打響“破壟”攻堅戰

當前，壟斷行業改革與競爭性行業相比明顯滯后，尚未取得實質性進展，是整個經濟體制改革的“短板”。以下諸多挑戰將“倒逼”壟斷性行業改革：壟斷行業在全球化過程中面臨提高產業競爭力的壓力；政府管理體制改革從“上端”給至今尚未分開的壟斷性部門提出要求；基本公共服務的實行，要求嚴格劃分公共品和非公共品的界限，進而厘清政府與市場的定位；分配公正、社會和諧要求對鐵路、石油、石化、電力、煙草等壟斷性行業改革形成強大壓力。

在上述背景下，壟斷性行業改革如果不能在“十二五”取得重大突破，不僅將“掣肘”未來10年整體改革的進程，而且對前30年競爭性行業的改革成果，也會形成侵蝕、稀釋和蠶食之勢。

壟斷性行業改革至今未“破題”

審視十幾年來壟斷性行業的改革，主要是在政企分開、業務“分拆”和引入行業外資本三方面做了一些初步的嘗試，但用建立完善的社會主義市場經濟體制的目標來衡量，還存在不少問題，其中包含深刻的內在矛盾，從總體上判斷還沒有完全“破題”。主要表現在以下四個方面：

政企尚未分開，缺乏商業化運營環境。在中國，政企不分問題是一種“痼疾”，雖講了多年，但迄今很難說已經完全分開，尤其在號稱自然壟斷行業更是如此。有的迄今還是“政企合一”的體制，如鐵路部門。在國外，這些產業部門要么作為政府公司由政府按照公法體系來直接管理，要么政府依法對取得這些產業特許經營權的私企業進行管制。為什么“破壟”如此之難？根源在于壟斷性行業里政府和企業瓜葛非常緊密，可謂“盤根錯節”。長期以來，中國壟斷行業的主要業務由中央或地方政府的部門壟斷經營，政府既是管制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者。政府對其微觀經濟活動的參與，不但范圍廣，而且程度深。在這種體制下，企業的生產經營活動由政府計劃安排，企業無經營自主權，也不承擔風險，這是中國壟斷行業低效率的主要原因。壟斷性行業內的企業很難進行正常的運營和競爭。一部分存在價格人為壓低的成分，導致利潤率偏低。另一部分則存在價格偏高的成分，一些不該進入的費用進入了成本，包括行業的高工資、高福利。

進入壁壘依然過高，有效競爭尚未形成。主要表現在三個方面：一是進不來；二是不對等；三是同質性。所謂“進不來”，就是市場準入環境仍不寬松，進入壁壘障礙依然嚴重，導致多數部門競爭主體數量有限，產業集中度偏高。所謂“不對等”，就是支配市場的原壟斷企業在競爭方面較之新進入企業具有壓倒性的先入優勢，同時它還憑借自己的優勢（特別是控制著“瓶頸”環節和網絡基本設施）采取一些阻礙競爭的策略性行為，使得有效競爭難以實現。所謂“同質性”，就是競爭主體資本屬性的同質性較高。由于只是在單一國有或國有投資占主體的結構中引入競爭，所有競爭者的利益主體只是一個，即國有資產所有者，這樣，任何一個企業在競爭中被淘汰都將是國有資產的巨大損失。因此對于政府主管部門來說，實際上并不愿意在各個經營者之間鼓勵真正的競爭，最終形成的只能是既非壟斷也非真正競爭的局面。

國有資本“一家獨大”，非公資本比重有限。由地方政府所管理的供氣、供水等市政公用事業，民營資本進入稍多一些；而主要由中央管理的行業，民營資本則進入困難，特別是至今政企不分的鐵路部門，私人資本進入微乎其微。即便在主體企業已進行了股份制改造和上市的電信業，仍然存在嚴重的國有資本“一股獨大”現象。國資部門通過全資擁有集團公司間接控制了上市公司的絕大多數股權，此外，其他國有股東還持有一定股份，而可流通的公眾股東的份額在總資產中實在有限。

科學監管尚未到位，政府職能亟待轉變。首先表現為獨立監管機構存在嚴重缺陷。概括地說，當前壟斷性行業監管機構的設置主要有三種類型：一是政企、政資、政監“三合一”型，典型的是鐵路部門以及帶有專賣性質的煙草行業；二是政監合一型，政府行業管理機構代行監管職能，如電信、民航、郵政、市政公用設施部門；三是政監相對分開型，如電力行業（電監會）。由于多數監管機構屬于政監合一型，被監管企業與監管機構有天然的利益關系，極易導致“軟性監管”問題。除了缺乏獨立監管機構外，政府監管職能缺位與越位，并沒有隨著市場化改革而改變。同時，在監管的透明化、法制化方面，也存在諸多問題，如對相關監管機構缺乏有效的監督和制約，決策過程透明度低，一些監管職能沒有得到法律的明確授權。至于監管中的尋租現象更值得關注，在專門的監管機構中竟出現了主要負責人失蹤多年的咄咄怪事，這是很值得深思的。

總體上判斷，壟斷行業還只能說是在既有體制框架內進行了初步改革，或說是淺層次的改革。從改革的總體進展來看，長期存在的體制性障礙已逐漸暴露但尚未破除，壟斷行業不合理的利益格局仍未打破，壟斷行業與國民經濟其他行業之間的不和諧問題依舊突出，根據建立完善的社會主義市場經濟體制的目標要求，壟斷行業推進改革的任務仍十分艱巨。

深化壟斷性行業改革的理論思考

找準“破壟”的關鍵。壟斷性行業外可引入直接的競爭，而壟斷性行業內包括煙草和市政公用行業可以引入一定程度的間接競爭。要認識到，壟斷性行業傳統格局根深蒂固，很難改革。而且，壟斷性行業又是國民經濟重要領域，從改革目標看，雖然可以吸引一部分民營資本進入，但該行業還要實行公有制為主體的經濟模式。因此，中國面臨的歷史課題是：在保持公有制為主體的情況下，產權變革從哪里切入？我主張，可把“切入點”選在特許經營權改革上。結合中國的實踐，實施特許經營權制，實質上是由民營企業與政府公共服務部門簽訂合同，在合同期限內，民營企業經營公共服務部門業務，獲得收益，并承擔商業風險以及相應的維護性投資之責任。在建立特許經營權制度過程中，也可以引入競標、拍賣等機制，促進特許經營權競爭。“十二五”期間，壟斷性行業改革如演一場“大戲”的話，可以以搞活該行業的特許經營權作為“開場戲”。

打開“破壟”的“壓力閥”。未來這些年對于中國而言，壟斷性行業中純粹公共性與非純粹公共性也不是一成不變的，相互轉化的趨勢都存在——“市場性或準公共性向公共性轉化”的，如廉租房之類；“公共性向市場性或準公共性轉化”，如資源性產品之類，但后者更值得關注。伴隨外部經濟內部化的趨勢，資源性產品的價格形成和收費制度改革將更加凸顯。這就意味著，壟斷性行業中蘊涵著極大的潛在能量。現在的問題，是要打開“壓力閥”，釋放改革能量，為民間資本以市場競爭的方式提供產品或服務開辟空間。

越過“破壟”的“坎兒”。超越既得利益集團的束縛。展望“十二五”中國改革，推進壟斷性行業改革最大的難點在于，既得利益集團具有更強的行動能力，可以對政策決策過程施加影響力，因此有可能妨礙正在推進的壟斷性行業改革，使制度安排被僵滯在低效率狀態。對于改革決策者而言，必須樹立“公共利益至上論”，防止某些既得利益主體左右改革方案的制定和改革實施的進程。特別是應提高改革決策的科學性，增強改革措施的協調性，通過設置高層次、跨部門、利益相對超脫的改革協調機構來設計壟斷性行業改革方案，防止改革走形變樣，減少改革的摩擦成本，力爭在這一重要領域和關鍵環節取得突破。一是政府、壟斷企業與消費者的利益協調機制；二是壟斷企業（含職工）與消費者的訴求表達機制；三是利益相關者矛盾調處機制；四是各方權益特別是消費者權益保障機制。中國的改革走到今天這一步，“坎兒”就是能不能超越既得利益集團的束縛。如何從制度上擺脫利益集團的羈絆，以形成對利益集團的有效制約，成為影響壟斷性行業改革實際進程的重大因素。這不僅是一個理論問題，還是一個現實問題。

市場競爭公平化：打破壟斷格局

根據中國當前壟斷性行業的實際，可分成三種不同的類別：即壟斷性行業中可以直接競爭的部分；壟斷性行業中仍然具有壟斷性、間接競爭的部分；壟斷性行業中居于中間或過渡狀態的部分。針對以上三類，實行不同的推進競爭方略。如果借用“鳥籠”來表達的話。第一類屬于打破籠子，即無籠子的充分競爭。第二類屬于籠子內的有效競爭。第三類屬于介于上述兩類之間的帶有某些過渡性的競爭。

打破“籠子”的充分競爭方略。對于壟斷性行業中可以直接競爭的部分（如電信業的長途、移動和增值服務，電力和供水、供氣等行業的生產和供應業務，鐵路和民航部門的客貨運輸服務等），完全可以打破獨家壟斷的格局，通過適度分拆和進一步放寬市場準入，充分地引入競爭。需要指出，競爭機制的引入和完善，是與投融資體制改革、實現產權結構多元化互相促進的。在目前國有資本占有較大資產份額的情況下，應通過逐步消除各種有形和無形的障礙，積極引導、鼓勵社會資本進入壟斷性行業中可競爭的環節。在可以展開充分競爭的領域，經濟性壟斷有可能成為阻礙自由競爭的主要因素，此時，以制裁企業限制競爭為目的的反壟斷方面的監管，很有必要。

“籠子”內的有效競爭方略。壟斷性行業中具有網絡傳輸性質的自然壟斷部分，可由一家或幾家少數企業經營。在這種格局下，可考慮實行含有一定競爭刺激的方案：引入特許權競標或拍賣；引入區域間比較競爭或標桿競爭；實行某些替代競爭或異質競爭方案，比如電信業中無線接入等大量新興技術的興起會對傳統固網壟斷形成強烈沖擊，電力、煤氣、石油等不同能源之間的替代性可以對原有的壟斷地位形成挑戰，公路、水路、鐵路和民航之間的替代性競爭等。

介于上述兩類之間的帶有過渡性的競爭方略。從壟斷向充分競爭過渡的初期，為了盡快改變不對等競爭局面，需要監管機構對原有壟斷企業和新進入企業實行不對稱監管，管住大的，扶植小的。這種偏向新進入者的不對稱監管政策可能對原有企業不公平，但是，這是為了最終公平而暫時的不公平。當市場真正形成有效競爭的局面后，監管部門就可以把不對稱監管改為中性的干預政策，以充分發揮市場競爭機制的調節功能。

政企分開:三個層面展開

營造適宜的商業運營環境是壟斷性行業改革的前提。當前，中國壟斷性行業政府和企業盤根錯節。“破壟”之難在于政企不分。西方有句諺語：“上帝歸上帝，愷撒歸愷撒”。要劃分“邊界”，定分止爭，“政是政，企是企”。政企分開涉及三個層面的改革。

第一個層面，政府自身管理體制的改革，重點是加快政府職能轉變。應明確“三不”原則：第一，政府不應干預微觀經濟活動；第二，政府不應包辦企業的決策；第三，政府不應代替企業去招商引資。擺脫過去經濟干預型政府的羈絆，真正地凸現政府和企業分開。

第二個層面，與政府體制改革相關的國有資產管理和運營體制改革。中國現在處在一個特殊的體制轉型時期，現實的問題是國有資本的存量格局還沒有得到相應的調整。在這種情況下，“國有資本的監督管理者”與“國有資本格局的調整推動者”兩重角色沖突，由前者來做后者的事情有些勉為其難。由此需建立與改革進程相適應的“改革協調機制”。

第三個層面，國有企業改革，關鍵是實行“所有權與經營權分開”，割斷企業與政府的直接聯系。國資監督和管理部門代表國家行使所有權職能，有分紅收益權、轉讓權（用腳投票）、通過董事會參與重大經濟活動的決策權、通過董事會對管理者的選擇權。現在的問題是，在“管人、管事、管資產”的名義下，不通過董事會而直接決策重大經濟活動或直接選擇管理者，挫傷了企業的積極性。必須強調，國資監督和管理部門必須尊重和維護企業的市場主體地位及其權利。

（作者：教授、博士生導師，清華大學中國經濟研究中心研究員）

責任編輯：杜梅萍