世界城市轉型的一般規律與上海的創新戰略

導讀：從中國經濟發展的趨勢上看，目前中國經濟社會的發展已經進入轉型的關鍵時期，各方面的約束條件日益增多，經濟結構調整和優化已經成為落實科學發展觀的重中之重。同時，經濟改革的關鍵還要在穩定投資和出口的同時擴大消費，實現消費快速增長，從而形成內需主導型經濟。“創新驅動、轉型發展”，應該是像上海這樣的特大型城市的發展新戰略。

在全球化和信息化浪潮推動下，當前國內外理論界對城市發展轉型的主要研究和基本觀點可以簡要概括如下：一是城市內部的結構調整，包括產業結構調整，基于產業結構調整的城市收入分配結構調整、城鄉二元結構優化以及城市空間布局拓展等。二是城市功能的轉型和提升，如旅游文化娛樂產業作為城市功能拓展對城市轉型的重要意義。三是對世界城市在全球化過程中所扮演角色的重新定位，把生產、消費、服務作為城市生活的中心環節，并從這些中心出發覆蓋整個全球區域。

一、城市發展轉型的多重涵義

（一）城市發展的轉型要素

1、城市轉型的四重內容

從理論上分析，世界城市的轉型，其主要內容應當包括以下四個部分：一是界定城市轉型內涵；二是世界主要城市發展轉型的案例比較分析；三是城市轉型的一般規律和經驗教訓總結；四是在此基礎上，需要高度關注轉型的一般規律對于上海城市發展轉型的經驗和借鑒。

2、城市轉型的分析視角

在城市轉型內涵上，城市轉型不僅包括城市競爭力、創新能力以及服務功能的增長，還應包括發展動力、經濟構成、社會結構、發展模式等方面的全面提升，是一個城市綜合功能、產業結構以及其他經濟、社會、管理因素進行根本性變革的過程。

（二）城市發展的轉型特征

1、產業經濟的結構轉型

主要是指從制造業向服務業的轉型，即城市內部的產業結構升級和演進。以紐約和東京為例，我們可以發現產業結構轉型主要是從傳統向現代意義的產業結構轉型。轉型中的關鍵問題是要觀察服務業與制造業之間的內在關系及其規律，有時候也存在一些例外情況，例如東京在現代服務業迅速發展的同時，仍然保留著強大的現代制造業，在工業轉移的背景下，東京出現了一批創新型中小企業，從而繼續保持著東京主導工業的發展態勢。這使得我們需要在城市轉型過程中，必須處理好服務經濟與制造業之間的關系。

2、城市空間的資源轉型

主要是涉及中心城區發展與郊區發展之間的關系，其實質是處理好政府與市場在城市空間資源配置中的關系。例如，英國的新城開發過程和城市形態與土地富裕國家的郊區城市不同。具有美國特色的“邊緣城市”，是由市場引導的城市居住和就業功能郊區化推動傳統都市的中心商業區功能轉移，形成與傳統都市形態的郊區城市功能中心。而英國的郊區新城完全是在政府的規劃下，由政府撥款的新城公司開發公司聯合私有企業，在專業規劃的指導下建立起來的，從而避免了一些傳統都市的弊端。

3、集聚模式的功能轉型

空間交易成本的下降使得城市功能的轉型越來越從部門專業化——總部和公司的集成轉向功能專業化，即總部和生產性服務業集聚在大的城市，而企業工廠則在小城市里面集中。功能轉型中的現代服務業集聚區模式值得借鑒。例如，自20世紀60年代以來，為解決中心城區商務功能過度集中的矛盾，以倫敦、紐約、東京為代表的世界級城市，都經歷了從單個CBD到微型CBD網絡初步建立的過程。

4、城市創新的動力轉型

這里非常重要的一點就是創新與城市發展密切相關的新動力，倫敦的案例也許最具有典型意義，創新與產業結構多樣化為倫敦帶來了新的發展。1997年，新上任的工黨政府將文化創意產業列為國家重要政策， 并特別成立了文化媒體體育部， 對于廣告、建筑、設計、電影、游戲互動軟件等13種產業， 以群聚的方式加以輔導， 并提供創業基金， 以及創意工作者之間的交流平臺。隨著英國政府在1997年提出創意產業的構想后，創意產業正被越來越多的國家和城市所重視和大力扶持。

5、城市政府的治理轉型

從城市轉型的政府治理角度看，大致有四種類型的政府，即美國式政府、歐盟式政府、日本式政府和拉美式政府。美國等國家主要通過市場力量和企業自身發展目標決定轉型的目標、過程和方向；而法國、德國等國家則通常會成立專門委員會和其他組織；制定詳細的目標、計劃和政策，通過政府各部門、社會各界的通力合作，調整產業結構，促進地區產業進步和經濟發展。

6、借鑒世博的戰略轉型

利用世博后效應推動城市進一步轉型，這應當成為今后一段時期內上海調整經濟結構的一條主線，芝加哥、紐約、巴黎等世界城市發揮世博后效應推動城市轉型的豐富經驗對上海具有重要的借鑒意義。此外，在城市形象提升方面，上海應努力放大世博后效應，有效推行城市魅力宣傳戰略、城市魅力打造戰略和旅游接待設施與體制的強化戰略。

二、上海未來城市發展：轉型發展的復雜性和新挑戰

（一）城市發展的轉型要素

1、城市轉型的四重內容

從理論上分析，世界城市的轉型，其主要內容應當包括以下四個部分：一是界定城市轉型內涵；二是世界主要城市發展轉型的案例比較分析；三是城市轉型的一般規律和經驗教訓總結；四是在此基礎上，需要高度關注轉型的一般規律對于上海城市發展轉型的經驗和借鑒。

2、城市轉型的分析視角

在城市轉型內涵上，城市轉型不僅包括城市競爭力、創新能力以及服務功能的增長，還應包括發展動力、經濟構成、社會結構、發展模式等方面的全面提升，是一個城市綜合功能、產業結構以及其他經濟、社會、管理因素進行根本性變革的過程。

（二）城市發展的轉型特征

1、產業經濟的結構轉型

主要是指從制造業向服務業的轉型，即城市內部的產業結構升級和演進。以紐約和東京為例，我們可以發現產業結構轉型主要是從傳統向現代意義的產業結構轉型。轉型中的關鍵問題是要觀察服務業與制造業之間的內在關系及其規律，有時候也存在一些例外情況，例如東京在現代服務業迅速發展的同時，仍然保留著強大的現代制造業，在工業轉移的背景下，東京出現了一批創新型中小企業，從而繼續保持著東京主導工業的發展態勢。這使得我們需要在城市轉型過程中，必須處理好服務經濟與制造業之間的關系。

2、城市空間的資源轉型

主要是涉及中心城區發展與郊區發展之間的關系，其實質是處理好政府與市場在城市空間資源配置中的關系。例如，英國的新城開發過程和城市形態與土地富裕國家的郊區城市不同。具有美國特色的“邊緣城市”，是由市場引導的城市居住和就業功能郊區化推動傳統都市的中心商業區功能轉移，形成與傳統都市形態的郊區城市功能中心。而英國的郊區新城完全是在政府的規劃下，由政府撥款的新城公司開發公司聯合私有企業，在專業規劃的指導下建立起來的，從而避免了一些傳統都市的弊端。

3、集聚模式的功能轉型

空間交易成本的下降使得城市功能的轉型越來越從部門專業化——總部和公司的集成轉向功能專業化，即總部和生產性服務業集聚在大的城市，而企業工廠則在小城市里面集中。功能轉型中的現代服務業集聚區模式值得借鑒。例如，自20世紀60年代以來，為解決中心城區商務功能過度集中的矛盾，以倫敦、紐約、東京為代表的世界級城市，都經歷了從單個CBD到微型CBD網絡初步建立的過程。

4、城市創新的動力轉型

這里非常重要的一點就是創新與城市發展密切相關的新動力，倫敦的案例也許最具有典型意義，創新與產業結構多樣化為倫敦帶來了新的發展。1997年，新上任的工黨政府將文化創意產業列為國家重要政策， 并特別成立了文化媒體體育部， 對于廣告、建筑、設計、電影、游戲互動軟件等13種產業， 以群聚的方式加以輔導， 并提供創業基金， 以及創意工作者之間的交流平臺。隨著英國政府在1997年提出創意產業的構想后，創意產業正被越來越多的國家和城市所重視和大力扶持。

5、城市政府的治理轉型

從城市轉型的政府治理角度看，大致有四種類型的政府，即美國式政府、歐盟式政府、日本式政府和拉美式政府。美國等國家主要通過市場力量和企業自身發展目標決定轉型的目標、過程和方向；而法國、德國等國家則通常會成立專門委員會和其他組織；制定詳細的目標、計劃和政策，通過政府各部門、社會各界的通力合作，調整產業結構，促進地區產業進步和經濟發展。

6、借鑒世博的戰略轉型

利用世博后效應推動城市進一步轉型，這應當成為今后一段時期內上海調整經濟結構的一條主線，芝加哥、紐約、巴黎等世界城市發揮世博后效應推動城市轉型的豐富經驗對上海具有重要的借鑒意義。此外，在城市形象提升方面，上海應努力放大世博后效應，有效推行城市魅力宣傳戰略、城市魅力打造戰略和旅游接待設施與體制的強化戰略。

三、上海創新驅動與轉型發展：新戰略與新出路

（一）增長動力轉型：創新驅動成為后世博時期上海發展的動力機制和增長源泉

1、“上海崛起”的成功現象

隨著2010年世博會落幕，上海的發展進入后世博時期。上海在過去20年發展過程中，先后抓住浦東開發開放、加入WTO、舉辦世博會等，推動了上海經濟社會發展的巨大進步，取得了舉世矚目的成就，“上海崛起”正在成為全球城市和世界城市發展的成功范例和重要現象。這里，浦東開發開放、加入WTO、舉辦世博等先后成為上海三次發展和飛躍的重要動力，而在世博會以后上海發展新的動力如何？增長的新源泉是什么？ 這是我們思考未來發展規劃時需要重點關注的另一個重大問題。

2、“上海崛起”的硬件建設

特別需要指出的是，圍繞把中國2010年上海世博會辦成一屆成功、精彩、難忘的盛會，實現有200個國家和國際組織參展、有7000萬人次參觀的兩大目標，上海除完成了5.28平方公里世博園區內主體工程與配套設施建設之外，還大大加快了整個城市基礎設施投資與建設，上海的兩大航空樞紐港、京滬高速鐵路、高速公路和軌道交通網絡、以及一批大型樞紐型、功能型設施都也已經建成。

3、“上海崛起”的發展態勢

世博會后，如此短時期、高強度的全社會固定資產投資將難以維持下去，全社會固定資產投資增幅減緩的趨勢不可避免，甚至有可能會出現投資規模減小的情況。同樣，受到投資拉動的增長也將出現遞減趨勢；同時，受土地調控、節能降耗措施、減排和環保等內外環境的約束，上海經濟社會發展的動力，將從以高強度的投資拉動為主，轉變為以創新和服務拉動為主，這就為以知識、創新、服務為主要特征的服務經濟、虛擬經濟、流量經濟的發展提供了動力，也必然推動上海“四個中心”的建設和經濟增長方式的轉變。關鍵在于，后世博時期上海經濟發展的新動力和新源泉必須進入創新驅動發展的新階段，創新驅動必將成為上海未來發展的新的動力和源泉。

（二）產業結構轉型：上海發展服務經濟為主的經濟結構與戰略性新興產業選擇

1、服務性經濟重點發展

上海未來的產業發展將實現轉型，即從原來的三二一發展方針轉向三合一產業發展，其中重點就是發展高端化、集約化、服務化的產業經濟，通過推動二三產業融合發展，重點發展服務經濟。為此，上海要大力發展服務業，就要緊緊依托上海國際金融中心建設，充分發揮金融市場體系的服務、輻射和帶動功能，加快發展金融業；緊緊依托上海國際航運中心建設，在軟件建設上下功夫，大力發展航運服務業；緊緊依托上海國際貿易中心建設，加快內外貿聯動，大力發展商貿流通業；擴大對內對外開放，大力發展各類專業服務業、中介服務業。實際上，上海“四個中心”建設本質特征是服務經濟。

2、戰略性產業選擇發展

以“中國制造”為特征的制造業發展必須面臨結構升級和調整轉型。隨著勞動力成本的逐步上升、人民幣匯率的升值、新勞動合同法的實施、出口環境的變化和不確定，使得上海制造業利潤空間更加有限，制造業發展的“成本-收益”原則成為結構升級和調整轉型的內生動力。為此，為加快上海經濟轉型，必須提高制造業國際競爭力，促進工業優化升級，推動二、三產業融合發展。要根據不同行業的具體情況，按照培育、重組、提升、淘汰并重的原則，加快實現制造業戰略升級。上海的戰略性新興產業發展要走在前列，新能源、大飛機、新能源汽車、生物制藥、造船等都是落實國家戰略，九大高新技術產業都是瞄準國際市場標準。在戰略性新興產業的選擇上，要注重創新功能、商務功能、總部經濟、醫療保健、社會服務以及資源配置中心等等問題。

（三）增長模式轉型：上海經濟增長必須依靠自主創新能力的提升

1、構建評價增長的指標體系

上海未來的發展重點之一就是必須實現增長模式的創新和轉型發展。傳統的依靠要素投入驅動增長的模式由于受到諸多商務成本增加、要素價格上升等因素影響，確實再難以為繼下去。上海的發展，需要重點考慮的一個問題，就是如何推動上海經濟增長模型轉型與自主創新能力的提升。現在需要我們進一步思考的問題是：上海是否到了轉型的階段？如何實現從要素驅動增長向創新驅動增長轉型？轉型的條件和機制如何？如何率先轉型？應該采取什么樣的轉型方式率先的含義是什么？如何評價轉變發展方式？這涉及到對上海經濟的評價指標體系問題。

2、提高自主創新的人才比重

自主創新的核心要素實際上是人才，一流的城市必須依靠一流的人才來支持。目前的問題不在于沒有人才，而在于吸引人才流動的環境和創新氛圍。從要素流動來看，人才同樣可以在全球化進程中實現流動，通過市場化流動實現人才資源配置的合理化和效率化。上海作為全球化城市，完全可以吸引全球化的人才來這里創新、創業和發展。但是由于目前仍然存在一些不利于城市發展的環境，甚至存在一些阻礙人才流動和創新創業的體制機制障礙以及不利因素，所以未能夠形成有效吸引人才創業的發展環境。這是目前影響自主創新能力提升，進而實現創新驅動增長的最重要的不利因素和問題。

（四）空間結構轉型：上海城市空間均衡發展與郊區新城建設

1、重點發展郊區新城

上海城市經過近20年的建設和發展，應該說在城市形態、功能開發以及城市綜合競爭力等方面取得了巨大成就。但是目前仍然存在的難題就是中心城區的“過度城市化”與郊區發展的不足并存，城市發展中的人口、交通、產業、基礎設施以及居住等空間資源和要素配置嚴重不平衡，中心城區配置過度，郊區發展嚴重滯后，郊區與中心城區發展存在不平衡。為此，上海未來空間布局要合理規劃。其中的重點就是空間結構實現轉型，從上海中心城區為主的發展向郊區新城開發建設發展，通過重點發展郊區新城，推進上海城鄉一體化建設，促進城郊和空間一體化發展，這樣的發展符合空間經濟學的規律。

2、聯動發展生態新城

上海城市空間布局和發展戰略和重點就是要落實國家主體功能區規劃，突出區域主導功能，加強分類指導，形成發展導向明確、要素配置均衡、空間集約集聚的發展格局。浦東新區要推動新一輪城市功能和形態開發，成為“四個中心”的核心功能區、戰略性新興產業的主導區和國家改革示范區。中心城區及拓展區要增強城市綜合服務功能，提升現代化、國際化水平，成為傳承歷史文脈、彰顯城市魅力、發展服務經濟的主要承載區。郊區要推進新型工業化和城鎮化，積極發展先進制造業、戰略性新興產業和現代服務業，建設若干與長三角聯動發展的新城，成為上海發展的新引擎。崇明三島地區要加強生態建設和環境保護，推動綠色低碳發展，成為上海可持續發展的戰略空間和現代化綜合生態島。

（五）城市發展重心轉型：上海經濟社會平衡發展

社會平衡發展與城市和諧問題是建設公平與和諧的全球城市面臨的最重要的問題之一，重要的是要考慮經濟增長與經濟發展的關系。經濟增長不代表經濟發展，經濟增長只體現在經濟總量的指標數據上的增長，而經濟發展除了看經濟總量的指標數據的增長，還包括其他方面，比如說經濟結構的調整，對環境的影響，社會和諧與穩定等等。未來時期上海的發展重心必須從傳統的單一的追求經濟增長轉型到經濟增長與社會建設并重的新階段，重點發展公共服務體系均等化、社會保障、養老、醫療以及教育、文化等社會建設，通過社會建設推動經濟發展，實現經濟增長與社會建設的平衡發展。

（六）城市化路徑轉型：大都市的人口城市化與兩個二元結構一體化發展

1、戶籍制度造成的新二元結構

中國在謀求現代化過程中，走了一條比較成功的城市化和工業化道路。但是需要進一步思考的是，中國成功的城市化和工業化究竟有什么特點呢？從發展經濟學的理論和世界城市化的規律來看，大多數國家的城市化進程中基本上解決了兩個基本問題：一是實現了城鄉二元結構的一體化發展，城鄉不平衡的問題得到了有效解決；二是農村剩余勞動力轉移到城市以后實現了市民化。但是中國在迅速推動城市化進程中，卻導致了城鄉收入差距不斷擴大，城鄉發展不平衡愈加嚴重；同時不僅沒有消除城鄉二元結構問題，而且還造成了新的二元結構，即城市內部戶籍人口與非戶籍人口在公共服務方面的巨大差異，突出的問題就是流動人口無法享受城市的教育、醫療和衛生、社會保障以及低保等政府提供的公共服務。

2、扭轉結構失衡的人口發展觀

從全國來看，2009年我國總人口為13億3474萬人，其中城鎮人口6.22億人，占總人口46.6%，而城鎮戶籍（非農業戶籍）人口約占全部人口的33%。城鎮常住人口與城鎮戶籍人口之差，就是那些沒有城鎮戶籍的常住人口。他們的數量，相當于總人口的13.6%（=46.6%-33%），約為1.82億人，占當年城市戶籍人口總量的近30%。而在長三角和珠三角等農村勞動力的主要流入地，“準城市人口”占城市人口的比例更高。這就反映出了一個非常突出的問題，那就是中國的城市化其實只是實現了空間城市化，而未能夠實現人口城市化。上海更是如此。因此未來上海的發展重點之一就是通過轉變城市化的路徑，在消除傳統二元城鄉結構的同時，進一步消除城市內部的新二元結構，爭取實現平衡、協調與必然性增長的全球城市。

（七）公平型增長轉型：收入分配與建設和諧的全球城市

1、經濟增長的速度奇跡

中國經濟高速增長的同時，造成了收入分配差距的急劇擴大，在一定意義上中國的城市化其實就是伴隨收入分配差距和不平等聚集上升過程的城市化和高速度增長。這種經濟持續高速度增長，曾經一直被世界稱之為“增長的速度奇跡”。但是只有增長的速度奇跡，并不等于公平型共享型的增長。處在轉型時期的中國收入分配問題具有相當的復雜性和特殊性，實質上是中國經濟長期發展不平衡的縮影和結果。當前的收入差距不僅影響了經濟增長，制約了經濟發展方式轉型，而且也威脅到了社會穩定。必須通過加快制度創新，消除分配不公，改善分配關系，推動更廣泛意義上的公平公正。這才是真正的中國經濟奇跡。

2、收入分配的差距擴大

政府、企業和居民三者之間的宏觀分配關系尚不合理，居民個人收入增長整體水平以及勞動者報酬占比仍然偏低。上海經濟發展過程中收入差距也在急劇擴大，特別是城市內部不同收入階層差距擴大成為上海整體收入差距的最突出問題。上海收入分配領域中秩序不規范，分配不公的問題比較突出，日益上升的“收入分配不公平感”正在逐漸影響上海城市社會和諧。必須看到，對于上海發展而言，收入分配差距以及分配不公問題如果不能夠得到有效解決，不僅僅是影響和制約經濟可持續增長，而且在一定意義上也制約了四個中心建設，特別是收入差距擴大，不利于國際金融中心的建設，因為過大的收入差距以及由此造成的多數低收入群體實際上是不可能有機會進入金融證券市場，也不可能有效參與金融衍生產品市場，當然也不利于發展以服務經濟為主的產業結構和創新性城市建設；另一方面收入分配不公也會嚴重影響城市和諧與社會穩定。

（八）區域發展模式轉型：后世博時期上海與長三角一體化發展

1、后世博時期的區域發展契機

后世博時期，上海將借助后世博效應，推動區域經濟更加協調發展。上海經濟與全國的融合度進一步提升，上海服務全國的能力將大大提高。特別是隨著高鐵時代的到來以及同城化效應，長三角一體化和同城化發展成為必然趨勢。從歷屆舉辦過世博會的城市來看，世博會能帶動舉辦城市的經濟發展，形成各具特色的“世博經濟圈”，如1970年日本世博會形成著名的“關西經濟帶”。2010年上海世博會的舉辦，將成為加快長三角區域經濟一體化、促進長三角都市圈城市共同發展的重要契機。目前，上海市的金融、科技、交通等現代服務業的服務對象已擴展到整個長三角區域，長三角地區服務業合作的空間和領域不斷擴展深化。

2、后世博時期的戰略調整契機

世博會為上海帶來很多正面的經濟與非經濟效應，如創新創意效應、世博新理念、世博精神、世博人才、世博項目、世博技術-低碳、世博文化等等。世博會也是上海實現科學發展、經濟轉型的重要契機。在當前應對危機、加快轉型的背景下，上海應當充分利用世博會的重要機遇，打造具有國際影響力的城市品牌，提升城市文明形象，吸引國內外更多創新資源和要素，以推動上海經濟結構的戰略性調整。同時努力打造良好的發展環境，建設低碳、綠色、生態、宜居的城市，實現真正的“城市讓生活更美好”。

最后，需要特別指出的是，上海城市實現創新驅動、轉型發展的核心和關鍵是依靠體制機制創新和改革。只有通過深層次的體制改革和制度創新，才能夠真正實現上海的創新驅動和城市轉型發展目標。而上海體制改革和制度創新最關鍵是要建設法治透明的服務性政府，制度創新的核心和關鍵仍舊是國企改革、政府改革。這是推動上海城市轉型發展的關鍵。

責任編輯：張煒