城鄉結合部治理新模式

隨著城市化的迅速推進，流動人口的管理以及與此相關的社會治安問題，成為社會管理中亟待解決的問題，這在北京環城帶地區表現尤為突出。大興區嘗試推行的村莊社區化管理模式，為解決這一難題提供了諸多啟示。

村莊社區化管理的做法與成效

2010年，大興區公安分局在對北五鎮地區社會治安形勢進行科學分析的基礎上，借鑒城市社區管理經驗，在西紅門鎮金星地區的16個村實行村莊社區化管理試點。這種管理模式以黨委政府主導，由公安部門組織，村民自決自管。主要的運行方式是：第一，在一般的村莊建立集“警務工作站、巡防工作站、流動人口服務管理站和民調室”功能的“三站一室”村莊綜治工作中心作為管理服務平臺，并在距派出所較遠，發案數較多，出警較為費時的地區建立中心警務工作站。第二，對村莊進行物防、人防、技防的綜合改造。第三，登記管理、動態防控。第四，服務與管理同步開展。借助管理平臺以及相應的技術設備，公安機關以及基層政府同步開展行政事務、社會保障、司法救助、醫療衛生等社會服務工作。

村莊社區化管理效果非常明顯。最為突出的是對違法犯罪案件的防控，村內生活環境得到了明顯改善，村民住戶的生活安全感明顯得到了提高。居住安全的保障和生活環境的改善還產生了經濟效益。各村入住企業有所增加，承租戶也明顯的增多，廠房租金和住房租金都有了大幅度的提高。

在取得初步成效的基礎上，大興區及時將經驗制度化，并在北五鎮的另外56個村莊全面推行，同時在南部地區79個村進行試行。2011年，全區還將有227個村莊推行這種模式。北京市委、市政府對村莊社區化管理模式給予了充分肯定。2010年8月，此模式在北京市其他地區的447個村莊予以推廣，并同樣取得了良好的社會效果。

取得實效的原因

村莊社區化管理為什么在短期內能夠取得如此明顯的社會效果？我們通過對其操作手段以及運行過程進行分析歸納，主要原因有以下幾點：

安全保障是這一模式得到廣泛認可的前提。公安部門以及鎮政府和村委會投入大量的財政、人力資源力求保障安全，村民和流動人口對安全也有一定的要求。正是在這一點上，該模式找到了社會不同層次人員的共鳴點，并在實踐中得到了檢驗。通過與該模式實行前后的縱向比較，以及與未實行該模式地區的橫向比較，它的成效非常明顯。這是其能夠得到社會各界響應和支持的最為直接的原因。

趨同化是這一模式的長效性保證。社會管理不僅要考慮當前的現實問題，還要顧及當地的長遠發展。流動人口在給接納地的社會經濟發展作出貢獻的同時，也附加了不穩定因素。正因為這個管理模式正視了這一點，將流動人口看做是當地的“新居民”，吸收他們參與到管理中來，并將其統一納入社會服務保障體系中。對流動人口的趨同化管理使得這一模式具有了一定的長效性。

政府是這一模式的主要推動者。科學的制度能否有效推行根本上取決于執行者。在管理中，政府各級綜治部門和公安機關起到了第一推手的作用；鎮政府、村委會以及各級黨組織均起到了必要的支撐性作用。

民主參與是這一模式的正當性依據。所有的管理活動都必將影響到受管理者本身。只有讓利益相關者主動參與才能得到他們的理解和支持，并由大家主動付諸實行。村莊社區化管理模式也同樣注意到了這一點，它的實行基本上采取的是村委會宣傳、政府出資、村民自決的方式。村民自決一般由村委會組織村民代表會進行表決。這不僅使得這一制度的內容更為公開，也使得村民自己成為了真正進行運作的主體。

村莊社區化管理的啟示

目前，全國各地正在積極探索社會管理經驗、努力克服社會管理難題，村莊社區化管理這一模式，為我國當前城鄉結合部的社區建設以及特大型城市的流動人口管理問題，提供了諸多可供借鑒的經驗。

政府在制度建設中要具有主導性。在新時期，政府應當實現從管理型到服務型的轉變。但是，這種轉變對政府而言不是轉變為消極等待，而是要將工作重心轉移到屬地居民的實際需要上，在政策制定、制度實施、資金人員的投入上，政府應當負擔主要責任。

制度設計應具有科學性。社會管理問題是一個綜合性的問題。即便對于流動人口的管理而言，它也不是個單純的社會治安問題。它與環境衛生、經濟發展、社會福利等項工作緊密聯系在一起。為此，我們就需要進行科學論證、統籌考慮，既要考慮其實施的基礎性條件，也要考慮其實際運作的可能。

制度的制定要與當地的發展結合起來。村莊社區化管理初期所針對的問題主要是流動人口的管理和由此引發的社會治安問題。但是，不可忽視的是，流動人口的增加又與當地以至于全區更大范圍的經濟發展密切相關。對流動人口簡單進行的嚴管不僅會遭到流動人口的集體抵制，甚至也得不到當地村民的有效支持，最終只會引起制度本身的流產。全國其他地區的流動人口管理實踐實際上已經出現過這種結果。村莊社區化管理通過前期的社會調研，選準以社會治安管理為突破口，將村民與出租戶的實際需求相結合，更大程度上保證了地方經濟的發展。

制度的實行要講究民主性。社會管理工作是以人為對象。為此，我們在考慮到其實際需求的同時，還要注重其個人訴求的表達，要注重不同層次主體之間的充分溝通。我們要盡量吸收大多數人參與到決策過程中來，并在隨后的管理活動中得到他們的支持。□

（作者：景天魁，北京市政府參事、中國社會科學院社會學研究所研究員；趙春燕，北京石油化工學院教師）

責任編輯：宋明晏