災害移民:不能忽視的立法空白

申欣旺

未來一段時間，災害移民數(shù)量還會增加,有必要從國家層面制定統(tǒng)一的災害移民法

災害移民在中國正成為非自愿移民領(lǐng)域中新的主力軍之一：在汶川地震和舟曲泥石流災害中，整座城市被異地重建。陜西省政府最新宣布，在未來十年間陜南地區(qū)受地質(zhì)災害威脅嚴重的約280萬人將被遷移出去。

在新中國建立后的60年中，中國大規(guī)模的經(jīng)濟建設(shè)導致了7000萬以上的非自愿移民。單以中國水庫移民為例，在1949年至2008年間，直接遷移的原遷移民人口就達到1930萬人。

2010年8月舟曲泥石流時，有評論曾提出，以往只是對貧困地區(qū)、大型工程建設(shè)區(qū)的群眾實行搬遷，現(xiàn)在要增加一條，對生態(tài)環(huán)境惡劣、處于地質(zhì)災害居住區(qū)的群眾要實行及時搬遷，避免出現(xiàn)大面積、大規(guī)模的傷亡，避免救援、救災時耗用更大人力、物力、財力的投入。這是最積極的以人為本、最符合自然和社會發(fā)展規(guī)律的舉措。

實際上，早在十多年前，中國就開始了大規(guī)模的災害移民。

1998年長江流域特大洪澇災害后，中央政府出臺了退耕還林、退田還湖、平垸行洪、移民建鎮(zhèn)等政策，在長江流域的湖北、湖南、江西、安徽四省進行移民，共需遷移沿長江流域的群眾62萬多戶，約246萬人。

中國是自然災害頻發(fā)國家，每年的自然災害給國家和人民的生命財產(chǎn)造成巨大的損失。對各類自然災害隱患區(qū)，是治是搬，巨額的人口搬遷資金及搬遷新址如何解決、選定等，均困擾著不少地方政府。

施國慶，河海大學中國移民研究中心主任，國務(wù)院三峽移民開發(fā)局咨詢專家，這位三十年來一直研究移民問題的國際著名專家告訴《中國新聞周刊》，“從未來的發(fā)展趨勢看，每年仍然將會有數(shù)百萬人口因城鄉(xiāng)建設(shè)征地、城市房屋拆遷而成為工程性非自愿移民，而據(jù)估計在2050年前，長江、淮河、黃河等流域洪水災害防治以及其他自然災害治理需要，可能導致500萬人口的遷移。”

施國慶認為，這些問題的解決，迫切需要從更高層面作出相應(yīng)的政策和制度設(shè)計。

令人吃驚的數(shù)字背后，是一個必須正視的現(xiàn)實：在龐大的非自愿移民給公民和人類生存環(huán)境帶來巨大改變的境況之下，仍無一部全面規(guī)范此類行為的法律。

作為國際知名的移民專家，施國慶幾乎參與了包括各類災害移民在內(nèi)的各種非自愿移民的研究和論證工作。5月19日，見到施國慶的時候，他正在參加西部某流域水電工程后評估會議。

施國慶說，除了這類工程性移民外，包括災害性移民在內(nèi)的其他各種如生態(tài)性移民、扶貧性移民、環(huán)境性移民目前都處于理論與立法準備不足的情況。“非自愿移民活動對遷入?yún)^(qū)和遷出區(qū)的人口分布、社會經(jīng)濟發(fā)展趨勢、生態(tài)環(huán)境狀況與土地資源利用方式都進行了調(diào)整，將改變相當一部分人群的生存狀態(tài)，有必要在國家層面進行立法規(guī)范。”

但現(xiàn)實狀況則令人憂心，中國在災害移民理論研究、政策法規(guī)、規(guī)劃設(shè)計方面基本上處于空白狀態(tài)。

一個重要表現(xiàn)是，應(yīng)對現(xiàn)實中已經(jīng)出現(xiàn)的規(guī)模巨大的災害移民，國家層面沒有立法，已經(jīng)實施災害移民的省份也沒有地方立法；實施災害移民缺少類似移民局這類專門的機構(gòu)組織實施，多頭管理導致效率低下；沒有對移民的就業(yè)、收入、社會支持與保障體系作出充分的研究與銜接，也缺乏對于移民政策、規(guī)劃、設(shè)計、實施、管理的科學、合理安排。

中國新聞周刊：你談到災害移民仍處于立法空白，具體來說目前是一個怎樣的狀況？

施國慶：這方面立法非常少，幾乎是空白狀態(tài)。比如地質(zhì)災害移民，2004年3月施行至今的《地質(zhì)災害防治條例》第十九條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當組織有關(guān)部門及時采取工程治理或者搬遷避讓措施，保證地質(zhì)災害危險區(qū)內(nèi)居民的生命和財產(chǎn)安全。”

這是目前少有的對地質(zhì)災害移民作出明文規(guī)定的法規(guī)之一。不過，也僅此而已，至于地質(zhì)災害危險程度或風險符合什么樣的條件，才必須實施移民搬遷；對因自然因素造成地質(zhì)災害搬遷避讓，中央和地方事權(quán)、財權(quán)如何劃分；遷出地如何重新規(guī)劃設(shè)計和治理等等，包括《條例》在內(nèi)的相關(guān)規(guī)范性文件卻鮮有涉及，導致實際操作層面缺乏明確的理論與政策依據(jù)。

中國新聞周刊：其他領(lǐng)域的災害移民也是如此？

施國慶：多是類似情況，比如《突發(fā)公共事件應(yīng)急條例》、《防震減災法》、《礦山安全法》《傳染病防治法》等，這些法律法規(guī)雖然從某些側(cè)面對災害移民進行部分規(guī)定，但對實踐中需要明確的內(nèi)容大多語焉不詳。

中國新聞周刊：災害是全球范圍的狀態(tài)，國際上對災害移民的立法狀況怎樣呢？

施國慶：從國際上來看，不少發(fā)展中國家早已在整個非自愿移民領(lǐng)域制定法律。比如土耳其頒布了《征地法》和《安置法》，并且進行了多次修訂。在印度馬哈拉施特拉邦，自1976年就有《移民法》，后被改進的《1986 年馬哈拉施特拉項目影響人群重建法令》代替。該法令亦適用于灌溉工程，并為向安置受影響人群在灌溉項目控制地區(qū)提供替代農(nóng)田和宅基地提供了操作框架。該法令是基于項目受益人應(yīng)承擔受害人部分代價的原則。

泰國和馬來西亞雖然沒有移民法，但是兩國強有力的制度化承諾、廣泛的公眾參與優(yōu)勢彌補了移民法令的缺乏。相比之下，包括災害移民在內(nèi)的中國各地廣泛存在的災害性移民、生態(tài)性移民等，不僅缺少立法，在公眾參與方面始終薄弱，往往是政府部門制定方案，規(guī)劃區(qū)域內(nèi)的公眾只能被動接受。

中國新聞周刊：你也提出災害移民理論研究薄弱的問題，這個問題對于災害移民本身有何影響？

施國慶：由于包括災害移民在內(nèi)的非自愿移民要改變的是原居民賴以生存的自然環(huán)境和社會環(huán)境，移民的資源、生活、生產(chǎn)、就業(yè)、社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)都將改變，原有的社會經(jīng)濟系統(tǒng)完全解體，需要異地恢復重建，絕非易事。

由于沒有完備的理論和立法依據(jù)，各地往往根據(jù)自身的情況進行政策設(shè)計，經(jīng)驗不足，準備不細，難免出現(xiàn)好心辦壞事的情況。

中國新聞周刊：實際上是說，災害移民涉及方方面面，需要細致深入的研究？

施國慶：這里面可能存在幾個問題，比如說地質(zhì)災害移民，遷入地是不是真的比遷出地更安全？地質(zhì)狀況更好？首先必須進行細致的科學勘測和分析評估論證。過去的水庫庫周地區(qū)地質(zhì)滑坡區(qū)移民經(jīng)驗是，預測要滑坡的地方往往都不出事，認為是安全的地方就可能發(fā)生滑坡。如果草率地移民，就可能出現(xiàn)這種狀況。再者，遷移不當可能導致災害搬家，遷入地本來生態(tài)環(huán)境很好，遷入大量人口之后，資源與環(huán)境壓力增大，也可能出現(xiàn)新的災害。我國阿拉善地區(qū)草場嚴重沙漠化的一個重要原因就是人口大量遷入，進行了過度墾殖、放牧，導致原來的生態(tài)系統(tǒng)崩潰。

中國新聞周刊：我們知道，大規(guī)模的災害移民在中國已經(jīng)有多次，回過頭去看，有什么樣的教訓？

施國慶：教訓還是蠻多的。1998年長江大水后大規(guī)模的災害移民中，盡管取得了一定的效果，其中進行移民建鎮(zhèn)規(guī)劃、安排專項補助資金等做得都比較好，但卻出現(xiàn)了政策法規(guī)考慮不足、對移民生計恢復考慮不夠，出現(xiàn)部分移民家庭生計恢復困難、產(chǎn)生次生貧困等問題。

再比如，前幾年開始進行的黃河下游灘區(qū)移民搬遷，移民作為減災措施之一考慮是正確的，但在政策設(shè)計方面沒有考慮移民意愿和經(jīng)濟承受能力，對搬遷移民沒有給予足夠的建房資金補助，導致進展緩慢。

中國新聞周刊：移出去容易，但如何移成功難？

施國慶：是這樣的。正在規(guī)劃和論證中的淮河蓄滯洪區(qū)移民活動也存在著類似的情況。2003年淮河大洪水中蓄滯洪區(qū)的大規(guī)模運用，使國家意識到了補償政策的實施難度與補償負擔的沉重。此后，傾向的政策是采取一次性投入將區(qū)內(nèi)居民遷出蓄滯洪區(qū)的“移民建房”。2003年大洪水之后，安徽省一期計劃搬遷11個蓄滯洪區(qū)的居民，但由于種地距離遠，不方便，不少人至今仍不愿意搬遷。

同樣是淮河蓄滯洪區(qū)移民，臨近蓄滯洪區(qū)的低標準保護區(qū)雖然受了災，卻不能得到像蓄滯洪區(qū)那樣的補償待遇；而蓄滯洪區(qū)不分洪的年份可以得到農(nóng)業(yè)豐收，分洪的年份則有國家補償，反而成了人們更愿意生存的地方，這就與實施移民建鎮(zhèn)政策產(chǎn)生了矛盾。

中國新聞周刊：從這個角度，你認為有必要通過立法予以規(guī)范？

施國慶：我的判斷是未來一段時間，災害移民數(shù)量還會增加。有必要從國家層面制定統(tǒng)一的災害移民法，對災害移民的政策、模式、移民權(quán)益、保障體系、規(guī)劃設(shè)計、管理體制、運行機制等進行統(tǒng)一的規(guī)定，對機構(gòu)設(shè)置、資金等做出安排。這是現(xiàn)在缺乏的。

當然，地方層面的立法也不可缺少，比如說陜南地區(qū)如此大規(guī)模的移民，最好的辦法就是通過立法形式對涉及的政策、規(guī)劃設(shè)計、機構(gòu)、實施管理、監(jiān)督評估、資金保障等各個方面做出規(guī)定。

中國新聞周刊：實際上，你的意思是要將災害移民納入法治化軌道，不得任意而為？

施國慶：可以這么說。災害移民是個系統(tǒng)的工程，很復雜，要仔細研究，除非非移民不可，否則不要選擇這條路子。我認為，首先要做的不是把人移走，而是要建立災害治理和管理長效機制，立法建制，建立各類災害普查、重點地區(qū)詳查、風險評估、預測、預警、災中救援和應(yīng)急管理、災后重建等一系列制度，設(shè)立獨立的政府移民主管機構(gòu)，加強減災救災組織領(lǐng)導、研究、設(shè)計、實施等機構(gòu)和隊伍，開展移民理論研究，在高等學校設(shè)置移民和災害管理專業(yè)、培養(yǎng)移民與災害管理人才，強化災害管理和能力建設(shè)。 ★