健全商品社會的自我監管機制

政府的監管能力畢竟是有限的，政府要有效監管，必須有效地利用社會、市場內生的監管機制。其中非常重要的一點就是有效利用現代法律發展出的產品責任法原則，讓終端產品的生產企業承擔更大責任，推動它們積極地監管零散的原料供應商

三聚氰胺奶的后遺癥還在發作，皮革奶疑云塵埃剛剛落定，肉制品行業又爆出“瘦肉精”風波。人們的不安全感又增加了一層。

雙匯集團“瘦肉精”豬肉被曝光后，國務院食品安全委員會辦公室會同公安部、監察部、農業部、商務部、衛生部、工商總局、質檢總局組成的聯合工作組到達河南省，要求徹查“瘦肉精”事件。

是政府沒有監管嗎？當然不是。早在2002年，農業部已明確禁止在養殖業使用“瘦肉精”，“瘦肉精”的管理，由畜牧、商務、工商、食品藥品監管、公安等多個部門聯合監管，按照職責分工，其監管的環節依次為：養殖、屠宰、流通、藥品銷售以及相關案件偵破等，有關企業還號稱“生豬屠宰要經過十八道檢驗”。

央視曝光的南京部分屠宰廠，“瘦肉精”監測無具體部門負責。從屠宰廠出來的豬肉并沒有進行“瘦肉精”檢測，就直接打上“肉檢”“驗訖”的印章，并且開具“動物產品檢疫合格證明”。南京動物衛生監督所一位不愿透露姓名的高級工程師接受采訪時稱：“我們的職責范圍就是檢寄生蟲病、傳染病。”

這又是一起多頭監管的后遺癥。

人們已經對多頭監管問題進行了很多討論。這確實是一個嚴重的問題，多頭監管的結果必然是彼此推卸責任，導致監管落空。因此，確實有必要整合目前分散在多個政府部門中的監管機構，建立專業的食品質量監管機構。

至關重要的是，這個新設立的監管機構必須保持充分獨立性。如果留意新聞，人們或許可以發現，近年來嚴重的食品安全公共事件，大都是媒體大規模報道之后，監管部門才介入。

但是，監管部門果真就不了解行業情況嗎？當然不是。尤其是基層監管部門，對于相關行業的生產經營和安全隱患，應當是相當清楚的。但是，他們卻無法進行有效監管。原因在于，他們是地方政府的辦事機構，而地方政府領導人普遍把GDP和財政收入增長當作最重要的政績，他們當然不愿意監管機構妨礙企業的增長。為此，地方政府負責人通常會約束監管機構，不允許其嚴格依照法律進行監管。

這樣的制度缺陷，乃是食品等行業監管失靈的制度根源。那么，如果新設立食品安全監管機構，就應當透過制度變革，確保監管機構具有必要的獨立性。可以設想兩種方案：第一種，監管機構至少在財務和人事上獨立于地方行政當局；第二種，建立垂直的全國性監管體系，基層監管機構不受地方政府的管轄。

不管采取哪一種方案，都是減少旨在追求政績的地方官員干預監管機構的可能性，從而提高監管的獨立性。而這，是有效監管的基本前提。假如沒有這樣的制度前提，監管部門人員再多，設備再先進，權力再大，也沒有什么用處。因為，現代監管失靈的根本問題不是監管能力的大小，而在于監管意愿的強弱。

在解決了這個問題之后，還應當調整監管策略。不妨來看一下這一次國務院食品安全委員會辦公室有關負責人列舉的整頓打擊次序：首先是非法制售“瘦肉精”的窩點和渠道，其次是使用瘦肉精的生豬養殖戶，接下來是疏于監管、嚴重失職的地方監管部門，然后是動物檢驗檢疫人員。

這樣的監管策略幾乎完全忽略了社會、市場內生的監管機制所能發揮的作用，把監管的全部責任都壓到了政府監管部門肩上。但是，政府的監管能力畢竟是有限的，政府要有效監管，必須有效地利用社會、市場內生的監管機制。

其中非常重要的一點就是有效利用現代法律發展出的產品責任法原則，讓終端產品的生產企業承擔更大責任，推動它們積極地監管零散的原料供應商。中國食品行業，比如肉制品和乳制品行業的一個共同特點，就是原料生產過程高度分散，生豬、生奶經常是由分散的農戶提供的。政府逐個監管這些農戶，幾乎是不可能的事情。

有效的監管策略是，政府主要監管成品生產商，讓它對自己產品給消費者造成的傷害，承擔全部責任，并支付懲罰性賠償。這將促使生產商嚴厲地監管分散的農戶。生產商也完全可以采取一種有效的監管制度，比如，鼓勵農戶成立合作社，對其成員實行責任共擔制度，一戶出現問題，公司停止收購整個合作社原料。這將誘導合作社自身發展出監管機制，有效地控制分散的農戶不負責任的經營行為。

當然，形成這一系列監管機制的前提依然是，監管機構具有獨立性，可以嚴厲地懲罰成品生產商。假如沒有這一點，成品生產商受地方政府的寵愛，出了安全問題之后又得到地方政府的庇護，因侵害消費者而蒙受損失后還可以得到地方政府補貼，那一切監管都無從談起。★