轉型期城市治理中的結構優化與資源配置

導讀：城市中心主義的泛濫、有城無市的“繁榮”、顧此失彼的發展、集群擴展的交疊、負重服務的尷尬等問題，決定了我國“十二五”期間城市將會在調整中發展，且調整的核心將是實現現有城市的功能轉型與科學定位，把工業化、商品產業化進程中強加給城市的一些功能遷移出去，并加大力度優化城市結構，合理配置城市資源。

2011年是我國“十二五”規劃的開局之年，我國城市發展能否實現新的轉型，開始全新思維下的治理，第一步就顯得十分重要。如何認識城市的問題？我國城市的“下一步”怎樣走？規劃布局的重點與轉型的核心在哪里？這些問題都有必要重新進行理性的分析，而其中的復雜性昭示了城市管理中隱藏著的更多的復雜問題。這些問題的全部解決正是城市管理中的問題，牽扯到了城市規劃與轉型的多個方面。

一、城市問題的積聚：調整規劃與實現城市治理轉型的背景

新中國建立之后，我國城市發展進程經歷了兩個明顯階段，以上世紀八十年代初為分界線，前三十年是穩定城市布局的發展階段，后三十年是一個擴大城市規模的發展階段。而在后三十年里，第一個十年是城市依靠內涵發展提高城市質量時期，第二個十年是城市單純擴張時期，第三個十年是城市競爭擴張時期。

我國城市發展問題有規劃方面，有結構方面，也有發展能力方面的。城市問題的本質是指城市畸形發展給人們的城市生活帶來的影響問題。依筆者管見，這后十年暴露出的問題更為深刻。面對長期積聚的城市發展問題，調整規劃與實現城市治理轉型勢在必然。

（一）“城-市”之間的認識悖論

公共決策者始終認為，現有的城市規模影響了城市經濟，城市經濟的發展必須從城市的擴張上解決問題。然而當城市規模擴大后，他們就發現擴大化了的城市成了城市發展的累贅，影響了城市的質量與生活，反而需要更多的經濟力量去解決。這是發展認識上的悖論，具體表現為：

1、城市中心主義的泛濫

在發展過程中，我國省會級城市都希望自己變成區域的多元中心并引領經濟潮流，這種多元中心造成的結果就在規模和人口數量上的貪大求多，而片面追求“大”，容易使城市發展陷入“死胡同”。事實上城市地位的確定并不是因此而獲得的，世界上許多大城市所走的路子都應該成為我們發展的經驗。新加坡是一個典型的城市國家。作為一個城市，新加坡面積是659.9平方公里，1999年人口發展倒389萬，“10人中有9人都擁有自己的住房”。①根據《1998/1999年的世界發展報告》，1997年新加坡以人均32940美元的GNP水平成為世界第四大富國，僅次于瑞士、日本和挪威。②顯然，面積和人口兩種因素并沒有影響新加坡作為國際性大都市的地位。美國紐約面積828.8平方公里，市區人口700多萬，大紐約市人口1800萬；首都所在地華盛頓市區總面積179平方公里，市區人口58萬，所在的哥倫比亞特區人口500萬；洛杉磯面積1200平方公里，人口360萬，所在的大洛杉磯地區人口超過1000萬。不同城市在國家生活中扮演著不同的角色。紐約是美國乃至世界的金融中心，華盛頓則承擔著美國重要的政治職能，洛杉磯則是文化娛樂中心與工業中心。明確的功能劃分彰顯出美國城市鮮明的個性與特色。日本東京都人口1206.4萬，所在的首都圈人口2000年就達到了4132.1萬，東京都和23個區的市區人口密度分別是5517人/Km2和13093人/Km2。按照美元折算，東京都地區1998年國內生產總值是7698.26億美元，占全國的17%，相當于1998年中國國內生產總值的82.8%，基本上等同于加拿大一國的國內生產總值。③東京都算得上超大城市，但它結構的完整性保證了城市正常有序地運轉。這一點，我國每一個追求大中心主義的城市并不具備。我國目前的城市發展既沒有像新加坡那樣在提高城市人口素質上下功夫，使我們的城市能夠依賴文化優勢發展，也沒有像美國那樣使城市功能相對分工，更沒有向東京都那樣依靠技術的力量提高經濟效益。我們賦予城市的功能過于繁雜，因此城市被做得越來越大，每一個城市都是多個中心的重疊。這樣，把若干個功能不同的區域或者本來就功能不清的城市區域合并成復雜的更大規模的治理單元，對現有城市管理帶來了更大的挑戰。

2、城市有城無市的“繁榮”

有三股力量正在左右著我國城市發展，一是深層次推進的工業化運動；二是城市自身的現代化運動；三是新農村建設的熱潮。特別指出的是深層次的工業化是指技術在工業化中處于先導地位，技術中心、示范園成了城市的一部分構成。三股力量推動的結果使更多的土地被圈進城市之中，城市有了范圍，但沒有了形態，很難界定清楚中國某一個城市的邊界在哪里。掠地圈城，使城市呈現有“城”的范圍無“市”的規范與繁榮。城市中有農村，農村中有城市，甚至有的城市中還有農村的農業生產。這是城市發展不完備的表現，也使得城市的“市”的功能沒有辦法規范。不客氣講，三十年來，我國城市的繁榮僅僅表現為建筑工地的繁榮。

3、城市顧此失彼的發展

我國城市大都有歷史的延續，許多城市地上地下都有大量的歷史遺存，包括文物古跡，特別是作為省會城市一般都有雄厚的文化經脈——特別在一些文物古跡上，歷史風貌非常明顯，如西安、南京的城墻，北京的故宮、頤和園，上海的外灘等等，但始終存在著得與失的糾結。為發展城市就可能損傷城市的文化經脈，為文化留存發展城市就可能挫傷繁榮經濟的信心。得與失始終是城市決策者面臨的選擇，最終往往以犧牲歷史和文化為代價。許多地方政府在美化城市的口號下缺乏審美的基本判斷，對古建筑找出拆除、翻修、搬遷等異地安置的種種理由，致使城市的歷史在人們的記憶中能夠留下的僅僅是一點殘跡。一百年前修建的至今還可以使用的老房子和一百年前的大樹，在我國許多城市中幾乎消失殆盡。

4、城市集群擴展的交疊

我國城市建設中嚴重的問題是城市在不停地反復建設和重復建設，三十年來始終處于永遠的建設過程中，沒有一座城市能夠以完整的城市風貌靜靜地讓人們享受城市的魅力。一個令人苦笑的現象是同樣的一塊建筑用地上，各式建筑拆了建，建了拆數十年就是一個反復，各種城市道路挖了修，修了挖兩三年就是一次反復，似乎無有終止。與城市內部的反復拆建同樣嚴重的問題是許多功能相對齊全的中小城市被大城市吞并，舊有的城市功能變成了大城市的累贅，或者相同的功能區在一個擴大了的城市多處重復而且分布極為混亂。由于規劃的滯后性，十年前建在城郊的某一個功能區隨著城市的擴張很快就變成了處于城市的中心位置，面臨著新的不適應，又不得不重新遷建。

5、城市負重服務的尷尬

工業化后期，廠房車間逐漸從城市搬遷，城市被普遍商業化，并顯得更為嘈雜。人們越來越感覺到城市生活的不適應，不是因為某些城市提供的基本公共服務不夠，而是基本公共服務項目的不平衡和公共服務過程過于繁瑣和成本太大，包括時間和個體體力上的難以承受。以北京為例，相關統計顯示，2010年9月北京市交管局指揮中心的大屏幕上“飄紅”的路段不斷增多，北京市區晚高峰擁堵路段達到峰值時更是超過140條，已經打破2010年初因大雪造成90余條擁堵路段的峰值紀錄。人們越來越發現，一個以家庭為基本單元的人群在城市里生活會發現這個城市不屬于自己，一個以單位為基本單元的人群會發現在城市里生活成本越來越高，同時人們因越來越多地承擔了負外部效應開始懷疑自己的城市生活質量，享受城市生活成了一種奢侈的想法。

（二）城市面臨的突出矛盾

1、內漲外擠的發展壓力

“十一五”期間我國城市面臨的壓力是什么？是內漲外擠！內漲是指城市地理意義上內部不斷擴張，城市不斷蠶食城郊結合部地帶和附近區域，特別以各種開發區名義突然圈定的新區更是侵占了大量的土地面積，而功能上新區不僅擴大了舊城的所有功能，更重要的是包括舊城功能上的弊端也被克隆過來。新區與舊城不斷聯接成片，實質上攤大了城市的占有面積，并形成了進一步內漲的可能。外擠是指在擴張的過程中許多城郊地帶和城郊人口自然被圈進了城市，使城市人口量增加。另一方面城市本身對勞動力的需求和城市自身的生活意義吸引了大量的農業人口、工業人口以及待業人口往城市擁擠，使得城市成了一個承載體，也成了不能把人口分流到其它區域的卡口。因人口大量涌入造成的結果是我國的大中城市更像“人市”，變成了城市自身發展的壓力。這些壓力在四個方面表明顯，即城市住房問題、交通問題、污染問題與貧困問題，其中污染問題不僅僅指水、空氣、環境的污染，所帶來的城市喧嚷與噪音也是很大的問題，而貧困問題更是被忽略的一種現象，同時造成了與城市治安相關聯的一系列問題發生。

2、公共服務的普遍弱化

凡城市都會產生磁石效應，公共服務越好的城市磁石效應越強，越能吸引更多的人和組織進入城市，而過多的人和組織進入城市帶來的是公共服務的惡化問題，而公共服務惡化的城市越是需要公共服務方面的改善。隨著規模的擴大，我國城市提供公共服務的能力不是在增強，而是在普遍弱化，城市公共服務面臨著磁石效應的困境。根據交通運輸部道路運輸司組織起草的城市公共交通“十二五”發展規劃綱要征求意見稿，到“十二五”末，北京等人口在1000萬以上的城市將基本建成城市軌道交通網絡，公共交通出行分擔率達到40%以上，大大高于目前我國大城市的公共交通出行分擔率的平均值20%。但同時問題是“十二五”期間我國城市交通發展面臨的交通擁堵、環境污染、交通安全以及能源消耗等壓力將日益嚴峻，在國家鼓勵小汽車進入家庭宏觀政策的引導下，小汽車保有量將持續快速增長，大城市交通擁堵會不斷加劇。④

3、褊狹經濟的城市功能

我國城市發展是各種各樣經濟區發展的副產品，缺乏真正意義上專門為城市發展而打造的發展規劃，城市的承載功能在不斷衰退，由生活、政治、經濟、文化等功能完全轉變成了經濟功能。一個城市集群的興起首先冠名的是“×××經濟區、帶”，如：“京津塘經濟帶”、“珠三角經濟區”、“長三角經濟區”、“環渤海灣經濟區”、“西安—天水經濟區”、“成渝經濟區”、“皖江經濟帶”、“長株潭經濟區”、“大武漢經濟圈”等等，實質上就是城市的崛起、連片、壯大等現實狀況與經濟的完全聯姻，城市開始了僅僅為經濟服務的新里程。城市為生產服務導致的結果讓人們不得不深深反思城市的功用，人們對城市功能的認識發生了改變，更愿意把城市看作是滿足人們生活需要的處所，產生為生活服務的城市建設新理念。在這樣的意義上，去年上海世博會的口號“城市讓生活更美好”，理所當然地成為全世界對城市發展與功能定位的新釋讀。

（三）不切實際的兩種思維

1、徘徊于“努力爭大”的官僚思維

城市問題的決策者是一群追求利益最大化的官僚及其體制構成的混合體，而城市官僚最大化的經濟利益追求，會影響其作為城市管理者的真正作為。管理城市和在一般行政區域管理社會是不一樣的，前者需要的是管理城市的綜合能力，后者需要的是管理經濟的綜合能力。城市的管理者總是希望自己所在的城市成為地方權力的中心甚至區域發展的中心，因此所有城市不能正視自己的問題，極力在區域城市發展中“努力爭大”“做第一”，行動上高呼“率先”，要做引領者、橋頭堡，而讓其他城市成為自己的附屬和服務者，供給者，甚至“門戶”，始終在“努力爭大”上徘徊。因為北京的首都地位，所以天津就是它的“門戶”和“窗口”，石家莊是它的南大門。因為上海要建國際性金融大都市，所以南京和杭州就是它的“基地”；因為西安相對中心的地理位置，所以西安市隨著“西安——天水經濟區”獲批就要建成西北地區乃至西部“國際性大都市”。這種“努力爭大”的思維會產生發展的競爭力，但未必是切合實際的。河北省地理范圍內，北京、天津、石家莊一個首都兩個省級城市，密度過大，天津、石家莊很難發展成為當地政府所希望的規模。以上海為中心，長三角區域現在成為我國城市密度最大的地區，任何一個城市規模的擴張都會演變成城市之間的利益爭奪，特別在資源方面。西安自認為據關中要沖就是西部地區的先鋒，但它距甘肅蘭州、新疆烏魯木齊、青海西寧、寧夏銀川的距離與它距成都、重慶、鄭州、武漢的距離很難判斷孰遠孰近。沿歐亞大陸橋西進，烏魯木齊到西亞國家與歐洲的國際貿易顯然比西安便捷。

2、停滯于“皇城根病”的排序思維

城市發展一直唯上、唯更高，這樣的權力中心意志就容易形成一種皇城根病，缺乏創造性，千城一面，功能相同。非常看重形式上的城市排序而忽視了城市內在品質的提升和城市居民生活水平的改善。一個顯著的例子是城市興起的各類廣場工程一律都做得很大，無論有水無水都做音樂噴泉，無論電力緊張還是寬松都夜間點亮。而城市無論處于內陸還是沿海，無論空中交通充裕還是不足，都喜歡把自己建成口岸城市。這樣做的唯一結果就是獲得城市發展的政績與權力中心的贊許，但民眾往往不滿意。有的歷史古都今天已經看不到歷史面貌，僅僅依靠三兩座建筑和地下文物證明曾經有過的鼎盛，但卻在21世紀喊出要重現歷史的繁盛，甚至認為今天已經是某一個“盛世”的再現了。歷史早已不同了，城市的概念與使用的符號和工具早已是嶄新的了，歷史上曾經有過的繁榮怎能與今日的發展同日而語？！

3、窠臼于缺乏品位的城市發展

我國城市重心明顯向東南傾斜，無論規模、數量、質量各個方面，造成了東南城市密度加大，這與東南地區土地資源、礦產資源稀缺形成反差。在官僚思維和排序思維兩方面影響下，我國許多城市毫無城市特色。我們能夠看到的一個中國城市的歷史甚至是可以用皮尺丈量出來的，尺寸越短，歷史越短，品味越低。北京的歷史就是從故宮到最新最近的現代化建筑之間的距離，也就是故宮與國家大劇院之間的距離，這是北京城的歷史。西安的歷史就是從大雁塔到最新最近的現代化的建筑之間的距離，也就是大雁塔到大雁塔北音樂廣場的距離或者到大唐芙蓉園的距離，這是西安城的歷史。如果以已經鑲進樓房群中的城墻為基點丈量，西安城已經沒有歷史了。上海城的歷史有多長？從外灘的古舊建筑到陸家嘴之間的直線距離就是上海城的歷史，僅僅一江之遙了。城市品位的失去重要原因在于城市的歷史被人為破壞了，而翻新和復原的假歷史又不能說明什么。無品位的城市也能走向國際化？！

各種問題是城市發展三十年甚至更長時間積聚的結果，面對“十二五”規劃的即將實施，調整規劃與實現城市治理轉型顯然勢在必然。

二、新的城市治理：“十二五”期間城市戰略布局與結構轉型

國外城市發展的核心經驗是在空間開發與產業布局方面下功夫，并且帶有普遍性和共性規律，即產業區域分工明顯。1956年《巴黎地區國土開發計劃》提出降低巴黎中心密度，在近郊區和城市建成區邊緣建設大型住宅區和衛星城。1960年《巴黎大區區域開發與空間組織計劃》建議，利用工業企業擴大或轉產的機會向郊區轉移，通過改造和建立新的城市發展核心，重構新的城市空間格局。美國的城市規劃管理主要是通過完善城市規劃法體系、健全的城市規劃體系和開發許可證制度的有機結合來實現，⑤十分重視控制性規劃和城市設計，體現規劃的約束性和指導性。除紐約外，大市區的市中心規模都不大，如洛杉磯市中心僅作為行政中心和文化中心，大城市的中心區并不作為人們日常生活的商業中心。商業中心建設在交通方便，靠近衛星城居民區的附近。

面對我國城市發展的多重問題，“十二五”期間我國城市將會依然在調整中發展，調整的核心是實現現有城市功能的轉型與定位，把工業化、商品產業化進程中強加給城市的一些功能遷移出去，并加大力度優化城市結構，合理配置城市資源。我們不能照搬國外的模式，但科學地吸收、借鑒其有利于我國城市發展的經驗是必需的，否則，我們城市發展的道路會越走越長。

（一）調整城市的規劃密度

我國密集型的城市布局與大城市集群有兩大隱患：一是涌入城市的人口始終高位增加，造成的城市隱患會越來越嚴重；二是始終存在公共安全方面的最大威脅，包括自然災害、戰爭、能源等方面。調整和規范大城市布局——對城市密集型地區特別是大中城市集中的東部地區要嚴格控制城市規模，中西部地區也要以點狀合理分布城市，反對線狀、網狀超大城市在資源優勢地區密集分布，反對跨越現有行政區劃，從形式上依托地理位置人為圈定三角區域形成所謂的經濟中心、城市中心，克服超越省級政府職能范圍的大城市管理問題，實現城市發展布局上多點均衡，反對大中心主義（如圖），最終實現城市地理上的相對均衡分布。

（二）完善城市的法律制度

通過法律制度約束城市規劃，在空間上確保未來十年超大城市布局合理，以提高“國際性”城市品質。法律制度是城市發展的根本，可以減少城市發展的隨意性和粗放模式。同時，要從宏觀上規劃中、東、西部不同區域超大城市發展，更重要的是投入力量發展中等城市，這一方面減緩大城市的人口、資源壓力，另一方面有效承接農村轉移出來的人口。城市發展中不能依靠規模和個別的地標建筑提高城市的“國際性”意義，要從內在質量上提高大中城市的“國際性”——特別是城市軟件建設方面。僅以公共廁所發展為例，我國城市就面臨許多不足。根據相關回歸分析，城市公廁數A（座）與城市人口數B(萬人)和全國統計城市數C均呈顯著相關性。在統計時間段內，每增加10000城市人口，相應增加0.4974座公廁，每增加一座城市，應增加265.7座公廁。2000～2004年萬人公廁擁有量在東、中、西部城市的年平均值分別為2.79、3.73和2.17座/萬人。 這種差異直接影響了城市的內在質量也影響城市的國際化程度。⑥

(三)實施城市的內部轉型

城市的轉型，是指把首都城市、省會城市的生產、貿易、加工功能及一部分經濟指揮的功能盡量遷移出去，而城市轉型的最高目標就是要讓城市生活化。“十二五”期間，隨著國家經濟社會轉型，城市社會、經濟也要轉型——優化城市內部結構，建立專門的生產區與工業區，并與城市保持一定的距離，把城市內部現有的生產、加工企業集中遷建到這些區域。筆者主張包括北京在內的首都城市、大省會城市經濟決策、指揮功能，金融中心功能和政治功能在地域上分離，減少首都城市壓力，又發揮其他大城市的特長，從另一個角度實現政治層面上現有體制新的轉變。

（四）重塑城市的生態理念

為了解決城市人口生存空間狹小問題和實現低碳生活，城市發展要盡量回歸自然本原，要在鋼筋、水泥的樓宇建筑間和馬路間留出城市土地自由呼吸的縫隙，最大化保留綠地、水系、林木，實現城市空氣優質化工程。要把城市建筑藝術豐富起來，使之與生活的實用性自然結合，增加現代城市人生活的情趣。另外，“十二五”期間，我國的“城市病”會集中爆發，交通擁堵和尾氣污染會成為制約城市發展的根本問題。因此，解決交通擁堵和實現低碳排放的任務會非常重要。

注釋：

①（澳）約翰#12539;芬斯頓：《東南亞政府與政治》，張錫鎮等譯，北京#12539;北京大學出版社，2007年版。

② World Development Report 1998/1999: Knowledge for Development (Washington， D.C.: Oxford University Press for The Word Bank，1999)

③ 趙成根：《國外大城市危機管理模式研究》，北京#12539;北京大學出版社，2006年版。

④ 王永生：《“十二五”期間千萬人口城市公交出行應超40%》，《法制晚報》2010-10-18。

⑤ 郭力君：《國內外城市規劃實施管理比較研究》，《地域研究與開發》，2007年第2期。

⑥ 環衛科技網：《中國城市公廁的建設和發展》，http://www.cn-hw.net/html/29/200701/1255_5.html。

責任編輯：張煒