美國在全球治理中的角色

[摘要]在全球化時代，人類面臨諸多依靠一國無法解決的全球性問題。全球治理問題成為學術界廣泛關注和熱烈討論的問題。在冷戰后的國際體系中，美國作為唯一的超級大國，在全球治理問題上具有舉足輕重的地位和作用。本文通過回顧美國在大規模殺傷性武器控制扣氣候變化問題這兩個領域的政策和表現，旨在揭示美國在全球治理中的作用。

[關鍵詞]全球治理 全球化 大規模殺傷性武器 氣候問題

一、全球化和全球性問題

隨著第二次工業革命帶來的交通和通訊技術的不斷發展。20世紀70－80年代，世界上一股強大的、不可逆轉的力量開始嶄露頭角，這種力量先是通過生產分工全球化、消費跨國化和世界金融體系將全球經濟塑造成了一個相互依存的整體，繼而又不可避免的沖擊著世界政治和文化，將人們帶到了一個全新的時代，一個我們稱之為全球化時代。誠然，全球化并不是一個新的歷史現象，最早甚至可追溯到15世紀的地理大發現和新航路的開辟，然而，可以說直到20世紀90年代冷戰以那樣一種令人始料未及的戲劇化方式戛然而止之后，全球化才真正以一種前所未有的速度擴展和深化，并引起人們廣泛的關注和討論。

按照全球化研究專家戴維·赫爾德的定義，全球化反映了這樣一種廣泛的認識：在經濟力量和技術力量的推動下。世界正在被塑造成一個共同分享的社會空間：在全球一個地區的發展能夠對另一個地方的個人或社群的生活機會產生深遠的影響。在全球化浪潮的推動下，世界貿易、投資、金融和跨國公司在全球化、一體化和自由化方面都得到了充分發展；冷戰后大國間關系趨于穩定，國際合作成為可能；同時由于國家絕對主權的弱化，國際組織和跨國公司等非國家行為體蓬勃發展。

然而，“作為一個不平等的過程，不同的個體、集團、民族、國家，對全球化的理解與感受不同，他們在這個全球化時代的命運也差異很大。全球化世界也同時是一個存在重大問題的世界。”伴隨全球化而來的全球性問題主要可分為以下五類：全球安全問題(大規模殺傷性武器的生產和交易、核武器擴散、武裝沖突等)：生態環境問題(氣候變暖、資源的不合理開發和利用、生物多樣性喪失等)；國際經濟問題(貧富分化、金融危機、債務危機等)；跨國犯罪(非法移民、毒品交易、國際恐怖活動等)；人權問題(種族滅絕、國際社會的不公正等)。這些層出不窮的全球性問題引發了人們對于傳統的以國家為中心的國際關系理論范式和分析工具的反思。

二、全球治理的含義及運行要素

冷戰結束后，原本等級化、霸權式的國際秩序管理機制的合法性大大降低。全球化浪潮使得主權國家的權力相對弱化，于此同時。紛繁復雜的全球性問題又向各國提出了世界事務究竟應該如何治理的問題。美國標榜的“霸權穩定”令人擔憂，“世界政府”又尚未出現，以建立新形式的超國家治理為基礎，旨在通過具有約束力的國際規制以有效地解決全球性問題、有力地維持正常國際政治經濟秩序的全球治理理論應運而生。

(一)對于全球治理的三種主要說明性解釋

全球治理理論創始人之一詹姆斯·羅西瑙將治理定義為“一種由共同的目標支持的活動，這些活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現”。當人們將這種區別于“統治”的“治理”理念延伸到全球層面時。便產生了全球治理理論。目前國際關系理論界對于全球治理主要有三種比較權威的解釋。

1.新自由制度主義。20世紀70年代羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈的合著《權利與相互依賴》提出了“復合相互依賴”的概念。對于全球治理這一兼有國際合作與制度建設的領域，新自由制度主義者更是表現了極大的關注。新自由制度主義在承認國家這一行為體重要性的前提下，假定正式的國際機制、規則和機構能夠治理國際事務，或者至少能治理國際事務的主要方面。但是基歐漢在《霸權之后》一書中也提出，這種超國家的治理是局部的。因為它是國家在一個相互依存的世界里通過其政策與行動的戰略協調能夠獲得的現實利益中發展起來的。超國家機構固然重要，因為它們作為一種相對獨立的行為體能夠起到調和主權國家權力與全球公共事務之間矛盾的作用，但是全球治理制度能否最終達成依然主要取決于國家的行為與意愿。

2.現實主義。對于強調無政府狀態和主權國家行為體之間的權力與利益關系的現實主義者來說。如同囚徒困境所描述的那樣，即使各國的確享有共同利益并有彼此合作的意愿，但是由于無政府狀態意味著缺少權威機構強制承諾實施，使得欺詐成為可能并且國家可以由此而獲益。因此，現實主義者對國際合作和國際制度的作用并不看好，他們認為全球治理總體上仍然是一種大國政策和利益的反映、一種以權力等級為依托的治理模式。他們將世界經濟秩序看作是獲得了主要工業化國家認可下的美國霸權的產物。并將全球治理所依托的國際機構和秩序認為是美國結構性權力的表現，而國際機構由于缺乏絕對獨立的權力，大體上也只能被大國及大國聯盟的政策和利益左右。

3.馬克思和新葛蘭西主義。與現實主義一樣，對于全球治理模式的理解，馬克思主義和新葛蘭西主義也強調地緣政治和美國霸權，所不同的是，考克斯提出必須將這兩個因素放到全球資本主義的結構規則背景下才能被理解。作為霸權國家的美國被認為有強烈的動力去擴張資本主義在全球的統治范圍，而國際機構則是維護資本主義絕對優勢的工具。從這一方面來看，全球治理被看作是按照一條不曾公開的規則進行的，這條規則根本上維護的是全球資本主義的利益和要求，而且經常不惜以犧牲國家和社會的福利以及自然環境為代價。另一方面，全球治理機構在進行管理的同時，還為同意或反對這條規則的斗爭提供的了陣地，就此而言，國際機構也是斗爭和可能引起變革的場所。

(二)全球治理的運行要素

1.基本單位。羅西瑙用一個新的概念——“權威空間”來描述全球治理的主體，以此說明全球治理的基本單位絕不僅僅是主權國家和政府，還應該包括非政府組織、非國家行為體、無主權行為體、全球公民社會、跨國聯盟、跨國游說團體和知識共同體等。與之相比，按照層次將治理單元劃分為五個似乎更為明了簡潔，即超國家組織、區域性組織、跨國組織、亞國家，以及夾在這四個層級之間的民族國家。

2.主要辦法。國際關系中各種行為體之間頻繁互動：從傳統的雙邊和正式的組織合作，到多邊的國家間組織和非政府組織的合作，再到各類組織和個人在世界萬維網上的虛擬性直接互動。

三、美國在全球治理過程中的作用

20世紀90年，冷戰以蘇聯的分崩離析這樣一種戲劇性的方式結束了，經歷了與蘇聯近半個世紀的對峙之后的。美國沒有像一戰后的日不落帝國那樣走向衰落。反而成為了“自羅馬時代以來最為強大的帝國”，以至于在當今幾乎所有的國際關系領域，我們都無法忽視美國的作用。具體到全球治理，無論采取何種的模式進行治理，每個行為體在模式中的角色定位都是一個至關重要的問題，然而，即使是在這樣一個“一超多強”的全球化時代，全球治理的角色分配也仍然不可能回避國家間權力不平衡的現實。不可否認的是，至少在全球治理的民族國家層面。美國扮演的是一個不受制約的超級大國的角色。

冷戰后，對于美國在全球治理中所起的作用和立場問題，一些學者提出了類似霸權穩定論的看法：美國作為全球治理中的建設性領導者，在建設全球治理機構方面，如全球治理的“政府”聯合國；控制世界經濟的“三駕馬車”——世界貿易組織、國際貨幣基金組織和世界銀行中都發揮著重要的作用，并以此推動了國際自由經濟秩序和全球治理機制的建構，還為全球治理的合作和穩定提供了必要的公共物品。并且這個“得到公認的全球主導力量既不謀求霸占領土，也無意建立政治王國”。同時，也仍有許多學者指出，美國在全球治理中的確擔負著不可或缺的責任，但是美國在參與全球治理的過程中卻往往又憑借其霸權地位實行單邊主義政策，從很多全球性問題案例來看，美國對于全球治理的領導權更像是是一種利己主義的霸權。

(一)大規模殺傷性武器的控制問題

由于冷戰后原本比較平衡的美蘇制衡關系被打破，再加上缺少世界政府的管理，美國“占有世界權勢的份額在主權國家出現以來無國能與之匹敵”。于是在新保守主義的指導下，美國政府開始追求自身的絕對安全。拋棄了冷戰期間以多邊和雙邊軍控為主的軍控政策，轉而推行先發制人的單邊主義軍控戰略。這嚴重影響了對于大規模殺傷性武器的全球治理進程。

在“9·11事件”之后。美國新保守主義主導了國家安全政策，小布什政府更是以支持恐怖主義、并擁有大規模殺傷性武器為由將伊拉克、伊朗、朝鮮等多個國家列入“邪惡軸心”。2003年3月20日。美、英等國以伊拉克藏有大規模殺傷性武器并支持恐怖主義為由，公然繞開聯合國安理會，對伊拉克實施了大規模軍事打擊。美國以戰爭這種最極端的方式徹底推翻了“邪惡的”薩達姆政權，但是伊拉克卻并沒有因此而擺脫恐怖襲擊的厄運，美國至今也沒有找到任何關于伊拉克藏匿大規模殺傷性武器的證據。且不說美國發動伊戰究竟是出于反恐、軍控或是資源爭奪等正義或是非正義的何種原因，作為安理會常任理事國之一的美國完全無視聯合國的宗旨和規章制度擅自發動戰爭，已經是對全球治理體制的最大破壞。在伊拉克戰爭中，美國這個霸權國家并沒有把控制大規模殺傷性武器作為一個全球性問題來看待，也沒有為之提供任何公共物品，反而直接將其所謂對大規模殺傷性武器的治理當成了隨意對別國發動戰爭的理由。把它在全球治理領域占有的權力資源作為了實施其先發制人的單邊主義戰略的工具。

(二)全球氣候變化問題

全球氣候變暖已經成為了一個關乎全球生存和發展的不爭的事實，因此其重要性和緊迫性無可爭辯。然而，由于氣候變化對不同地區影響不同，發達國家和發展中國家對責任劃分無法達成共識，以及究竟該由各國自愿克制還是制定權威性規定等問題的復雜性。原本應當各國齊心協力解決的氣候變暖問題，卻在國際社會引起了一場關于國際權力與義務再分配以及重構全球治理秩序的角逐。尤其是作為全球溫室氣體排放量最大的美國，在氣候問題的全球治理中所承擔的責任與其自身實力和權力毫不相稱。

為了應對日益嚴峻的全球氣候問題，國際社會經過長期艱苦的談判，終于在1997年達成了對發達國家更為有利的《京都議定書》，但是美國參議院卻對世界各國的努力無動于衷，最終以無異議的表決結果拒絕批準該議定書。而面對美國的單方面退出，國際社會除了希望美國回心轉意之外毫無辦法。只能在2001年做出了一個打了折扣的決定，但是“誰也無法清楚地說出解決全球變暖的全球治理行動是否會實質性的開始、什么時候開始”。

從20世紀90年代的《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》到21世紀的《巴厘島路線圖》《哥本哈根協議》《坎昆協議》，美國在氣候變化問題上的表現都令人失望：在設立強制減排目標以及對發展中國家援助問題上屢屢失約；忽視歷史排放、人均排放等因素要求發展中國家共同承擔減排義務；對于已達成的階段性協議或路線圖在執行力度和進度上大打折扣，甚至退出已締結的國際條約。正如約翰·伊肯伯里所言：“20世紀90年代美國單級權力地位的崛起使得結盟的民主國家后冷戰合作的舊邏輯復雜化，美國的權力優勢地位使得它對其他國家說不或者單干更加容易?！?/p>

美國在諸如控制大規模殺傷性武器、氣候問題等全球治理領域中的表現，已經為美國霸權與全球治理的關系問題給出了一個很好的答案：也許美國并沒有利用自身霸權直接操縱全球治理，但是它的結構性權力的確嵌入了全球治理的行為體以及全球治理秩序的體制之中。在面對許多有關全球治理的問題時。美國對于國家利益的追求常常是以損害全球公共利益為代價的，可以說，美國的霸權不但沒有幫助建立起安全、穩定的全球治理秩序，反而影響了全球治理的效果，使得相關的全球性問題變得更為嚴重。

責任編輯 馬永義