土地稀缺:房價居高不下的非邏輯焦點

導讀：當前房價水平居高不下的根本原因是什么？只有準確認識房價高企的內在機制，才能制定正確的平抑房價上漲的政策措施。從本質上看，我國快速工業化與城市化過程中的土地稀缺是房價不斷上漲的根本原因，耕地保護政策則是加劇了土地需求與供給之間的緊張局面。在政策選擇上，應切實加強社會保障房建設，實施市場商品房與社會保障房兩條腿走路；實施區域內部和跨區域的城鄉統籌戰略，最大程度地減緩土地稀缺對城市房價水平上漲的推動作用。

近幾年來，我國住宅價格水平不斷上漲，極大地加重了城市居民的生活成本。為此，政府采取了嚴厲的措施來遏制房價水平的過快上漲。我們認為，當前房價居高不下存在二種機制，只有準確認識這二種機制，政府才能采取正確措施平抑房價的過快上漲。

一、機制之一：經濟快速發展與土地本身稀缺產生的矛盾

（一）我國經濟規模的四個層次

改革開放以來中國的經濟年均增長率達到9%左右，而且各地區的經濟發展差異明顯。沿海地區的經濟總量、人均GDP遠遠高于中西部地區，這種差異使得大陸地區經濟規模在總體上呈現出涇渭分明的四個層次（范劍勇、高人元、張雁，2010）：第一層次是長江三角洲與珠江三角洲；第二層次是京津都市圈與環渤海灣地區；第三層次是以中原地區為代表的中部地區；第四層次是東北地區、西南與西北地區。新經濟地理學理論與國際發展經驗告訴我們，經濟發展以后人們的購買力大大增強，而這種購買力不僅體現在最終消費品不斷升級換代，而且更體現在對空間上不可流動的土地要素競爭上，在平原面積只占國土面積12%的情況下，經濟較為發達的沿海地區土地的需求競爭與土地稀缺性之間的矛盾就凸現出來，表現在城市房價水平不斷上漲。

（二）土地稀缺矛盾的明顯呈現

同時，在大中小不同層級的城市體系中，經濟規模越大的城市、人們的現實購買力越強，而其與土地稀缺性之間的矛盾越發明顯，房價水平越高。另一方面，在這三十多年期間，沿海地區中小城市的發展呈現出群體式、爆發式的勢頭，這類城市的產業結構主要是以制造業為主，其土地使用的不節約性和不集約傾向較為明顯，土地稀缺性也已經開始體現出來，由此造成了近幾年沿海地區中小城市的房價水平不斷向上攀升，例如，溫州市城區的房價在2010年年中已經達到大約4萬/平方米。

（三）城市房價上漲的經濟必然

縱觀已有的研究資料，在2003-2008年期間，土地成本在商品房售價的比例為30-42%，而從2009年到2010年第一季度，該份額已經穩步上升到63%左右。因此，經濟快速發展與土地稀缺之間的矛盾決定了城市房價水平不斷上漲，這是經濟規律作用下的房價正常上漲。

二、機制之二：耕地保護加劇了非農用地的緊張局面，越發凸現土地的稀缺性

（一）耕地保護制度的嚴格修訂

1999年實施的新修訂的《土地管理法》確立了我國最嚴格的耕地保護制度（如土地用途管制、耕地總量動態平衡、耕地占補平衡、耕地保護目標責任制、基本農田保護、土地開發整理復墾等制度），經過10年的發展與完善，取得了令人矚目的成就，用不到全球10％的耕地養活了接近世界20％的人口。同時，《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）》提出全國耕地保有量在2010年和2020年分別保持在18.18億畝和18.05億畝；基本農田保護面積確保15．6億畝。

（二）快速侵吞土地的城市建設

但是，全國耕地面積從1999年的19.38億畝逐漸下降到2006年的18.26億畝（根據可以找到的公開數據，2006-2009年全國耕地面積一直維持在18.26億畝）。另據國地資源部網站的數據分析，2001年至2008年期間耕地面積減少1.25億畝，按2001年的耕地面積19.14億畝計算，則2008年年底的耕地面積應為7.89億畝，已經突破18億畝紅線。具體到耕地數量減少的結構因素中，建設占用、災毀、生態退耕、農業結構調整是其主要貢獻者。以2008年為例，在減少的373.4萬畝耕地面積中，建設用地占據76.97%；而在建設用地中，工礦倉儲用地、交通運輸用地與住宅用地面積占據建設用地份額的前三位，分別為34%、22%和15%，而這三種用地需求恰恰是我國快速的工業化與城市化中必不可少的土地占用。

（三）耕地保護制度的兩難選擇

耕地保護制度的實施，無疑保障了13億人口的糧食安全、增強了中國人自身的民族安全感。同時，必須看到實施這一制度的其他影響，它增加了城市化進程中的用地成本，尤其對于土地資源本身已經稀缺的沿海地區或大型城市來說，加速了這類地區或城市的房價水平上升。自2006年開始實施的18億畝耕地保護政策，加劇了制造業從沿海地區向中部地區轉移與擴散的速度，而沿海地區城市居民用于住房支出的比例從2006年前的63%上升到2006年后的78%（范劍勇、邵挺，2011）。也就是說，居民1元線的支出中，在2006年以后有7毛8分用于住房支出。

三、幾點政策建議

上述兩種機制在對城市房價上升中究竟哪一種起主導作用？同時，如果從市場的角度看，是否應該著眼于增加土地的供給？理性地審視，在現有條件下，將農民工宅基地的非農建設用地指標置換成城市社會保障（包括住房、醫療、教育等保障）無疑是最佳選擇，這似乎說明了土地稀缺，表現的是房價居高不下的非邏輯性焦點，而如果撇開土地稀缺性不講、并從非市場角度看，政府出資提供城市保障房將是最優途徑。

（一）土地機制的理性探詢

機制一或機制二究竟誰起主導作用？上述兩個機制的著眼點均是土地稀缺性，但第一個機制對于城市房價上漲是起主要的作用，而第二個機制只是在第一個機制基礎上起推波助瀾的作用。鑒于13億人口的糧食安全是一個剛性的、不容突破的底線，現有遏制房價上升的政策措施也不能觸碰18億畝耕地保護這根紅線，因而對房價上升的主要矛盾解決上應集中在第一種機制中的土地稀缺性。

（二）短期政策的有限選擇

實施區域內部的城鄉統籌戰略。在解決城市建設用地的稀缺性問題上，各地區正在轟轟烈烈地展開以農村宅基地指標換取城市社會保障為主要內容的區域內部城鄉統籌戰略。其主要的本質內容是，將舊的農民住宅進行拆除后，以“拆一補一”原則用農民集中區的新房補償被拆除的舊住宅，舊宅基地面積減去農民集中區占用的土地面積，經過復耕后成為新的耕地，以“占補平衡”原則換得城市建設用地指標；當然，城鄉統籌政策還輔以實施在養老、醫療、養老等方面的城鄉居民逐步平等等措施。必須看到，從本地區農民宅基地中置換出來的土地對于經濟發達地區的非農用地需求來說，畢竟是有限的和短期性的，這種做法從長遠看仍然無法滿足經濟發達地區的用地需求，導致的結果是經濟發達地區房價持續上漲。

（三）包容兼顧的政策選擇

中長期政策的選擇必須實施跨區域城鄉統籌戰略。其主要內容：

1、非農用地置換的依據

將流入城市的農民工宅基地指標與流入地城市的社會保障進行置換，也就是說農民工可以將原居住地的舊房拆除，攜帶宅基地指標進城換取城市的住房、醫療、子女教育等社會保障。跨區域城鄉統籌不是簡單地將區域內部城鄉統籌方法移植到區域之間，而且還出于經濟增長的效率與公平之間的平衡兼顧考慮。非農用地指標如果能夠流向效率最高的區域或城市，其直接結果是增強了經濟增長質量與效率，有利于轉變經濟增長方式。

2、非農用地置換的意義

在中國快速的城市化進程中，2009年我國城市化水平達到46.7%，在接下來的15年期間以每年1%的速度遞增，在2025年可以達到65%左右，在這期間70%的城市新增人口來源于流動人口，也就是說流動人口大約有2.43億左右（麥肯錫，2008）。如果流入地城市在社會保障方面繼續實施對流動人口的歧視政策，則城鄉收入差距與地區間收入差距將被放大，這顯然有悖于公平的理念，從長遠看是行不通的。而對于這部分新增人口的社會保障支出的財政來源，從根本上講只有來自本地區的非農產業蓬勃發展，而城市的非農產業發展與財政來源卻又是受制于該城市擁有的非農建設用地指標多寡。因此，將流動人口（主要是農民工）的原有宅基地指標與城市社會保障進行置換，可以使得流入地城市擁有更多的城市建設用地指標，通過發展非農產業取得財政收入，進而對流動人口提供與本地城市居民基本相同的社會保障。只有這樣，才能取得經濟增長效率與公平的雙贏，將增長果實惠及普通百姓。

（四）長抓不懈的政策選擇

實施市場商品房與社會保障房兩條腿走路，切實加強社會保障房建設。經濟快速發展、土地資源本身的稀缺性決定了在快速城市化、工業化過程中實行市場化定價的商品房價格將高企不下，從這一意義上說，商品房是一種投資產品，而不僅僅適用于居住的普通住房。對于城市中的高收入群體來說，商品房的出現改善了這一部分家庭的住房環境，也為城市化進程加速提供了資金等條件。但對于低收入群體來說，這一部分群體并未從市場化進程中獲得土地增值的收益，如果在保障性住房的建設環節中出現“瘸腿”，則會加大這一部分群體對社會分配不公的不滿情緒。因此，未來市場化的進程可以讓富有的家庭自由選擇住房消費方式，并通過對土地收益進行征稅來形成城市建設資金和保障性住房的建設資金，在高房價中形成二次轉移來解決低收入家庭的住房保障問題。

說明：本文系國家社會科學基金規劃項目與重點項目（從經濟地理角度看中國區域協調發展的困境與出路，批準號08BJL032；空間集聚、跨區域城鄉統籌與我國經濟中長期增長，批準號09AZD012）、上海市教育委員會、上海市教育發展基金會“曙光學者”研究項目（空間集聚與我國經濟增長的可持續性研究，編號09SG09）的階段性成果。

參考文獻：

[1] 范劍勇，高人元，張雁.空間效率與區域協調發展研究[J].世界經濟， 2010(2).

[2]麥肯錫.迎接中國十億城市大軍[R/OL].麥肯錫報告，2008.http://www.mckinsey.com/.../china_urban.../China_urban_billion_full_report.pdf

[3] Jing Wu， Joseph Gyourko， Yongheng Deng. EVALUATING CONDITIONS IN MAJOR CHINESE HOUSING MARKETS[J]. Working Paper 16189，2010(7).http://www.nber.org/papers/w16189.

責任編輯：張 煒