公共服務(wù)體制演化過(guò)程中的政府角色變遷

摘要:任何一個(gè)現(xiàn)代政府的存在，首要的就是解決其自身在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的角色定位問(wèn)題。在我國(guó)的公共服務(wù)供給體制演化過(guò)程中，政府在公共服務(wù)供給方面經(jīng)歷了一條從“單位、‘集體’為主”到一度“角色缺位”到逐步“角色回歸”的過(guò)程。本論文從我國(guó)公共服務(wù)體制演化過(guò)程中，總結(jié)出政府在不同時(shí)期所扮演的角色，為新階段政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的角色定位提供一定的參考。

關(guān)鍵詞:公共服務(wù)體制；演化；政府角色

中圖分類號(hào)：D625 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4117（2011）03-0024-01

世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》中提出：“沒(méi)有一個(gè)有效的政府，無(wú)論是經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展都是不可能的，而有效的政府的前提必然是政府清楚自己應(yīng)該干什么和不應(yīng)該干什么，自己的角色到底是什么？”[1]本文認(rèn)為：“政府角色是政府在履行其職能過(guò)程中所體現(xiàn)出來(lái)的身份、地位和行為模式。它與政府的性質(zhì)、權(quán)力、價(jià)值、職能、任務(wù)等緊密相關(guān)，涉及政府的權(quán)力界限、功能范圍、行為方式等諸多方面。”[2]任何一個(gè)現(xiàn)代政府的存在，首要的就是解決其自身在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的角色定位問(wèn)題。

一、全能性角色

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)城市以單位為載體，農(nóng)村以人民公社為載體，形成了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的高度集中統(tǒng)一的公共服務(wù)供給制度，在城市，由與勞動(dòng)者相關(guān)的“單位”來(lái)提供教育、醫(yī)療、住房、社會(huì)保障等公共服務(wù)。在農(nóng)村，則由勞動(dòng)著隸屬的“集體”來(lái)提供基本的公共服務(wù)。由于當(dāng)時(shí)的人們普遍以“單位人”、“集體人”的形式存在，單位、集體不倒閉，勞動(dòng)者不失業(yè)，這種公共服務(wù)的供給模式可以維持終身。這套制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的歷史時(shí)期，雖然保障水平較低，但是，基本上滿足了廣大人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求。

可以看出，這種公共服務(wù)供給模式是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“全能型政府”的必然產(chǎn)物。在這種體制下，政府是公共服務(wù)的唯一主體，不僅負(fù)責(zé)公共服務(wù)制度的設(shè)計(jì)，同時(shí)包攬公共物品的生產(chǎn)與供給，其顯著弊端是政府在公共服務(wù)供給中既是生產(chǎn)者又是監(jiān)管者，高度壟斷導(dǎo)致公共服務(wù)供給缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公共服務(wù)效率與水平低下。

二、角色缺位

1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)質(zhì)上是一次深刻的社會(huì)制度變遷和轉(zhuǎn)型過(guò)程。改革開放之初，我國(guó)的公共事業(yè)基礎(chǔ)破壞嚴(yán)重，公共服務(wù)供給嚴(yán)重短缺。對(duì)此，黨和政府以教育和衛(wèi)生公共服務(wù)供給為突破口，著手恢復(fù)并改革。在教育領(lǐng)域，通過(guò)制度變遷以增加教育類公共服務(wù)供給。1978年，在恢復(fù)高考的基礎(chǔ)上決定在全國(guó)恢復(fù)并增設(shè)169所普通高等學(xué)校，進(jìn)一步發(fā)展高等教育。同時(shí)，1980年下發(fā)的《關(guān)于普及小學(xué)教育若干問(wèn)題的決定》對(duì)公共教育制度改革也進(jìn)行初步嘗試。在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，1980年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)衛(wèi)生部《關(guān)于允許個(gè)體醫(yī)生開業(yè)行醫(yī)問(wèn)題的請(qǐng)示報(bào)告》，局部允許個(gè)人和社會(huì)力量進(jìn)入公共衛(wèi)生領(lǐng)域參與醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的公共服務(wù)的供給，以緩解公共服務(wù)供給中的資源短缺狀況。

隨著改革開放的不斷深入，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，公有制經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面被逐步打破，各種形式的非公有制經(jīng)濟(jì)迅速成長(zhǎng)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的公共服務(wù)供給制度也面臨著來(lái)自體制轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。[3]

在城市，面臨激烈競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)有企業(yè)普遍出現(xiàn)冗員多，人浮于事的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響企業(yè)的生存和競(jìng)爭(zhēng)力。1997年，國(guó)有企業(yè)“減員增效”首次以中央文件的形式出現(xiàn)，各國(guó)有企業(yè)為加強(qiáng)管理，扭虧為盈，普遍采用“減員”的方式來(lái)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高經(jīng)營(yíng)效益。然而，由于當(dāng)時(shí)我國(guó)的市場(chǎng)機(jī)制還不健全，社會(huì)組織發(fā)育尚不完善，公民意識(shí)比較淡薄，在“減負(fù)”的實(shí)際過(guò)程中，在政策上，尤其是在公共服務(wù)供給制度上都沒(méi)有做好充分的準(zhǔn)備，所以下崗、分流人員原有的公共服務(wù)基本終止。

在農(nóng)村，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的推行，使農(nóng)民從公社“集體人”向個(gè)體“自由人”轉(zhuǎn)變，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)空間發(fā)生了根本性的變化，在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，農(nóng)村在集體經(jīng)濟(jì)模式下向農(nóng)民提供的公共服務(wù)基本消失，而新的公共服務(wù)體制還沒(méi)有建立，農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)缺失。

由此可知，改革開放后，政府并沒(méi)有明確公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一個(gè)基本問(wèn)題，那就是公共服務(wù)的市場(chǎng)化究竟是“政府責(zé)任”的市場(chǎng)化，還是“提供機(jī)制”的市場(chǎng)化。 [4]

三、角色回歸

十六大以來(lái)，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給失衡加劇，社會(huì)公平問(wèn)題引起政府高度重視，開始把完善農(nóng)村基礎(chǔ)教育體系，加強(qiáng)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，建立適宜農(nóng)村的醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)與社會(huì)救助體系等作為新時(shí)期公共服務(wù)制度變革的重心，旨在鼓勵(lì)加大對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)的投入，提高農(nóng)村公共服務(wù)的水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均衡發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，解決公共服務(wù)的公平問(wèn)題。

在本階段，對(duì)于公共服務(wù)的供給，我們?cè)谡J(rèn)識(shí)上，逐步厘清了政府、市場(chǎng)、社會(huì)在公共服務(wù)供給上的邊界；在主體上，公共服務(wù)的供給由政府包攬轉(zhuǎn)向多元主體參與供給；在方式上，公共服務(wù)供給由“直接提供”向“保障供給”轉(zhuǎn)變。此外，政府逐步意識(shí)到自身在公共服務(wù)供給中的責(zé)任和義務(wù)，把實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化作為自己的核心工作，政府在公共服務(wù)領(lǐng)域逐步由“缺位”轉(zhuǎn)向“角色回歸”。

結(jié)語(yǔ)：滿足社會(huì)對(duì)于公共服務(wù)和產(chǎn)品的需求，是政府產(chǎn)生、存在的重要原因之一，也決定著政府的活動(dòng)范圍。尤其是為全體社會(huì)成員提供基本的、必要的公共服務(wù)保障，是任何一個(gè)現(xiàn)代政府所義不容辭的責(zé)任。因此，在公共服務(wù)供給過(guò)程中，作為服務(wù)供給的主體——政府，必須準(zhǔn)確定位自身在公共服務(wù)供給中的角色，市場(chǎng)化并不是政府責(zé)任的市場(chǎng)化，而僅僅是公共服務(wù)提供機(jī)制的市場(chǎng)化。

作者單位：西北師范大學(xué)政法學(xué)院

作者簡(jiǎn)介：李天建（1980-），男，西北師范大學(xué)政法學(xué)院碩士研究生，主要研究方向?yàn)楣补芾怼?/p>

參考文獻(xiàn)：

[1]世界銀行.1997年世界發(fā)展報(bào)告:變革世界中的政府[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

[2]馬衍偉.構(gòu)建和諧社會(huì)與政府角色定位[M].甘肅省行政管理學(xué)會(huì)，中共甘肅省委黨校合編.深化行政體制改革與構(gòu)建甘肅和諧社會(huì)[M].北京:中央文獻(xiàn)出版社，2008.

[3]中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院編.基本公共服務(wù)與中國(guó)人類發(fā)展[M].北京:中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2008.

[4]周志仁.深化行政改革需要深入思考的三個(gè)問(wèn)題[J].體制改革，2010.