對北京城市運行管理的思考

最近北京在城市運行中暴露出來的問題提示城市管理者，應該在城市運行管理中認真查找問題，尋求解決之道，全面提高城市運行管理水平，以適應北京在新的發展階段的新要求。

特大城市的運行特點及其對管理的要求

城市是一個人口和經濟社會活動高度集聚的人造空間，是典型的“人工維持系統”。特大城市具有三大基本特征：城區面積大、人口規模大、經濟社會活動強度大。這在城市運行方面直接衍生出了如下的突出特點：城市面積大使交通和通訊的線路情況復雜、線路長，交通機動化程度高；人口規模大使維持城市人口日常生活就業需要的城市建設量、維護量，以及垃圾處理量大，水電氣熱供應和交通運力需求量大；經濟社會活動強度大使能源消耗量大，對交通通訊的需求量大、效率要求高。另外，相比新興城市而言，特大城市一般來講多是具有較長歷史的城市，這些城市多數都存有不同歷史時期的基礎設施和房屋建筑，這些設施和建筑的老舊破損問題突出，給城市運行增加了許多不確定因素和管理難度。因此，特大城市的安全高效運轉成為一項很有難度的、復雜的系統工程和與市民日常生活息息相關的民生工程。

北京城市運行中存在的隱患和問題

（一）諸多安全“盲點”的存在和安全監管的制度性缺位，嚴重影響了城市的安全運行。

特大城市的水電氣熱設施、道路交通、房屋建筑、通訊設施、園林樹木和水體等，往往情況復雜，做到全面和準確的把握非常困難。一方面這些物質本身如果使用維護不當，可造成嚴重事故，危及人身安全；另一方面，對這些物質的私改亂動，以及對這些私改亂動安全監管的制度性缺位，也會造成嚴重的安全事故和危及人身安全。

在北京的城市運行中存在著不容忽視的安全“盲點”和安全監管的制度性缺位現象。作為一種較為普遍的現象，北京目前房屋的私搭亂建已經從平房區蔓延到樓房區，許多樓房的底層住戶或其他使用者，私自將房屋向外延伸，高層住戶不斷私自將陽臺向外伸延，這些嚴重威脅房屋安全的做法之所以成為較為普遍的現象，安全監管的制度性缺位和執行不利是根本原因。

“電氣化”、“機動化”和“燃氣化”程度不斷提高是城市的共同趨勢，伴隨著這些能夠給城市和居民帶來便利的生活方式的普及，源于這些生活方式的潛在風險也悄然增加。不同時期、不同用途、分屬不同部門管轄的各種網線隨意拉在空中或埋于地下的情況早已司空見慣，早期建設的住房設計圖紙丟失，造成地下管網情況不明的現象也并不罕見，這些情況給城市安全帶來的潛在危險是顯而易見的。

近年極端天氣增多，對高層建筑、廣告牌等的抗風能力的檢測和加固；高大樹木、特別是老樹抗風能力的檢測，以及危險枝杈等的處理，通訊線路、交通能力等抗極端天氣能力的評估等，都同樣存在著不少安全“盲點”和制度性監管缺位的現象。

（二）城市運行效率不高，與市民需要和城市發展的要求有較大差距。

交通難是世界上幾乎所有大城市的“通病”，它嚴重影響了城市的運行效率。在北京的城市運行中，效率不高問題十分突出。低效率的道路通過能力直接導致了城市經濟社會活動時間成本上升和市民生活不便。

（三）建、管、用各環節之間和各系統相互之間的有效銜接不夠，增加了城市運行的不協調性。

在北京的城市運行管理中，建、管、用以及運行中各系統相互之間的有效銜接不夠，城市運行中的不協調性問題較為突出。在城市交通子系統內部，不同交通方式之間、道路與交通工具之間等，都存在是否能夠相互協調的問題。釀成北京城市的嚴重擁堵，往往不僅僅與交通系統本身有關，更與城市規劃、土地劃撥和使用方式，以及產業與人口的空間分布等密切相關，因為這些都是直接影響交通流量的重要關聯因素。

（四）應急能力不強，對災害性事件的控制和處理水平不高。

城市生命線是城市基礎設施中對維持城市的基本運轉和市民的基本生存須臾不可或缺的設施和條件，主要特指供排水系統、能源系統、交通系統和通訊系統，這些系統在災害中極易被毀壞。生命線被毀壞，將使城市陷入食品和飲用水供應短缺，能源供應中斷，交通通訊癱瘓的混亂狀態。一旦發生這種情況，城市將面臨滅頂之災。雖然北京在提高災害應急能力方面做了許多工作，取得了一定成效，但仍然存在不少亟待改進的地方。

進一步提升北京城市運行管理水平的思路

針對城市發展新的形勢和要求，以及目前運行管理中存在的主要問題和不足，北京亟待全面提高城市運行水平，進一步明晰城市運行管理思路。

（一）將“安全”和“高效”確立為城市運行管理的基本目標。

將安全作為城市運行管理的基本目標，首先需要各城市運行管理部門，特別是部門領導，在思想上樹立“生命至上”的牢固觀念，始終將安全運行放在第一位。為此，需要全面提高各種設施的安全設計標準、建設標準、維修標準和淘汰更換標準等；需要對城市運行全過程的各個環節進行全面的梳理，篩查出存在現實危險和潛在危險的環節，限時整改；需要在城市運行的各個環節制訂周密的安全運行管理制度和安全預案，并確保落實到位。

建設“確保安全前提下的高效運行”的城市運行體系，需要在兩個方向上尋找提升空間，一是在設施方面，二是在管理方面。在設施方面尋找提升空間，要求持續不斷地對設施進行更新改造，采用那些具有更高效率的技術手段和設備；管理方面需要對各城市運行環節進行深度分析，找出管理上的“低效點”，并加以改進。

（二）建立起統籌協調的城市運行管理體系。

建立起統籌協調的城市運行管理體系，需要對現行城市運行管理的“部門分管”架構進行改良，其突破點在于，在“部門分管”架構基礎上增加“會商與統籌協調機制”。在現行的城市運行管理體制下，不同類別基礎設施及其運行之間的相互影響得不到應有重視，這些部門間的“邊緣地帶”往往成為了運行管理的“真空”地帶。建立橫向不同管理部門之間的會商機制，能夠有效改善這種狀況，使城市運行管理更加貼近客觀要求。

（三）依靠制度、技術手段和高質量的基層工作來提升城市運行管理水平。

1.以制度建設為基礎，構建起城市運行管理的長效機制。完善的運行管理制度是構建城市運行管理長效機制的重要內容和保障，沒有制度，或制度不完善、不到位，都會直接影響到城市運行管理的水平。運行管理制度應強調其科學性、務實性、完備性和全覆蓋性。其中，“完備性”指對運行中的各種不同情況，都制訂了相應的管理制度，不存在遺漏；“全覆蓋性”強調制度應覆蓋運行管理的全過程，不允許存在“制度缺位”的運行管理環節。

2.以技術進步為動力，提升城市運行管理的現代化和精準化水平。城市運行要求極高的精準性，尤其在地鐵運營、通訊保障等領域，更是對精準運行有著超乎尋常的高要求。提高城市運行的精準性，主要應依靠技術進步。在城市運行管理中引入科學技術，一個要求是在城市運行管理的各個環節都要積極引入科學技術的最新適用成果；另一個要求是科學技術手段與運行管理制度的有機結合，運行管理制度應是針對某種特定技術手段的制度，二者應是一個統一體。

3.以高質量的基層工作為保證，確保城市運行管理的各項制度執行到位和技術優勢得到充分發揮。高質量的基層工作是確保城市運行管理各項制度執行到位和技術優勢得到充分發揮的重要的一環。高質量的基層工作主要包括兩個方面，一是高度的工作責任心，二是熟練的工作技能。應通過積極引導和鼓勵，提高一線勞動者的工作責任心，以確保城市運行管理的各項制度能夠執行到位；應通過與技術設備更新改造同步的技術培訓，來保證一線勞動者應用新技術能力的同步提高。□

（作者：北京市社會科學院城市問題研究所研究員）

責任編輯：高斌