長沙城管:公示罰沒款物取信市民百姓

導讀：城管執法沖突事件頻發，已成為建設和諧社會的一個雜音。如何使城管執法融入到建設和諧社會的主旋律中，是當前迫切需要解決的一個問題。2009年，長沙市城市管理和行政執法局決定公示罰款、罰沒物資，以取信于民。此舉一出，不但改善了執法環境，還贏得了良好的社會效益。

據調查，目前全國各地行政執法部門與老百姓發生矛盾沖突，90%都與處罰有關。怎樣做到讓處罰取信于民，成為了各地行政執法部門建設和諧社會亟待解決的一大難題。

一、推行罰款公示制度的現實背景

（一）法制背景

當前，全國各地城管執法沖突事件頻發，這已成為建設和諧社會當中的一個雜音。如何使城管執法也融入到建設和諧社會的主旋律中，是當前迫不及待需要解決的一個問題。

行政處罰，一直是執法部門最引人關注的熱點。罰款的依據、罰款的數額、罰沒物資的去向成了人們爭論不休的話題。《中華人民共和國行政處罰法》第四條第一款規定：“行政處罰遵循公正、公開的原則”，對行政執法部門而言，就是要求執法機關做到“三公開”，即依據公開、身份公開、處罰公開。

當前，執法部門都已推行了政務公開，但由于種種原因，對行政處罰仍是猶抱琵琶半遮面，這便引起了社會上的種種流言與猜測，從而引發了行政處罰的公正性問題。

據長沙市城市管理和行政執法局副局長李中秋介紹，造成社會對執法部門處罰難以理解的現狀，究其根本原因，是由于執法人員手中掌握著一種“自由裁量權”，即在一定范圍內，執法人員可根據違章情況，自由裁定處罰數額。他舉了一個例子，根據《長沙市城市管理綜合執法試行辦法》第三十九條規定：對場外（店外）經營的無照商販，責令停止經營活動，沒收非法所得，并可處50元以上500元以下罰款。這就意味著城管執法人員對某店外經營違章戶可處50元罰款，也可處以500元罰款，或者自由裁定，只要不超過50元-500元范圍就行。

（二）社會背景

2009年，長沙市城市管理和行政執法局用問卷形式，隨機調查了市區50戶居民對執法部門行政處罰的意見。經歸納整理，意見大致可以分為兩類：

一類認為執法部門存在亂罰現象。這部分居民對執法部門罰款及罰沒物資去向一無所知，片面認為罰款都進了執法人員的腰包，罰沒物資也都被執法人員私分了，甚至認為執法人員只有“一頓亂罰”，腰包才能“越來越鼓”。

還有一類認為執法部門行政處罰因人而異。這部分居民大多親歷過執法人員處罰。在他們看來，執法人員罰款看“交情”、看“背景”，來頭大的或關系好的一般不罰或盡量少罰，普通的老百姓，尤其是頂撞過執法人員的攤販，就只有“挨宰”的份了。

二、推行罰款公示制度的做法

（一）在社區進行罰款公示

長沙市城市管理和行政執法局進行了問卷調查后，決定把城管的罰款、罰沒物資公示出去。

2009年11月1日，長沙市東風路城管中隊將一塊罰款公示牌掛到了社區，公示牌上對該中隊上月處罰對象，處罰原因、處罰數額、處罰依據以及執法者姓名全部公示在牌。為了方便大家監督，該中隊還將省、市有關執法監督電話一并進行了注明。沒想到牌子剛掛出，就引起了一場不小的風波。

圍觀群眾指著公示牌上的內容議論紛紛，有人說：“為什么老張亂擺攤罰350元，而小李同樣是亂擺攤卻只罰50元。”負責處罰的城管隊員李立新連忙趕到現場，作了解釋。原來老張擺攤是在人流量大的主干道東風路上，而且污染了路面，且有不配合執法的情況發生，所以罰了他350元罰款。而小李擺攤則是在不臨街的社區內，而且認錯態度好，所以罰了他50元的輕額罰款。李立新這一解釋，大家都明白了，但執法隊員們卻看到了公示牌上存在的不足之處。當夜，他們將公示牌取了下來，回爐加工。次日凌晨，當人們再看到這塊牌子時，發現增加了一項內容——“對罰款數額的具體說明”。

這一切都是城管在內部操作，怎么確保其真實性呢？筆者帶著這個疑問，來到東風路城管中隊。中隊長范文波拿出一疊城管行政處罰決定書的復印件，告訴筆者：“如果市民還不相信，可以隨時到中隊或大隊法制科查閱我們的罰款存根。之所以不把罰款存根也公示出去，是考慮保護被處罰人的個人隱私，以避免我們的公示給他們帶來名譽上的損失。”

“那么萬一隊員出了差錯，或故意瞞報、改動處罰事實呢？”筆者問道。范文波回答得很輕松：“這個現象一般不會出現，我們市局對隊伍管理非常嚴格，實行了責任過錯追究制，執法隊員在職責范圍內的過錯最高可處以辭退的處分。再加之現在處罰都公示了，這等于把我們的執法、處罰全過程全部置于群眾的監督之下，群眾的眼睛是雪亮的，我想大家不會因為眼前的蠅頭小利而去鋌而走險。”

“以前，行政執法人員總是把處罰當作一種懲治的手段，現在我們應該改變這種意識，把處罰當作一種教育的手段。”長沙市城管局黨委書記、局長袁志恒如是說。

筆者還了解到這樣一件事：2010年11月5日下午3時，一位占道經營被城管暫扣了桌椅的粉店老板，主動來到中隊接受處罰，他本來不準備來，暫扣的桌椅也決定不要了，但看到城管中隊能夠把罰款都公示出來，覺得這樣執法不失公正，因此，他決定主動接受城管處罰，以支持這種做法。東風路城管中隊根據他的這種良好認錯態度，免除了他最高可達3000元的罰款，改為宣傳教育。

（二）設置“罰沒物資去向”公示欄

同樣也是在2009年底，在長沙市芙蓉區城管綜合執法大隊辦公樓的樓梯間，幾位市民正圍在一塊被稱作“罰沒物資去向”的公示欄前細看，上面貼著城管執法罰沒物送出后的回執和收據。

為消除群眾的疑惑，芙蓉區城管綜合執法大隊聯系固定的福利機構和特困戶作為罰沒物資捐助對象。這些特困戶必須由街道辦事處推薦，發放罰沒物資時必須有街道辦事處或社區工作者在場為證。同時，明確出入庫檢驗制度，要求所有罰沒、發放物資必須出入庫登記，制作了科學規范的收據，由受助人和證明人簽字，標明水果蔬菜的品種、數量，并將物資入庫單和發放物資收據每月向社會公示，接受群眾監督，形成了完善的“罰沒—送出—公示”制度。僅2010年上半年，他們就為福利機構和特困戶送去水果蔬菜110次，共計2460公斤。

（三）制定《長沙市城管行政處罰自由裁量階次制度》

就操作而言，如果沒有配套措施予以支撐，只是僅僅停留在簡單的公示層面還遠遠不夠。長沙市城市管理和行政執法局在這方面還做了大量深入細致的工作。他們依據《湖南省行政程序》的有關規定，制定了《長沙市城管行政處罰自由裁量階次制度》，對城管行政處罰的從輕階次、從重階次等內容進行了詳細的規定。比方說：特別輕微的違法行為規定只進行批評教育，免于罰款處罰。一般違法行為規定處罰額是法定最高限的一半以下。特別嚴重的違法行為規定處罰額為法定最高限，等等。

那么對于裁定違法行為的輕重，執法人員手中掌握的這種權利是不是也進行了限制？長沙市城市管理和行政執法局作出了明確的規定，并納入到制度中執行。如：從輕處罰的違法行為是主動清除或者減輕違法行為危害后果的七種階次情形。從重處罰的違法行為是不聽勸阻、經教育仍拒不改正、多次實施違法行為的七種階次情形。

（四）以承諾書形式加強自律教育

當前，中國的法律制度還不夠完善，基層執法部門采取一些創新手段，可以對法律操作留下的空白空間作出有益的補充，筆者認為這是完善法制的一種延伸。

2010年5月16日，在長沙市解放中路開店的曾先生，把貨物擺到店外人行道上兜售，讓城管執法人員逮了個正著。當執法人員對曾的違章行為拍照存檔后，沒有立馬掏出罰單，而是拿出了一份承諾書。本來準備交罰款的曾先生一看，承諾書上寫明自己的姓名、住址、初次違章的時間、地點等內容，并有保證“以后不再違章，如再次違反規定情愿接受處罰”的條款，他簽字后當即被免除了處罰。

芙蓉區城管執法大隊執法隊員黃煒介紹：“根據《長沙市城管行政處罰自由裁量階次制度》的界定，曾先生的違法行為情節輕微，又屬首次違法，根據長沙城管首違免法的規定，可以免除處罰。但執法人員還是制作了承諾書，讓違章人自己承諾不再違章，這樣做就起到了法律之外的教育作用。”

（五）提供充裕的經費與后勤保障

“最重要的一點是市委、市政府對城管執法工作的大力支持，提供充裕的經費與后勤保障，使執法人員不以罰度日。”長沙市城管局黨委書記、局長袁志恒介紹說：“我市在過去的城管執法中曾有過教訓，經費問題沒納入財政開支范圍，隊伍靠罰款、收費創收來維持，由此導致種種執法不嚴、執法不公、以罰代管和亂收費、亂罰款等不正常現象發生，對此群眾很反感。我們將原來的隊伍全部解散后，采取了公務員公開招考錄用的辦法，所有隊員全部具有大專以上文化程度。新的隊伍組建后，長沙市市委、市政府非常重視這支高素質的執法新軍，通過政府財政全額撥款，提供充足的保障。其中，市財政負責執法人員的工資和裝備，各區負責每位隊員的辦公經費，辦公場所。現在，這些保障全部到位，確保了行政執法工作順利進行。”

“不以罰度日！”這正是長沙市城管部門敢于把罰款、罰沒物資公示出去的底氣所在。

三、推行罰款公示制度的成效

（一）教育了違章市民

家住長沙市東風二村的楊德才大爺閑在家中無事，便養了兩只雞。一次，他從城管中隊罰款公示牌上看到，德雅路一戶居民擅自飼養家禽影響市容環境衛生被處以100元罰款。這可把楊大爺看傻了眼，他這才明白，自己養雞是違章行為。回家后，他二話沒說，就將院子里的那2只雞“剁掉”放進了冰箱。

（二）規范了執法行為

罰款公示制度的效果還體現在規范執法行為上。開福區城管大隊執法隊員屈偉拒絕了親戚的求情，給予了一名店外經營的違章戶500元的從重處罰，親戚不斷地責怪他，屈偉訴出苦衷：“我們的罰款都要公示上墻。如果不按章辦事，到時我會‘了不得難’（長沙方言意為辦不好事，會受牽連）。”

（三）改善了執法環境

實行罰款公示制度最好的效果莫過于改善了執法環境。東風路城管中隊最近執法就感覺理解的、支持的、配合的人比以往明顯增多。“以前令執法人員最頭痛的事就是收罰款，”執法中隊隊長范文波不無感慨的說道，“往往幾十塊錢的罰款，我們執法人員都會被違章戶‘策’（長沙方言，與‘講’同）上好幾個鐘頭。如今實行了罰款公示，違章戶一‘策’，我們就請他們去看公示牌，他們就提不出什么意見了。我們覺得辦事順暢多了，執法環境也顯得寬松了一些。”

家住新河社區一位叫陳新全的婦女說道：“城管執法中隊能夠將罰款公示出來，確實難得，這樣做，我們老百姓對執法，特別是罰款額心里有了底，不擔心執法者亂罰了，對城管隊員執法的抵觸情緒自然少了許多。城管端平一碗水，誰違章那就是誰的錯了。要是誰還去阻礙執法，那就沒道理可講了。”

（四）提高了工作熱情

令人意想不到的是實行罰款公示制度還提高了執法者的工作積極性。2010年5月17日是星期天，按常理大家應該休息，盡情享受一下周末的休閑時光，可筆者到東風路城管中隊看到，隊員們依然十分忙碌。有的在處理案件，有的在埋頭制作執法文書，一點也沒有那種周末的輕松氣氛。筆者采訪了女隊員曾春梅，問她為何在休息日還這般忙碌。她回答：“現在隊員們比以往緊張多了，主要是由于實行罰款公示制度，大家每月辦了多少案件，查處了多少違章，在公示牌上一目了然，這自然形成了一種競爭的壓力。以前吃大鍋飯，優良輪著評，現在要是誰不做事，大家一看公示牌就清楚了。如果不做出實事來，在隊里就會落后，被人瞧不起的。”

罰款公示，不是單純的約束，而是規范。不僅是限權，也是提高政府執行力和公信力的重要工具，是行政機關工作人員規避風險，自我保護的一種機制。近日，長沙市城市管理和行政執法局決定，將在全市范圍推廣罰款、罰沒物資的公示制度。

責任編輯：王縉