目前我國NGO發展中存在的法律問題分析

摘要：我國NGO目前的發展存在諸多法律問題，主要表現為立法層次低，合法主體地位缺失、準入機制和退出機制缺失以及具體管理制度不健全等方面。而要解決這些法律困境，我國可以制定《非贏利組織法》的方式，對NGO進行準入退出、組織管理和內外監督等方面的規制，以引導我國NGO形成適應我國國情的發展模式。

關鍵詞：NGO法律問題非贏利組織法

作者簡介：張雪竹（1987-），女，布依族，貴州黔南州人，四川大學法學院憲法行政法學2010級碩士，研究方向：行政法、社會法。

[中圖分類號]：D912.1[文獻標識碼]：A

[文章編號]：1002-2139(2011)-21-0243-01

2008年汶川大地震之后，非政府組織（NGO）以較快的速度成長起來（請參見表1），在環保、扶貧、維權、慈善等諸多社會服務領域與政府相互配合，形成了一股不容忽視的社會力量。

表1 中國社團年增長率【1】

指標

（年份）2000200120022003200420052006200720082009

社會團體

（萬個）13.112.913.314.215.317.119.221.221.223

民辦非企業

（萬個）2.38.211.112.413.514.816.117.417.418.2

基金會（個）9548929751144134015971660

社團年增長率（%）-4.6-1.63.16.87.711.812.310.47.07.0

然而，我國的NGO的發展出現了眾多的問題和障礙。本文以對四川NGO進行深度個案訪談為切入點，從法學和社會學的視角對目前我國NGO發展中存在自身問題和法律障礙進行分析，并提出建議，為NGO發展提供一個良好的法律環境提出有益的思考。

一、資料和方法

本調查采用了質性研究(qualitative research)中的深度訪談法。2008年6月至8月期間，筆者以成都幾個代表性NGO作為調查對象，對其負責人進行了深度的個案訪談，匯集整理形成訪談案例，并以此作為本文的研究樣本來分析目前我國NGO發展中存在的問題。

【案例1】對四川省農民工法律援助工作站的訪談

工作站致力于農民工基本權益的維護，為農民工無償提供法律援助。遇到的主要困境是：主體地位界定模糊，資金缺乏，目前司法環境對工作的阻力，缺乏人才和法律保障等。

【案例2】對北京泓德中育的訪談

北京泓德中育2008年汶川地震發生后，主要工作是組織教師在災區的支教活動。工作中的困難有：NGO自身力量薄弱、NGO獲得的支持力度太小等。

二、調查結果

通過對訪談案例的整理和分析，筆者從法學角度對我國NGO現存的主要問題分析如下。

（一）立法層次較低，缺乏完善法律政策環境。

目前對于NGO的管理和規制，我國相關的立法法律層次較低，只能參考《社團登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》、《事業單位登記管理暫行條例》等行政法規，而沒有一部專門的法律對NGO的管理加以規制。

（二）合法主體地位缺失

我國目前調整社會組織的法律體系將我國NGO分為社會團體、基金會和民辦非企業單位兩類。對這兩類NGO獲得主體資格的法律法規規定概況，界定不清，對NGO的合法主體的法律定位也無統一標準，缺乏一部位階較高的法律進行統一明確的規定。

（三）準入條件過高、注銷機制缺失

我國現行法律對NGO的成立條件苛刻。《社團登記管理條例》對成立NGO在會員人數和經費數量上有較高的要求，很多NGO無法滿足，很難依法進入社團合法管理體制。

而我國現行法律對于NGO主體資格的注銷機制規定缺失，導致NGO的退出隨意放任，使NGO管理體系更加混亂無序。

（四）具體管理制度的規定不健全

我國現行法律對于NGO的各項管理政策均體現出比較分散的特征，沒有一部具體的法律對于NGO的管理進行具體的規制。我國對于NGO的資金監管、稅收、人事、就業和福利保障等均缺乏相關的法律或政策的規范性規定，導致NGO的自身管理和外部監管的混亂，成為了NGO發展的又一瓶頸。

三、對策建議

鑒于我國NGO目前發展存在的各種問題及法律政策的困境，我國有必要提高NGO管理和規則方面的立法層次，制定一部包含以下內容的《非贏利組織法》，為NGO的發展提供一個良好的法律環境。

賦予NGO獨立的法律主體地位。

《非贏利組織法》應該明文規定NGO擁有獨立的法律主體資格，從而保障其能以合法身份參與社會活動，規避被取締的風險，并能獨立進行法律行為、承擔法律責任。

降低門檻，完善NGO的準入機制和退出機制。

《非贏利組織法》應減低門檻，可將NGO的準入機制分成登記和備案兩種，公民可以自由選擇。符合法定登記條件的NGO，可獲得法人資格并享受是稅收等優惠政策。不滿足登記條件的NGO，也可到行政主管部門進行備案成立，只是無法人資格、不享受優惠政策。如此既保障了公民的自由結社權，又完善了NGO的準入機制，免于草根NGO的尷尬身份。

同時，也應規定NGO的退出管理機制，并進行財產清算和公示。登記成立的NGO應到登記部門進行注銷登記；備案成立的NGO應到備案部門消除備案。

應該規范NGO的內部管理體制和外部監督體制

《非贏利組織法》應規定NGO的內部管理體制和外部監督體制的內容。內部管理方面，可詳細規定NGO開展活動、籌措經費、組織管理、人事制度、就業保障、福利保障等內容。外部監督方面，可規定稅收管理、政府監督、公眾監督和信息公開等內容。

注釋：

［1］數據來源：中華人民共和國民政部國家民間組織管理局網站，網址：http://www.chinanpo.gov.cn/web/listTitle.do?dictionid=2201

［2］王名，賈西津. 關于中國NGO法律政策的若干問題[J].清華大學學報(社會科學版)， 2003增(1).

［3］楊正喜，唐鳴. 論我國NGO(非政府組織)發展面臨的法律障礙及解決途徑[J].北京交通大學學報(社會科學版)， 2007(9).

［4］賈西津.國外非營利組織管理體制及其對中國的啟示[J].社會科學， 2004(4).

［5］程汝華，周賢磊.我國NGO政策法律困境淺析[J]. 法制與社會， 2008 (10).