃分最終都將以財務的形式體現出來。因此，解決上述問題的關鍵除應加強和規范日常財務管理工作外，更應注重各主體財務權利和責任的明晰界定與有效行使。而理清財務治理基本框架則是整個工作的中心環節。

1.委托代理層級的界定

高等教育機構是以最佳的社會效益為最終目的，其經濟收益是建立在辦學質量聲譽及其整體條件的基礎上，因此極難像企業一樣，依每個環節、每個階段、每一個人事行為去分解可能有的經濟收益。所以，辦學目的及其質量水平的整體性即層級上的非絕對分解性，決定高等教育產權具體運用時，往往只能是“一級委托代理制”，即由政府把高等教育產權直接委托給某一個管理團體或個人，其中接受委任代理的團體可以派出個人代表。但是，接受委托代理的個人就不能委托另一個組織或個人了，委托代理即停止。否則，多層級導致的不可控制性會分散經營的效率，提高代理成本。一級委托代理制由于減少了代理層次，能大大降低代理成本，包括降低了“失真”造成的廣義性社會成本及代理層次帶來的經濟成本。

2.監督方面

政府與代理者之間，必須有作為監督和評價的中介機構，如成立“高等教育產權管理中心”，實施稽查特派員等制度，但這些外部監督機構并不是一個受委托代理層級，它具有獨立性，是政府派出的專門高等教育產權評估與監督機構。從財務治理角度，稽查特派員等制度的核心問題——外部財務人員（稽查特派員、財務總監等）的合理定位，與高校財務組織結構安排、財務運營模式安排以及財務機構具體崗位安排等財務治理結構問題息息相關。

（二）財務治理機制

1.內部財務治理

（1）建立健全經濟責任制

這是從懲罰角度對經營者行為的控制。經濟責任制是依據“統一領導、分級管理”的財務管理體制，將學校財務工作和財務收支在學校各部門與各學院進行分級管理。這是深化教育改革、落實辦學自主權、調動各單位的積極性、理順財務關系的重要舉措。但是，由于各級財務管理人員責、權、利關系不明確，重權輕責，使學校財務出現了一系列的問題，如預算管理不嚴格、收費管理不規范、違規從事金融活動、挪用專項資金、校辦產業產權關系不明晰、未按新會計制度規定加強收入管理、支出管理和固定資產管理等。為了進一步加強和改進高校的財務工作，嚴肅財經紀律，避免財務工作失誤，真正做到分級管理、分級負責，使各級領導、各級財務主管人員分別承擔與自己職能相適應的經濟責任，根據新的《會計法》等國家有關財經法規、制度的規定，高校必須建立各層次人員經濟責任制。

（2）加大對學校直接經營管理者的激勵

賦予學校經營管理者與之匹配的剩余控制權和剩余索取權。目前對學校經營者的激勵力度太小，仍舊帶有行政分配的色彩，即按照職位等級進行經濟激勵。由于學校聲譽等的實現需要長時間的過程，因此其對直接經營者的考核往往很難實現。需要強調一點的是，剩余索取權與剩余控制權是對稱的，即有多大的剩余控制權，必須賦予相對應的剩余索取權。否則，學校經營管理者的“敗德行為”將嚴重損害學校的利益。

（3）建立健全財務監督制度

監督是一種隨著時間的推移而評估制度執行質量的有力措施。目前財務工作中出現的一系列問題，如會計信息失真、國有資產流失等，究其原因，除了部分是由于制度本身不完備所造成的，主要還是因為財務監督不力所致。財務監督是基于委托代理關系的存在而產生的，一直是高校財務管理中最薄弱的環節。我國的高校，是以政府投資為主，面向社會自主辦學的獨立法人實體。監督缺失的問題在政府投資辦學中尤為嚴重。為維護高校利益，應委托相關政府機構或社會中介機構對學校的經濟活動實施監督，主要包括財政監督、審計監督、稅收監督、銀行監督、物價監督等。與此同時，應加強和完善信息披露制度，利用信息渠道這一手段鞏固和加強監督。可以嘗試的方法是，在教職工大會、校務會和財經領導小組的委托代理鏈條上分別設置審計委員會、內部審計機構和總會計師，建立起適應教育產業化的高校財務控制機制。

2.外部財務治理

國家要通過有關部門制定各種教育法律、法規、條例和教育政策對高等教育進行管理，使教育工作在方針、制度、經費、人員、設施以及行政管理等方面有法可依，獲得國家法律和財政的有力保障，以促進教育事業的正常發展。

在高等教育市場化的進程中，應進一步完善推動學校的法人產權制度。完善學校的法人產權制度是指維護學校財產所有權的多元化，法人財產一旦形成便獲得了獨立的性質，無論學校的終極財產所有權歸誰所有，學校作為獨立的法人實體，自主承擔行使法人財產權。對于出資人，其應該實施財產責任有限化，即出資人是以投入資本額為限承擔有限責任，法人學校則以全部法人財產對外獨立承擔責任。另外，鑒于法人財產權的可交易性，即學校可以憑借法人財產權，在教育產權市場上進行交易和重新組合。

3.對高校連帶組織的法人治理

高校連帶組織可以說是介于內部治理與外部治理之間的交叉部分，故這里將其單獨列出。高校連帶組織是高校產權主體多元化的體現，也就是說，高校在進行學校財務治理的同時，必須協調好學校以外的功能來履行職責。對校辦企業、獨立學院進行多元投資后，會形成互相融合而形成的產權配置結構模式，因此其治理也就要結合“一個整體，兩種制度”的原則。借鑒國內成功的學校連帶組織的成功典范，采用公司法人治理管理模式來治理附帶的組織，對于企業明確董事會成員的結構、合理分工。

圖1 ：高校財務治理框架

財務治理體系各個部分有效運作都要通過財務權利合理配置來實現。從經濟學角度看，財權配置最終為高校所有權安排邏輯、高校治理模式所決定。基于此，各高校在應對產權變革帶來問題的同時，應從有形的財務治理出發，理順財務關系和各方職責，最終帶動高校整體發展和整個教育領域產權變革的成功過渡和轉變。

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