用立法改善民生

加強(qiáng)民生立法是完善中國特色社會(huì)主義法律體系的要求，也是當(dāng)前北京市地方立法工作的重點(diǎn)。2008年市人大常委會(huì)制定五年立法規(guī)劃時(shí)，確定了“以人為本、關(guān)注民生”的原則，安排了一批和群眾利益密切相關(guān)的急需的立法項(xiàng)目，涉及法律援助、義務(wù)教育、就業(yè)促進(jìn)、生活垃圾處理等方面，這些立法項(xiàng)目有的已經(jīng)完成，有的正在制定過程中。民生立法的比重和力度加大，對形成首都特色的地方立法格局產(chǎn)生了重要影響。但另一方面，立法與民生需求之間仍存在一定的差距。現(xiàn)時(shí)期的民生需求層次高了，人們的權(quán)利要求更加廣泛。如何通過立法解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把握四個(gè)要點(diǎn)：

以人為本：民生立法的價(jià)值取向

立法應(yīng)當(dāng)以人為本，以人為本意味著民生優(yōu)先。過去的立法側(cè)重于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和秩序管理，對保障和改善民生重視不夠，社會(huì)保障、社會(huì)福利、權(quán)益保障等方面的社會(huì)立法相對滯后，因此，需要根據(jù)首都形勢的變化及時(shí)調(diào)整立法方略和立法思路。要根據(jù)完善中國特色社會(huì)主義法律體系的要求，適當(dāng)轉(zhuǎn)變立法重心，制定和完善維護(hù)社會(huì)公平、加強(qiáng)社會(huì)管理、健全社會(huì)保障和推進(jìn)公共事業(yè)方面的地方性法規(guī)。更重要的是，要讓改善民生成為整個(gè)地方立法的基本指導(dǎo)思想和著力點(diǎn)。以改善民生作為考慮問題的出發(fā)點(diǎn)，立法的角度就會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)變。事實(shí)上，許多立法都與民生問題有關(guān)，作為一般立法來對待，和作為民生立法來對待，導(dǎo)致的結(jié)果和問題的解決程度都有所不同。例如，一些地方制定了精神衛(wèi)生條例，如果我們深化理解民生的含義，把它作為一個(gè)社會(huì)民生問題來看，立法就不限于針對精神疾病患者的問題，而是要同時(shí)著眼于促進(jìn)和改善民眾的精神健康，緩解現(xiàn)代人的精神壓力，為和諧社會(huì)建設(shè)提供心理基礎(chǔ)。

界定權(quán)利：民生立法的基本前提

改善民生和保護(hù)民權(quán)密切相關(guān)，民生問題的實(shí)質(zhì)是權(quán)利問題。當(dāng)前的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)利益格局異常復(fù)雜，不同利益群體都要求把自己的意志和利益反映到包括法律制度在內(nèi)的上層建筑中來。因此，保障權(quán)利、維護(hù)正義就成為立法的首要任務(wù)。法作為一種規(guī)范社會(huì)關(guān)系、調(diào)節(jié)社會(huì)利益的工具，主要是通過合理劃定權(quán)利的界限和范圍、提供公平規(guī)則、建立救濟(jì)機(jī)制，來彌補(bǔ)權(quán)利的缺失，協(xié)調(diào)復(fù)雜的利益沖突，解決多元化社會(huì)矛盾。法應(yīng)當(dāng)如何劃清權(quán)利的界限呢？有兩個(gè)主要的方面：一是按照公平原則確定私權(quán)利與私權(quán)利的界限；二是按照公正原則確定公權(quán)力與私權(quán)利的界限。后者對于保護(hù)民權(quán)而言是尤為重要的，因?yàn)楣珯?quán)力和私權(quán)利力量懸殊，對公權(quán)力約束不夠或者公權(quán)力行使不當(dāng)，都會(huì)對私權(quán)利造成極大的傷害。公民對其所有的財(cái)產(chǎn)享有不受非法侵犯的權(quán)利，是其維系自由、生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。2004年憲法修正案和2007年物權(quán)法的頒布，表明國家進(jìn)一步對公民財(cái)產(chǎn)權(quán)加以確認(rèn)和保護(hù)。國務(wù)院法制辦就《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例(第二次公開征求意見稿)》公開征求意見時(shí)，各種意見主要集中在征收補(bǔ)償、公共利益界定、征收程序和強(qiáng)制拆遷等方面。因強(qiáng)制拆遷導(dǎo)致許多極端維權(quán)事件，激化了社會(huì)矛盾，草案取消了行政強(qiáng)制拆遷，這無疑是一個(gè)進(jìn)步。民眾的權(quán)利問題是最大的民生問題，權(quán)利問題解決不好，民生就無從談起。

堅(jiān)持民主：民生立法的根本途徑

進(jìn)入“十二五”時(shí)期，我們站在一個(gè)歷史的新起點(diǎn)上。從發(fā)展趨勢看，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展必然伴隨著民主與民生的發(fā)展和完善。在走向法治的社會(huì)，民主與民生是相輔相成、相互依存的關(guān)系。沒有民主，民生就會(huì)缺乏進(jìn)步的動(dòng)力；不關(guān)注民生，民主就會(huì)失去大眾的支持。民生需求需要通過民主機(jī)制來表達(dá)，如果沒有這樣一種表達(dá)機(jī)制，我們就不知道什么是真正的民生問題，也就無法很好地解決民生問題。因此，在發(fā)現(xiàn)民生問題、解決民生問題的過程中，要十分注重公民的廣泛參與，這是現(xiàn)代民主政治對立法的普遍要求。

隨著社會(huì)主義民主法制不斷發(fā)展，人民群眾的法律意識(shí)和民主意識(shí)日益提高，對于通過法律手段解決各種現(xiàn)實(shí)問題的要求越來越高。立法活動(dòng)要與此相適應(yīng)，充分、及時(shí)地反映不同利益群體、不同階層的立法需求。這些年我們在民主立法方面進(jìn)行了大量探索，民主的形式多了，民主的程度深了，但與人民群眾的期望相比，還有一些需要完善之處，如：反映立法需求的渠道不夠廣泛；公眾參與不夠普遍；民主形式不夠成熟；民意采納機(jī)制不夠完好。民主立法面臨的瓶頸問題是，對形式的追求超過了對實(shí)效的追求。

必須從形式民主走向?qū)嵸|(zhì)民主。按道理，立法聽證作為民主立法的一種重要制度，不斷完善與發(fā)展是必然趨勢，可是因程序復(fù)雜、操作不便、重形式、成本高而影響了它自身的生命力和人們的參與積極性。要使立法聽證真正成為一種公民普遍參與立法的民主制度，就必須回歸立法聽證的本色。一是要探索立法聽證簡約化、常態(tài)化的形式；二是要注重實(shí)際效果，尤其要注重民意的采納。對民意的取舍是一個(gè)復(fù)雜問題，民主立法的關(guān)鍵就在于如何體現(xiàn)民意。另一個(gè)方面是，要在民主程序中提升立法過程和結(jié)果的科學(xué)性，產(chǎn)生高質(zhì)量的立法成果，實(shí)現(xiàn)民主立法與科學(xué)立法的有機(jī)統(tǒng)一。

科學(xué)決策：民生立法的重要保證

立法決策決定著立法的興衰成敗和功過得失，搞好立法決策是搞好整個(gè)立法的保證。什么樣的立法應(yīng)該提上日程，立法中的重大問題如何解決，先解決哪些問題，采取怎樣的方式，選擇怎樣的方案，都需要作出取舍判斷。決策正確與否直接關(guān)系著預(yù)期的立法目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。這就需要建立和做強(qiáng)專業(yè)化、專門化的決策支持系統(tǒng)，充分發(fā)揮智囊團(tuán)的作用，使立法決策建立在科學(xué)、可靠的論證基礎(chǔ)之上；建立決策風(fēng)險(xiǎn)和效果評估機(jī)制，確保決策產(chǎn)生最大效益。

科學(xué)決策對于解決民生問題至關(guān)重要。2009年制定的《北京市綠化條例》，準(zhǔn)確把握綠化發(fā)展的規(guī)律和趨勢，打破城鄉(xiāng)二元分割，解決了長期制約綠化發(fā)展的體制性矛盾；改變沿用近30年的建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地面積指標(biāo)的管理模式，代之以規(guī)劃建設(shè)集中綠地的辦法，以發(fā)揮綠化系統(tǒng)的生態(tài)功能和整體效益；取消了不能完成綠化指標(biāo)須繳納綠化補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定，堵住了通過繳納補(bǔ)償費(fèi)來降低綠化要求的漏洞，以保證綠化總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。可見，科學(xué)的決策不僅能夠解決問題，還能大大提高立法的“制度效率”。

立法決策應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持法治、民主和科學(xué)的原則，特別要注意以下三個(gè)方面：

決策的法理性。作出立法決策要有法的根據(jù)，要遵循法定制度，要和法的精神相一致。如果背離法定制度、背離國家法制的基本精神而作出立法決策，這樣的決策就喪失了合法性基礎(chǔ)，就會(huì)受到人們的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，在實(shí)踐上就會(huì)導(dǎo)致行不通的后果。

決策的順序性。先決策后聽證還是先聽證后決策，效果顯然是不同的，因此要強(qiáng)調(diào)決策的順序性。民生決策是以滿足人民群眾的利益需求為前提的，要求我們采取自下而上的決策方式，處理好民主和集中的關(guān)系。按照過程論的觀點(diǎn)，立法決策應(yīng)當(dāng)是一個(gè)深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智的過程。如果每一項(xiàng)立法都能聽取利益群體、廣大民眾和專業(yè)人士的意見，決策者就可以掌握足夠的信息，就能根據(jù)社情民意對復(fù)雜的利益關(guān)系作出清醒的判斷。相反，如果民生決策不能采取民主的形式，而是由一種自上而下的方式?jīng)Q定，那么，在決策的場合就容易導(dǎo)致鴉雀無聲，形成一言堂，這樣就很難發(fā)揮集體的智慧，就不可能產(chǎn)生科學(xué)的決策。

決策的全局性。民生立法應(yīng)當(dāng)注重國情、地情的綜合作用，把立法決策同人民群眾的核心利益聯(lián)系起來，同改革發(fā)展穩(wěn)定的重大決策聯(lián)系起來，從長遠(yuǎn)利益出發(fā)，選擇符合全局性要求的立法決策方案，這樣才能有效地實(shí)現(xiàn)立法的宗旨。□

（作者單位：北京市人大常委會(huì)法制辦公室）

責(zé)任編輯：杜梅萍