土地利用應找市場而不是找指標

張墨寧

在國土資源部的公開表態中，《土地管理法》的修改基本上限定在土地征收的范圍內。給農民以合理的補償的確最為緊迫，但是給集體土地還以活力是更長期的任務。上世紀八十年代以來，集體土地經歷了從放松到嚴格管控的道路，農民的權益隨之流失。土地利用究竟由誰來掌握，才能獲得更有效率、并且符合公眾的利益？本刊專訪了原國家土地管理局土地利用規劃司副司長鄭振源。

集體土地入市才能縮小征地范圍

《南風窗》：國土資源部稱此次《土地管理法》修改的一個重點是集體土地的征收，要和《國有土地上房屋征收與補償條例》相銜接，集體土地征收制度變更的難點在哪里？

鄭振源：縮小征地范圍就要開放集體土地。在上世紀80年代，集體土地已經進入了市場。家庭聯產承包制改革后，解放了農村剩余勞動力，給了集體土地決策權，農民可以在自己的集體土地上辦鄉鎮企業，但是集體鄉鎮企業經營幾年以后，出現了問題，那就是產權不明確，所以1988年開始改制，鄉鎮企業獨立出來，不再為集體所有，改成了私有民營或者股份合作制企業。改制之后，企業跟土地的關系就變了，變成了集體土地出租給鄉鎮企業，集體土地形成了一個市場，鄉鎮企業因此蓬勃發展。而1998年的《土地管理法》出臺后，集體土地出租，都變成非法了。普遍存在的集體經濟組織出讓、出租建設用地使用權的行為被定性為“以租代征”的違法行為。

《南風窗》：集體土地入市的話，會不會出現大批耕地被開發為建設用地的情況？18億畝的耕地紅線應該如何堅守？

鄭振源：1985年、1992~1993年經濟過熱，出現了兩次占用耕地高潮，刺激了政府調整土地利用戰略，實施“嚴格保護耕地，嚴格控制建設用地”的戰略，意圖以嚴格保護耕地的“倒逼”機制來控制建設用地總量。我認為守住18億畝紅線沒有必要，不要把保護耕地看得那么緊張，保護耕地是為了保護糧食安全，糧食總產量取決于兩個因素，一個是耕地面積，一個是糧食單產。現在耕地面積是少了，但是糧食形勢好了，只要總產量保持5億噸以上就沒有問題，而且未來提高單產還有很大潛力。

土地應由市場配置

《南風窗》：《土地管理法》規定了耕地占補平衡，建設用地占多少，就要補多少耕地，工業化、城市化跟保護耕地是一對必然的矛盾嗎？

鄭振源：在土地利用效率不高的情況下是一個矛盾，人口已經13億了，土地資源就這么點。但是這個矛盾的解決，不能通過土地面積上分攤指標、嚴格控制來解決，而是要靠集約利用土地，提高土地的利用效率。工業化、城市化的過程中，建設用地必然要增加，我們現在的城市化率47%，未來要提高到70%以上，所以建設用地的增加不可避免，但是不能像現在這樣粗放用地。南京農業大學曾經做過一項研究，假如實行土地市場配置而不是現在的計劃配置，可以減少建設占用耕地21.7%。而如果土地由市場配置的話，用地都要到市場去找，建設用地就會節約利用。現在的房地產市場，開發商拿到地之后沒有粗放利用的，樓蓋得越高越好，就是因為地是花錢從市場上拿來的。

《南風窗》：國有土地和集體土地似乎形成了兩個極端，在房地產市場，土地價格的高昂造成了高房價，集體土地卻仍然高度計劃、被嚴格管控，土地的價值無法得到體現。一方面是高價，一方面“賣不出去”。

鄭振源：1998年修改的《土地管理法》的核心就是保護耕地、控制建設用地。連前蘇聯都沒有這樣嚴格的土地制度。市場機制只能在國有土地、建設用地指標控制的范圍內發揮作用。現在我們國家整個經濟框架的市場配置已經定了，但是土地卻還是高度計劃。

《南風窗》：這種高度計劃的土地配置制度帶來的直接影響是什么？

鄭振源：現在的土地市場只能在建設用地的指標范圍內騰挪，國土部每年有個建設用地計劃指標，但是工業用地和房地產用地市場由于不同的定價機制，形成了兩個市場。賤賣工業用地、貴賣住宅用地。而集體市場本來運作良好，現在變成了隱形市場。3個不同的市場就是土地計劃配置制度造成的，因此，要建立城鄉統一的土地市場，由市場配置資源，工業、房地產用地找市場，而不是找指標。

政府的作用只能是指導性

《南風窗》：即使是在土地完全市場化的國家，土地的用途也要經過一定的規劃，并不是想干什么就干什么，政府規劃和土地流轉應該保持怎樣的關系？

鄭振源：以美國為例，它實行的是城市建設邊界的辦法，也就是劃一個城市建設邊界，劃進去的地比城市建設的實際需要通常大15%~25%，目的是防止城市分散亂建，城市建設集中在這個邊界里面，并不是控制城市規模，還有一個考慮就是地價，如果這個圈劃小了地價就要上漲。而我們的規劃其實是定了一個建設用地的天花板，《全國土地利用總體規劃綱要（1997~2010年）》規定城鄉建設用地零增長，但是這個規劃開始執行后，3年就突破了，新一輪的規劃又訂了一個天花板，很快又要突破了。天花板可以定，但只能是預測性和指導性的，不能作為控制指標。

美國的城市規劃規定的是一個底線，除了規劃禁止的項目，土地可以隨便用。主要是解決土地用途之間的外部不確定因素，比如，耕地和房屋建設、工業建設跟住房用地的矛盾。如果劃了工業區，里面就不能種地、蓋住宅了，劃了住宅區，里面就不能蓋工廠，而不是確定每塊土地的用途。所以，政府要千方百計促進節約利用土地，不是把面積管得死死的。在節約利用土地的情況下，耕地和建設用地的數量由市場來調節，如果建設用地多了、耕地少了，糧食產量下降，糧價就要上漲，那么農民就會選擇開發土地種糧食，總之是用價格的辦法使耕地和建設用地之間有個平衡點。我們現在是人為劃出一個界限，用18億畝紅線分割出了兩個市場。

《南風窗》：怎么評價國土部上報國務院的《土地管理法》修改稿，以征收制度為重心的《土地管理法》修改能起到多大作用？

鄭振源：《土地管理法》的修改2009年就已經列入了計劃，國土部曾經上交了兩個修改稿，國務院法制辦都不滿意。我認為光是進行征地制度改革不會有大的成效。比如今年年初開始執行的《國有土地上房屋征收與補償條例》就打了一個馬虎眼，征收的是房屋，而不是地。其實，房子能值多少錢，真正值錢的是房子下面的地，應該按照土地來補償。所以，《集體土地征收條例》應該對此有所明確，房子和地有所區分。

此外，還要有一系列的配套改革，允許集體土地入市和改革征地制度首先需要從改革財稅制度入手，先做好土地、房產登記工作，調整涉及土地的租、稅、費，開征不動產稅，使地方政府有穩定的、與其事權相匹配的地稅體系，以取代“賣地財政”。所以，我們更需要一部《土地基本法》，能夠將土地產權制度、土地資源配置和利用制度都包含其中，而不是對《土地管理法》簡單修改。