城市環境治理新理念及其對城市管理的理論突破

導讀：城市環境治理就是各類治理主體對城市環境公共事務進行合作參與、多元化管理的過程或狀態，城市環境引入“治理”，演化為“城市環境治理”的新概念，可以改變我們長期以來對城市環境管理作用與方式的傳統理解，同時也可以使我們通過“城市環境治理”作用實現城市環境管理作用方式的根本轉變。

“城市環境治理”作為一種被學界認可的科學概念，其時間并不太長，但自“城市環境治理”概念誕生以來，其獨特的作用與社會效應越來越顯現與突出，而中國上海世博會的城市發展理念，在獲得廣泛認可的同時，亦進一步加速了城市環境治理的理論與實踐的研究步伐。本文藉此在綜合大量文獻基礎上，嘗試勾畫轉型期城市環境治理的涵義及其理論框架研究。

一、城市環境治理的內涵特點

（一）城市環境治理的涵義

1、從“管理”到“治理”

諸多文獻顯示，城市治理興起于20世紀70、80年代，但城市環境治理的興起要早于城市治理。城市環境治理工作的發展緩慢，道路艱辛，然而其重要性在城市治理的所有工作內容中居于首位。城市環境治理是城市治理的重要組成部分，與城市治理、城市管理及城市發展密切相關。國外諸多城市的發展表明：從“管理”到“治理”是當今世界應對城市環境發展的基本趨勢。

2、從“協調”到“雙贏”

城市的本義是具有一定地域界限的、大量以非農職業為主的異質性居民聚居的社會組織形式，這里的城市是指法定的各類大中小城市；環境的本義是指周圍所在的條件，即自然環境與社會環境條件，這里的環境強調的是城市環境，是指影響城市人類活動的各種自然環境與人工環境；治理的本義是指統治、管理與處理，這里的治理不是統治或管理，而是善治與良治，被賦予新的時代涵義。

（二）城市環境治理的范疇

城市環境治理既是一種公共治理，也是一種區域治理。理解和應用城市環境治理的概念，要把握好以下幾個方面：

1、城市環境治理的特點

城市環境治理是一種新的現代環境管理，集中體現在治理主體多元性、治理權力非壟斷性與治理方式民主性等方面。城市環境治理與城市環境管理的根本區別是市民社會的參與，即政府與市民社會、公共部門與私營機構的互動過程。城市環境治理注重的是過程，而非單純結果，亦即各類主體集體實現環境治理目標的過程。

2、城市環境治理的核心

在適時合理遵循城市生態環境規律與經濟發展規律的基礎上，正確處理“城市人”健康發展與環境保護的關系，正確處理城市經濟增長與環境保護的關系。在城市資源環境經濟復合系統中，人處于主導一方，人類的經濟活動對城市環境質量起到決定性的作用。

3、城市環境治理的本質

改進和影響“城市人”的環境經濟行為，創新城市環境管理模式，轉變城市經濟發展方式，積極協調各方利益；在城市生態環境承載力范圍內發展經濟，達到經濟持續快速發展以滿足城市居民物質文化需求的同時，仍能保持良好的城市生態環境與質量。

4、城市環境治理的動力

之所以要實行城市環境治理，其動力一方面來自于內部的政府、市民與市場之間的張力，另一方面來自于外部的宏觀環境的壓力。

5、城市環境治理的趨勢

通過城市各類治理主體的共同努力，美化環境，保護城市環境，形成政府、企業、民間組織與市民的“多贏共治”新格局。

（三）城市環境治理的特征

1、主體特征

城市環境治理主體的多元性，是多個治理主體，政府非唯一主體，企業、社會團體與非政府組織也治理主體。

2、行為特征

各類治理主體的行為是自愿的非強制；治理行為活動是自上而下或自下而上，或兩者的相互結合；是社會合作主導，而非政府獨家主導。

3、權力特征

政府不再是城市公共環境權力的唯一中心，企業、民間組織都可能成為權力中心，傳統壟斷性發生變化，形成多中心治理格局，表現為權力的非壟斷。

4、內容特征

城市環境治理是一項復雜的系統工程，具有高度的綜合性。既包括對象和內容的綜合性，也包括治理手段的綜合性。城市環境治理的對象，既涉及到城市自然生態系統，又涉及到由社會、科學技術、管理、政治、法律、經濟等社會經濟系統。要美化環境，搞好環境質量，就要采取經濟、法律、技術、行政和教育等多種手段，對人類的社會經濟行為進行限制、禁止或鼓勵。這兩方面都需要或體現綜合性。

5、差異特征

城市眾多，但千差萬別。不同地區的城市面臨不同的環境問題，存在著明顯的區域性與差異性，這是城市環境治理的一個重要特點。因而區域差異性成為環境管理的一個重要特點。這決定了城市環境治理必須根據所處區域的環境特征，因地制宜地制定有針對性的環境治理目標和環境治理對策和措施。

6、動態特征

城市環境治理是一動態的過程。一方面隨著城市社會經濟迅速發展，城市生態系統會發生動態變化，使我們面臨不同的環境問題；另一方面我們對環境質量的要求、對環境的認識、控制和處理的知識和技術水平也會發生相應的變化。這就要求我們要適時調整環境治理目標、對策和方法，進行動態治理，使城市社會經濟活動不超出城市環境的承載能力和自凈能力。

二、城市環境治理的六大要素

（一）城市環境治理的主體

城市環境管理背景下的主體是單一主體，主要是政府，其他不是或者不管不為城市環境問題，因而也就不是治理的主體。城市環境治理背景下的主體是多元化主體，不僅有政府，還有市場（企業）、民間組織與NGO，公民社會（城市公民、居民）。國內外城市環境治理的主體不盡一致：西方國家城市環境治理的主體主要有政府、非政府組織與市民社會；中國主要有政府、企業、民間組織與公民。

（二）城市環境治理的范圍

城市環境治理的范圍：一是城市的大氣、水、廢物等環境污染治理問題，不包括教育、文化、經濟等治理；二是城市上空、城市地面、城市地下空間等三位一體立體空間環境治理；三是城市規劃區內的環境治理問題，不包括農村環境治理問題。

（三）城市環境治理的內容

城市環境治理的內容：從環境治理的整個活動過程看，內容包括治理的主體與客體、目標、原則、分類、結構體系、方法手段、功能與作用、模式與評價等；從環境污染自身結構特征看，內容包括：大氣污染治理、水污染治理、固體廢物污染治理、噪聲治理、電磁波污染治理、光污染治理；生物污染治理；交通環境治理等。

（四）城市環境治理的目標

城市環境治理的目的是：社會公正、生態可持續性、政治參與、經濟有效性和文化多樣化。城市環境治理的目標：就是城市環境治理所要達到的預期的目的與愿景，是城市環境治理的方向及其工作指南。包括：綜合目標與專業目標；近期目標、中期目標與遠期目標。概括起來看，主要是:保持良好環境、美化生活環境、治理不良環境。實踐中，主要有：建設生態城市；建設綠色城市；建設山水園林城市。

（五）城市環境治理的原則

1、城市環境治理的基本原則

互動合作原則、多元參與原則、法治規范原則、增進福利原則。

2、城市環境治理的具體原則

⑴ 原則一：全面規劃，合理布局

全面規劃，合理布局原則要求從經濟、社會、環境、生態等多角度對城市各種產業進行合理規劃和布局以實現城市經濟、社會和環境的協調發展。意義與作用在于：一是全面規劃，合理的生產布局，有利于合理開發和利用自然資源；二是全面規劃，合理的生產布局，有利于充分發揮自然環境的自凈能力；三是全面規劃，合理的生產布局，有利于區域環境綜合防治；四是全面規劃，合理布局是保護環境的戰略措施。既可以防止某些環境污染和生態失調，又可以縮小污染物的危害范圍，減少環境污染治理費用，為經濟合理地治理環境污染創造條件。

⑵ 原則二：明確責任，各自承擔

城市環境治理涵蓋整個城市環境經濟系統，涉及到個人、企業和政府等不同的行為主體；而城市環境治理最終能否取得成效，關鍵在于相關主體能否采取保護環境的行動。為此必須明確各主體保護環境的責任，這體現三個具體原則：一是地方政府對轄區環境質量負責的原則；二是污染者付費原則；三是受益者分攤原則。

⑶ 原則三：預防保護為主，反對事后補救

就是在城市環境和資源保護中，應采取各種預防手段和措施，防止環境問題的產生或將環境問題限制在最小程度，盡量從產生環境問題的源頭與生產過程中預防和解決環境問題，而不是等環境污染和資源破壞產生后再進行治理。該原則提倡，除非人類清楚其活動對環境的影響，否則必須制止對環境有潛在影響的活動。要采取一切可能的手段，著眼于在污染發生前就進行控制，以達到預防污染保護環境的目的。貫徹這一原則不僅可以減少環境治理的代價，降低人類面臨的環境風險，而且可以改變經濟發展模式，構造一個有利于環境保護和資源持續利用的經濟系統，有助于實現經濟可持續發展。

⑷ 原則四：公眾參與，合力治理

公眾參與是指公眾具有參與環境保護的權利和義務。包括兩個方面：一方面公眾具有參與環境保護的權利。環境是人類生存、發展的基礎，沒有必要的環境就沒有人的生命和生存，就更談不上人類的發展，因此環境權是一項基本人權。保護環境就是保護廣大群眾的根本利益，需要廣大群眾的積極參與。公眾參與環境保護的權利在全球得到廣泛的認同和肯定。另一方面參與環境保護也是公眾的義務和責任。公眾享有環境權利的同時，也應承擔環境保護的義務。

⑸ 原則五：強化法治，綜合治理

就是堅持依法行政，不斷完善環境法律法規，嚴格環境執法；堅持環境保護與發展綜合決策，科學規劃，突出預防為主的方針，從源頭防治污染和生態破壞，綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題。強化法治既是防治污染、保護生態的關鍵，也是參與環境與發展綜合決策，推動經濟增長方式根本性轉變的有效手段。采取有力措施，著力解決法規不健全、執法難度大、違法成本低、違法不究、執法不嚴的問題。

⑹ 分類指導，突出重點

就是因地制宜，分區規劃，統籌城鄉發展，分階段解決制約經濟發展和群眾反應強烈的環境問題，改善重點流域、區域、海域、城市的環境質量。包括：一是加強地區分類指導原則。在國家區域協調發展戰略框架下，分類指導東部、中西部、沿海地區、東北、環渤海等區域城市建設與環境保護，加強治理前期的規劃性指導性。二是逐步實行環境分類管理原則。按照全國主體功能區劃的要求，對四類主體功能區制定分類管理的環境政策和評價指標體系，逐步實行分類管理。

（六）城市環境治理的模式

城市環境治理模式是城市環境治理理論的重要內容，與城市環境治理基本理念、組織體制有關。國內外城市環境治理的模式五花八門，但不外乎兩大類：參與式治理模式、多中心治理模式與專項治理模式；政府直控型環境治理模式、市場化治理模式與自愿性環境治理模式。

三、城市環境治理的結構體系

（一）城市環境治理的職能

城市環境治理的基本職能包括5大職能。一是計劃職能，即設定組織的目標，研擬達成目標的策略，并建立機制以協調達成組織目標的活動；二是組織職能，即決定達成組織目標必須執行的任務，由誰來執行，這些任務如何加以群組，誰必須向誰報告，由誰來做決策；三是領導職能，即激勵員工，指揮他人的活動，選擇有效的溝通管道，和解決沖突；四是控制職能，即是監督組織的績效，并與原先設定的目標相比較，修正偏離標準的地方，以使組織朝既定目標邁進；五是協調職能，即統籌協調政府、企業、民間組織等相互關系。

（二）城市環境治理的功能

城市環境治理的具體功能在于：一是在一定程度和范圍內，發揮彌補政府缺陷、糾正市場失靈的作用；二是維護社會的安全與穩定，促進法治與廉政；三是提高公共管理效率，增強社會公正與責任性；四是元治理(自組織的組織) 能夠設計機構制度，提出遠景設想，促進各個領域的自組織及其安排的相對協調；五是促使人們在變化的環境中培養較強的創新和學習能力，通過對話與制度化談判達成共識，建立互信；六是推動政府與公民的良性合作，應對現代社會千差萬別的決策問題。

（三）城市環境治理的分類

城市環境治理既是一種公共治理，也是一種區域治理。根據不同的標準或依據，城市環境治理可以進行不同的劃分，主要有以下幾種：

一是從合作層次與空間范圍上看，可劃分為全球環境治理、國家環境治理與地方環境治理。二是從地域范圍大小上看，可劃分為全球環境治理、區域環境治理與社區環境治理。三是從治理主體上看，可劃分為政府城市環境治理、市場城市環境治理、NGO城市環境治理與公民城市環境治理。四是從治理主體多少上，可劃分為一元城市環境治理、雙元城市環境治理與多元化城市環境治理，單中心治理與多中心治理。五是從隸屬關系看，可劃分為國家城市環境治理與地方城市環境治理，中央城市環境治理、省級城市環境治理與縣級城市環境治理。六是從城市環境形態與組成看，可劃分為大氣污染治理、水污染治理、固體廢物污染治理、噪聲治理、電磁波污染治理、光污染治理；生物污染治理；交通環境治理等。

（四）城市環境治理的過程

城市環境治理的過程強調各種利益主體的互動，有直接治理、間接治理、兼而有之這三種治理方式，可以運用行政、法律、經濟、教育和科學技術等綜合手段，控制生態環境和經濟社會協調發展的方法，包括經濟治理方法、技術治理方法、法律治理方法、宣傳教育治理方法等。城市環境治理的過程，主要有三種觀點：

1、預防式治理過程

城市環境治理流程就是從問題識別到原因分析再到對策舉措，城市環境治理的調控思路需要從后果導向的反應式管理轉變成為原因導向的預防式管理。

2、參與式治理過程

公眾參與已經成為西方國家城市治理的普遍固定形式。在城市管理過程中政府、企業和社會組織之間在不同領域里應形成相互合作和互動的關系，利益相關者卷入決策、執行、監督和反饋的城市管理過程，這樣才有助于城市公共事務的有效解決，有助于提升政府公共治理能力，有助于城市的健康發展。

3、互動式治理過程

城市治理是政府、非政府組織、公眾三方作用相互滲透的過程。無論是提出什么樣的城市治理過程，歸根結底都是為了更好地解決城市問題，這一過程中需要城市主體各方的互動和共同努力。

（五）城市環境治理的運作

1、城市環境治理的層次

城市環境治理的結構層次有三分法、四分法。持三分法的有兩種觀點：一是認為，治理層次包括全球治理、國家治理與地方治理三個層次；另是認為，治理層次包括政府治理、市場治理與社會治理三個層次。持四分法的也有兩種觀點：一是認為，治理應該包括全球治理、民族國家治理、地方治理與社區治理四個層次；另是認為，治理應該包括超全球治理、國家治理、地方治理與社區治理四個層次。

2、城市環境治理的體系

⑴ 內容體系

城市環境的內容包括治理的主體、治理的客體、治理組織機構、治理的目標、治理的方式、治理的模式、治理評價、治理工具等，由此構成城市環境的內容體系。

⑵ 結構體系

治理結構體系主要包括三級治理體系、四級治理體系。三級治理體系包括全球治理、國家治理、地方治理三個層次或者政府治理、市場治理、社會治理三個層次。四級治理體系包括全球治理、民族國家治理、地方治理、社區治理四個層次或者超國家治理、國家治理、地方治理與社會治理四個層次。

四、城市環境治理的評價遠景

（一）城市環境治理的評價

城市環境治理的評價包括技術評價、效果評價與綜合評價三大類型。

1、技術評價

城市環境治理的技術評價主要對環境系統狀況的價值評定、判斷和提出對策。包括：環境質量評價、環境影響評價、規劃環境評價與建設項目環境評價等。

2、效果評價

城市環境治理的效果評價分四個方面：一是城市幸福度評價，包括環境、人情、賺錢機會、交通、生活節奏、生活便利、文明、娛樂、生活節奏、留下意愿等十個方面；二是城市生活質量指數，包括居民收入、消費結構、居住質量、交通狀況、教育投入、社會保障、醫療衛生、生命健康、公共安全、人居環境、文化休閑、就業機率等12項評估子系統進行量化分析；三是城市宜居指數評價；四是公眾滿意度評價。

（二）城市環境治理的遠景

城市環境治理既是對城市管理理論的創新，也是對環境管理理論的突破。城市環境引入“治理”，創造一種新概念“城市環境治理”，可以改變我們長期以來對城市環境管理作用方式的傳統理解，同時也可以使我們通過“城市環境治理”作用實現城市環境管理作用方式的根本轉變。城市環境治理不僅僅是政府行為，也不僅僅是經濟行為，更是一種政治行為，它幾乎涉及到城市領域的所有人、所有物與所有事。因此，必須重視城市環境治理的理念與邊界。

1、城市環境治理的理念

城市環境治理屬于公共治理的范疇，所以，公共治理的理念、思想同樣也是城市環境治理的理念與思想。進一步看，城市環境治理理念在于：上下互動、左右協調，內外結合，合作參與，多方共贏。

2、城市環境治理的邊界

城市環境治理作為一種新興的理論，很多方法、規則還在不斷發展完善之中，因此，科學的實施與運用城市環境治理理論必須注意火候，掌握合適的邊界：政治視角要注意意識形態的不同，經濟視角要注意政府與市場的關系，文化視角要注意歷史文化差異性，制度視角要注意社會制度的不同。

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責任編輯：張煒