保障房的央地博弈

冼巖

加大保障房建設力度，是中央調控越來越危險的房地市場的點睛之筆，也是在盡到提供公共產品的義務上，對全國人民的一個政治承諾。在今年， “問責”、“任務”等詞頻頻出現，政治意味相當濃厚。

但盡管如此，此項政策的推進一直阻礙重重，而距離年底已經不遠。終于，在焦慮之中，9月30日，國務院發布《關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》，明確提出，完不成保障性安居工程建設任務的城市，一律不得興建和購置政府辦公用房。

這一招背后，中央與地方圍繞保障房建設的博弈，被擺到了桌面上。

央地博弈主導經濟社會事務

今年2月21日，住房和城鄉建設部陸續與各地方政府簽訂了《保障性住房目標責任書》。而有媒體曾經報道，到6月9日止，保障房的整體開工率尚不到三成。此后，各地的開工率雖有顯著提升，但進度與質量又成為令人揪心的問題。到10月份，能不能完成今年的保障房建設目標，依然信心不足。

就中央來說，這涉及政治信譽。對于中國一向高效的“集中力量辦大事”行政體制來說，也是一個考驗。

中央欲強化公共產品的供給，通過建設保障房改善民眾住房條件、調控過高房價的意愿和決心，是確鑿無疑的。中央將這一目標的實現，交給了各地方政府，要求它們按時、按質、按量地完成。

但是，地方政府顯然另有自己的考量和安排，它們并非無條件地服從中央指令。在以GDP為中心的政績考核體系下，地方政府充當了發展主體的角色，在行為特征上接近于經濟學所謂“理性經濟人”。它們想方設法、因地制宜地發展當地經濟，形成了八仙過海、各顯神通的局面，同時也具備了一定的與中央政府討價還價的能力。對中央指令，它們往往根據“自身利益最大化”的原則，結合本地利益來統籌安排，表現為“上有政策，下有對策”。

由于無法像商品房那樣獲得高價賣地款，反而要倒貼配套資金，一些地方政府對保障房興趣怏怏，有錢情愿建辦公樓，也不愿建保障房。中央和地方有了不同的利益考量，成了彼此相對獨立的利益主體，這是近些年來政府系統行政效率降低、中央政策“執行難”的根本原因，也是中央與地方圍繞多項事務展開博弈的肇因。有人說，中央政府的政策有點像“法國薯條”，剛出鍋時又脆又硬，過一段時間后，就變得松軟和易嚼。

地方積極性難題

市場化賦予了個人利益合法性，分稅制賦予了地方利益合法性。在經濟市場化和地方分權、分稅的背景下，中央如何管理、約束已經具有獨立利益的地方的行為，越來越成為復雜的難題。

當然，中央并非沒有約束地方的手段，最有效的手段就是對地方官員個人的獎懲制約。一般而言，地方官員最大的愿望是升官，最怕的是丟官。所以，政績考核制度就成為中央引導和約束各級官員之行為的最有力杠桿。

但問題在于，從經濟發展，到社會穩定，再到公共服務，中央交給地方的事情太多。相對而言，地方手中擁有的資源卻太少。

有資料顯示，現在中央、省區、縣市的事權配置大約為“四二四”的比例結構，而財權配置則大多是“五四一”的比例結構。責任和資源不對稱，雖然利用信息不對稱，地方還可能擁有一些“額外”的資源，可用來辦一些對自我利益意義重大的事情，但在客觀上，它們難以圓滿完成中央交付的全部任務。

提供公共服務，中央考核必須“硬”

為此，中央不得不明確自己的“核心利益”，通過政績考核體系和“一票否決”等方式，明示各地方政府：什么是重大緊迫，必須加緊完成的；什么是相對次要，可以緩緩圖之的；什么是可辦可不辦，可以流于形式的。

同時，中央也在努力探索利益分化條件下管理和約束地方行為的新方式、新方法。比較常用而有效的，包括約談、問責等，都直接影響到官員個人的利益前途，但硬度又不像“一票否決”那么不留余地。

將辦公樓的興建和購置與保障房的建設進度掛鉤，就是一種新的管理和約束手段，說明中央對待地方的柔性手段越來越多，越來越傾向于使用利益交換的方式。

正因為中央對地方的管理并不都是硬的，而是有硬有軟，軟硬結合，地方就有了自己的回旋余地，可以在多個目標之間跳舞。

地方可以從自我利益出發，對中央的各項指令予以統籌安排。符合我地方利益的，則強化之，超額完成之；不符合的，則曲解之，拖延之，折扣之，應付之。

在這方面，房地產業提供了最清晰完整的案例：當2008年底為抵消國際金融危機的影響，中央政府取消2006年和2007年實施的各種限制性政策，轉而對房地產提供稅收和利率的優惠時，很多地方都以本地房地產受到特別沉重打擊為借口，推出了較中央更為強勁的激勵計劃，中央開一步口子，它們就可以緊跑兩三步；而從2009年末開始實行的房地產調控，從提高房地產交易營業稅的豁免期限，增加購房首付，到房產限購，加大保障房建設力度，每一步地方政府都落在中央政策的后面，中央需要猛推兩三下，它們才可能朝前邁半步。

理由也簡單，有數據顯示，“十一五”期間，全國土地出讓成交總價款累計超過7萬億元，地方財政總收入中，土地出讓成交總價款的占比，從2006年的38.9%，增長到2010年的65.9%，地方政府已經嚴重依賴土地財政。房地產業的興衰，不但關系到一地的財政用度，也關系到當地的經濟指標，關系到官員個人的政績考核表。

另一典型案例是，2009年初夏，國家發改委發現，越來越多的“4萬億”項目在中央資金到位后，地方迅速報請“調概算”。一個項目的概算，動輒因為地質、地價、拆遷、人力成本等各種理由而翻番。

2009年年底，國家審計署在擴大抽查范圍后發現，在中央擴大內需項目中，竟有90.07億元地方政府配套資金尚未落實到位，占應配套資金總額的比例高達45.58%。2009年12月，中央召開經濟工作會議，強調投資重點用于完成在建項目，嚴格控制新上項目。然而新政甫一公布，地方政府就再次掀起了一場搶上項目的熱潮。

可見，在權力高度不對稱的背景下，地方之所以還能夠與中央在某個項目上展開博弈，是因為有著其他的項目或目標作為掩體。中央既不可能事必躬親（那樣就不需要設立地方政府了），由于信息的障礙，也不可能精確了解某一項目在某地完成需要多少資源，不可能精確掌握地方政府擁有或能夠動用的資源數量。為保證那些重大、緊迫項目的完成，中央不得不在其他項目上放寬對地方的要求。

由于事權、財權在中央與地方之間的分配不對稱，中央無法苛求地方圓滿完成所有目標，只能劃分出“必須完成”的核心利益區域。要判斷一個目標是否進入了中央的核心利益序列，一不看中央領導人發話的聲音大小，二不看出現在中央文件中頻率的高低，而要看與此目標相配套的、中央祭出的制約地方官員的手段之軟硬：在政績考核體系中占比如何？有沒有實行“一票否決”？

顯然，在國務院的指導意見中，僅僅與“興建和購置政府辦公用房”相兌換的保障房建設，并沒有進入中央最核心的“重大、緊急”事項序列。從這個意義上說，如果保障房的進度低于公眾的期望，既有地方的責任，同時中央也有必要調整考核的手段。