頂層設計,基層做起

章文 申妙

頂層設計沒有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問題

2011年全國兩會大幕落下，有些地方值得回味。一個工程學術語——“頂層設計”，正成為中國政治領域的新名詞。十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》（以下稱《建議》）中第一次使用該詞，當時的表述是“重視改革頂層設計和總體規劃”，在其后的中央經濟工作會議上，又明確提出了加強改革頂層設計，在重點領域和關鍵環節取得突破。

《建議》的主要起草者之一、中共中央財經領導小組辦公室副主任劉鶴很看重這個提法，“‘頂層設計指的是主體結構和主要模式。有了這個設計之后，才談得上其他。”

此次兩會上，雖然諸多代表委員都認同，加強改革“頂層設計”是現階段中國解決錯綜復雜矛盾的重要路徑，但大家更關心的是，“頂層設計”如何從一個政治新名詞變成滲透到各個領域中的實際行動，轉化為基層動力。

長期研究政治體制改革的專家、國家行政學院科研部主任許耀桐教授近日在接受《中國新聞周刊》專訪時，對“頂層設計”的內涵以及它對中國改革的意義，進行了詳細的解讀。

中國新聞周刊：看到“頂層設計”這個詞，你當時有什么想法？

許耀桐：這是中央第一次提出這個說法。十七屆五中全會公報出來后，我就去查資料。發現這個詞最早用于工程技術行業，比如大的水電、核電工程，后來從自然科學領域移植到社會科學領域，用于我們的改革事業，需要一個“頂層設計”。它的英文是“top-down”，就是從最高層開始，站在一個戰略制高點，弄清楚要實現的目標后，一層一層去設計好。

當代社會，我們看待任何事物都要有系統的觀點，社會領域也是這樣，尤其改革更是一個系統工程，因此將這個自然科學的理念移植到社會科學領域是完全說得通的，是一個很好的借鑒。這其實是一個決策的問題。人類社會的管理活動需要決策，在早期農耕時代，社會決策的常態可能是個別決策、感性決策、經驗決策，進入工業社會后，社會更加復雜，決策慢慢過渡到理性決策、科學決策、集體決策。這就需要很多現代技術性的手段，比如我們需要有智庫，有一幫人專門收集信息，然后進行推導、推理，大家集體討論，有時需要先試驗，到最后還需要有反饋，不斷修正等等。

“頂層設計”是決策學領域的東西，中央提出這個，其意義在于更強調了在科學發展時代要進行科學決策，“頂層設計”是科學決策的表現形態之一。

中國新聞周刊：要說“科學決策”，我們可是提倡很多年了的。

許耀桐：改革開放以前，是一把手決策，毛澤東一個人拍板；如果有科學決策、集體討論，文化大革命也不可能搞那么長時間。雖說我們現在已進入科學決策時代，但有些領導還是“一把手”決策。在一些地方上，還有不少“三拍干部”，要政績，突發奇想“拍腦袋決策”，遇到質疑，就“拍胸脯保證”，最后出事就“拍屁股走人”。

中國新聞周刊：我們以官員財產公開為例來說，每年兩會都在提，今年也不例外。最近幾年也有一些地方，如新疆阿勒泰、浙江慈溪、湖南瀏陽等地都有各自的探索，但是至今未見成功的完整范例，地方政府創新的很多寶貴努力，往往人走政息。上面沒有動，只有地方局部在動，走著走著就走不動了。這是否就是因為我們的頂層設計沒有搞好？

許耀桐：對，這些案例，就是因為我們總體上沒有設計好。官員財產申報，并不是地方上的事，當然要納入頂層設計。我們不排斥從基層發源，提出好的思路，但考慮到現在是系統化時代，一方面系統各方面都重要，都有聯系，但另一方面，能夠決定系統的是中樞，是高層。頂層設計、中樞設計沒有搞好，地方很可能就是小打小鬧，不解決根本問題。

我有一個說法，“頂層設計，基層做起”，頂層把整個事情考慮清楚，底下開始做，就如建房子，是需要從地基開始，慢慢往上。

中國新聞周刊：不過，國外一些地方在官員財產公開上是“頂層設計，頂層做起”，比如俄羅斯，就是總統梅德韋杰夫和總理普京等高官率先公開個人及家庭財產的。

許耀桐：這樣說有道理，“頂層設計，頂層做起”我不反對，也是一種選項。但目前中國的現實是，有些人愿意曬，但大部分不愿意曬。現在從基層做起，不失為一種現實可行的選擇，從縣長、縣委書記，市長、市委書記，省長、省委書記一步一步地推進官員財產公開，到一定程度，高層也就自然會跟上。

中國新聞周刊：像上面探討官員財產公開一樣，地方創新的精神是很可貴，但如果不納入“頂層設計”，就有可能變成小打小鬧，難成氣候。

許耀桐：鄧小平講人民群眾的創造性時，（大概意思是，說我們很多改革的點子都來自老百姓）但現在問題是，有老百姓的創新，還需要領導支持。如果老百姓有積極性，你不去發現它，不去肯定它，不去發展、鞏固它，就會自生自滅了。

當年聯產責任承包制，安徽小崗村的創新，如果沒有萬里的支持，能夠行嗎？

就官員財產申報來說，國外制度已經比較成熟，屢試不爽，貪污腐敗少多了，我們拿過來用就是了，這其實不需要什么“頂層設計”了。

我是學政治學的，我認為“頂層設計”指向更宏觀的，比如我們有四大改革：政治體制改革、經濟體制改革、文化體制改革、社會體制改革——每一個都是一個“頂層設計”，四大塊上面還有一個整體。

中國新聞周刊：你曾說過政治改革要避免單一性、多級性、高層性、淺顯性，這怎么理解？

許耀桐：這是我在一篇文章中提出的，關于政治體制改革突破口，是很熱門的一個話題，最早提出以干部人事制度改革為突破口，成效不是很好；之后提黨政分開也不行；后來搞人大制度改革、財政預算公開、黨內民主等等，似乎都不太奏效。

我對這些進行分析，發現存在以下問題：一個就是單一性，這些提法都是單一方向，單兵突進，在一定程度上奏效，但突破后，系統其它部分跟不上，效果就會很差。第二是多級性，就是選個突破口，全面開花，也就是我們所說的激進改革。激進改革就是不管三七二十一，全部都動起來。這種改法也有獲得成功的，比如歐洲18世紀資產階級革命，國家規模比較小，矛盾不尖銳。但這放在我們國家是不行的，我們國家那么大，情況復雜，全面開花就會亂套，前蘇聯就是這樣。高層性就是一下子從高層開始，阻力巨大。還有一個是淺顯性，沒有抓住主要矛盾。

為了避免這些情況，我提出“縣域改革”，不是單一性，黨政、人大等同時改，是一個系統性改革；不是多級性，就是縣一個層級；不涉及高層；也絕對不淺，麻雀雖小，五臟俱全。

中國新聞周刊：但是搞“縣域改革”搞錯了，會有風險的。所以很多地方也不愿動。

許耀桐：基層創新總是難免有缺陷，不能隨意打板子。地方有積極性，中央要肯定，要積極推廣，列入議事日程。“頂層設計”，必須有先見性，從整體上把握，分步實施，而且一步一步都很及時。我們現實生活中，群眾包括各級官員其實都很有智慧，他們評價某個中央文件好，就是出來晚了一些，只有扼腕長嘆。

中國新聞周刊：溫家寶總理在十一屆全國人大四次會議舉行的記者會上表示，改革是歷史永恒的主題。政治體制改革與經濟體制改革應該協調推進，這是因為世界上一切事物不會是亙古不變的。只有不斷地改革，黨和國家才會充滿生機和活力。你怎么看？

許耀桐：不是有個理論叫“改良和革命賽跑”嗎，改良太慢，革命就跑前面去了。在改革、穩定和發展的關系上，我們應該辯證地看。沒有穩定，無法聚精會神搞建設；沒有改革，必然會導致體制的僵化和創新的窒息，不可能實現真正的發展，也就不可能實現真正的穩定。所以必須把改革、穩定和發展有機結合起來。

我們有些時候是自我束縛。昨天還振振有辭，這也不能搞，那也不能搞，到明天你都實行了。例如改革開放和市場經濟在中國的確立，就經歷了這樣的過程。 ★