默契的“吃空餉”

燎原

新寧又出名了！今年國慶節期間，湖南新寧縣再度吸引全國目光。和上次因斥巨資為崀山申遺所引發的爭議和關注不一樣，這回，是他們主動將“匕首”對準官場：停發116名“吃空餉”人員工資，并限期全額退回“吃空餉”所發的工資，同時，將對有關單位負責人和主管局給予經濟處罰。

116名公職人員在幾個月甚至幾年的時間里“吃空餉”，個人和單位間，究竟演繹著怎樣的“默契”？個人在吃，還是單位或領導在吃？近年來全國各地不斷地發生“吃空餉”事件，有的甚至是不斷地反，究竟拷問著怎樣的制度設計缺陷？

近日，記者深入湖南新寧，一一探尋。

誰在“吃空餉”？

“其實這次查出來的，共有130多個人，最終停發了116個人的工資。”新寧縣紀委常委、執法監察室主任趙小云告訴記者，因個別人確有特殊情況，諸如自身或家人有重病等，需要照顧，只是在程序上沒有完善，不屬惡意套取，所以這部分就沒有停發。

從新寧縣紀委查處的情況看，“吃空餉”的時間在幾個月到5年不等，初步統計，這次“吃空餉”共吃掉的金額有近600萬元。

5年前，新寧縣也曾清理“吃空餉”的行為，當時查出了172名，涉及的金額是100多萬元。

趙小云坦承，當年清理的力度，沒有這回這么大，范圍也沒這么廣，這次凡是縣財政撥款的單位，都被納入清理范圍，從目前清查的情況看，有一些是前幾年清查時沒查出來的，有一部分則是后來冒出來的，這次“吃空餉”主要集中在教育系統和一些企事業單位。

新寧縣委常委、紀委書記陽志奇也說，“吃空餉”的重災區，主要集中在教育系統和鄉鎮的 “七站八所”。

傳統教書育人的圣潔之地，緣何也成為重災區？民間盛傳，新寧“吃空餉”的現象，約有一半出在教育系統。

對此，新寧縣教育局并不認可，該局在接受記者采訪時，承認教育系統存在“吃空餉”的行為，但并沒像外界盛傳的那么多。

“吃空餉”的都有誰？記者從“清空辦”獲悉，“吃空餉”的116人中，主要分布在下列系統和部門：教育系統36人，林業部門15人，人事管理系統7人，農機系統8人，農業系統6人，國土系統5人，交通系統5人，建設系統5人，水利系統4人，廣電系統4人，文體系統4人，計生系統2人……

利益共同體

“‘吃空餉之所以成為可能，主要是有利益關系在里面。”陽志奇一語道破。 “比如在我們縣紀委，誰長期沒來上班，難道我不知道？誰‘吃空餉其實很多部門的直接領導，心里清楚得很。”

清理“吃空餉”過程中，工作人員發現，有的單位員工外出打工或經商時，把工資卡交給單位，因此，名義上看，是個人在“吃空餉”，實質上是很多單位或單位領導在“吃空餉”，還有的就是聯合“吃空餉”—基本工資，個人在吃，績效工資是單位或領導在吃，利益分配也呈現出多元化。

“有的老師離開了，去沿海等經濟發達地方做老師或經商，但沒辦理停薪留職手續，工資照樣發放，這個老師走后的工作，有的學校自己請個代課老師來代替出走老師的課程，然后再從出走老師的工資中，取一小部分給了代課老師。”“清空辦”的工作人員稱，實際上，這個公辦教師成了“二手老板”，變成是他開工資請人幫他代課，學校個別人也從中受益。

“給代課老師的費用，并沒有統一的標準，如果是校長請自己的老婆或親戚等代崗，薪水會比同類的代課老師高一些。”新寧縣萬塘鄉一位知情的教師私下向記者透露。

工資被單位或領導吃掉，自己心甘情愿？陽志奇分析說，他們是利益的共同體，搞所謂的“互惠互利”，出去的人也有權衡，外出能掙的多了，他們才出去，而他們要出去，需要得到單位領導的批準，這總是要“感謝”領導的關照，或是把工資給了單位或領導，或工資盡管在自己手中，平時逢年過節，就給關照自己的領導“小恩小惠”，目前，紀委在對此進一步深查。

“除每月的工資外，利益還體現在相關領導為其保工齡上。”趙小云說，盡管不在崗位，但工齡卻還在正常增加，以后他們在外混得不好回來了，也因工齡的增加而獲得相對較好而穩定的薪水。

各得其所，使得個人和單位之間形成了利益共同體，并在彼此間不斷演繹著“另類的默契”。

個人和領導的默契

“趕緊回來啊，出事啦！紀委在查！”今年國慶節前夕，黃秀連（化名）就被領導呼回新寧，要求國慶后正式返崗。

黃秀連，原本是新寧縣一名公辦的中學老師，3年前，她離開了所在學校，前往深圳一家民辦學校教書，而她在新寧這邊的崗位，一直是閑等著，由于沒有辦停薪留職，所以每個月近2000元的工資，這3年來仍“源源不斷”，直至國慶節前夕事發。

“在深圳教書，我一個月能拿5000多塊錢，而且包住，在學校飯堂吃成本也很低。”提起外出的原因，黃秀連直言，外面待遇優厚是主要原因，目前，她家里主要靠她的收入在支撐，加上父母年紀大了，經常生病，下面還有一個正讀大三的弟弟和一個正讀大二的妹妹，每個月給弟妹和家里的生活費至少2000元，如果呆在家鄉，基本是入不敷出。因此，3年前，她和領導言語一聲后，背上行囊，就前往深圳投靠同學，并在一家民辦學校找了工作。

“我在新寧的工資，只拿大約一半。”黃秀連說，其他的學校領導說請代課老師用的，也不知道實際上請沒有，因為學生少，學校老師還是很充足的。

事實上，逢年過節，黃秀連也要“打點”讓自己外出的校領導。“即使我不回家，我也寄錢回去叫家里給關照我的3位學校領導買些禮物。”黃秀連說，因此，實際上，新寧的工資收入基本都返還給了學校領導，接下來，紀委限期要求將“吃空餉”的金額全額退回。

對此，黃秀連說，“這3年可是7萬多塊錢啊，但這錢實際上我幾乎都沒吃到，現在也不可能去找曾關照我的領導‘吐出來。”因此，國慶期間，她一直忙于找昔日的同學湊錢。

“我不想放棄家鄉公辦教師的這個編制，因為深圳那邊的房價太高了，我買不起，也不可能有實力在那邊扎根。目前，就是想在外面多干幾年，多掙點錢以順利供弟、妹上完大學和補貼家用。”黃秀連說，自己在深圳只是個私立學校的老師，哪天老板不高興了，就被開了，家鄉這個編制，至少還有點穩定的經濟來源讓自己養老，所以無論如何也要把7萬多元的“窟窿”給填上。

采訪中，記者還了解到，新寧縣安山鄉的一所小學，一位姓徐的老師早在幾年前也已經到廣東謀生了，他走后，他的崗位是學校臨時安排了一個人代他的課，據悉，代徐老師課的這個人，就是該校一姓王的副校長的老婆。

單位 “也在吃”

清理“吃空餉”行動中，新寧縣監察局副局長廖冰林主要負責對農機局的清查工作。

“農機局系統‘吃空餉的時間主要為兩年，涉及金額是33萬多元，涉及的對象主要是農機局下面的農技站和推廣中心。”廖冰林說，和公務員、教師等工資直接打到賬戶上的情況不一樣，直屬事業單位農機局派出機構的人員工資，不是直接打到個人賬戶，而是通過農機局來轉發，因此這些錢主要是被截留在農機局的單位賬號上，這筆費用農機局目前也已經花掉了，所以收繳時，打算從他們今年的預算經費中扣除，并對主要領導和管人事、負責財務的人員，進行通報批評。

清查中，廖冰林還發現“吃空餉”是由這兩種情況構成：一種是人去廣東打工，收入較穩定，沒回來上班，只向農機局請假，農機局按理應向財政局、人事局報告并辦理停薪留職手續，但農機局沒有這么做。

還有一種情況就是，農機局下屬推廣站的一個人后來借調給縣領導開車，但其編制還在農機局，接受單位已經給他發了工資，但借調出去的單位—也就是農機局，沒有去申請停發這個人的工資，因此被截留了—但這個錢，被借調的人，其實也沒享受到，屬于“被吃空餉”，實際上就是原單位在“吃空餉”。

采訪中，有知情人士向記者透露這樣一起“特例”，這次清查中，有個人在縣委工作部門上班，后來調到縣委政府直屬事業單位—縣廣播局上班，由于原先單位發放工資是直接打入個人賬戶，而直屬事業單位的工資，是打到單位，所以這個人就領了雙份工資。

此外，有種“吃空餉”行為的發生，和直接的利益共享無關，更多的是映射出官場怕得罪前任領導，而選擇“包容”、“做老好人”的潛規則。

陽志奇直言，單位里有人“吃空餉”，現任領導不可能不知道，只是當有的“吃空餉”行為，在上一任領導任內就發生時，現任領導會考慮到“‘吃空餉的這個人能在前一任領導任內就開始吃，他會不會是前任領導的人或是有著特殊的利益關系在里面”，因而不肯上報或主動挑事，這使得“吃空餉”的行為在默認中，繼續延續，涉及金額也就越滾越大。

制度失靈

“其他縣到底有多少人在‘吃空餉，我沒詳細了解，但我敢說，也不會少。”陽志奇說。

“吃空餉”的確是一個普遍現象。江西省寧都縣委主辦的“寧都黨務公開網”上，一份《寧都縣縣級領導班子換屆考察有關材料公示》于2011年3月2日掛出，記者注意到，時任寧都縣委常委、組織部長劉智武（現任章貢區委常委、組織部部長）在介紹自己在寧都縣的政績概要中，如此描述，“（寧都縣）清理請長假‘吃空餉現象，共清理出223名請長假‘吃空餉人員，每年節約財政支出669萬余元。”

前幾年，包括《人民日報》、新華社等諸多媒體披露的“吃空餉”現象，更是觸目驚心，令人咋舌：2006年，甘肅省發現“吃空餉”者908人，這些人每年“揩國家的油”近2000萬元；2006年2月13日，《人民日報》也報道，四川查出3.7萬人“吃空餉”，6000萬元經費被冒領；2007年，山東查出機關事業單位有一萬余人“吃空餉”，具體數據方面，媒體披露顯示，山東共清理出涉及虛報冒領工資補貼單位2360個，涉及違規人數11858人，虛報冒領工資補貼4889萬余元……

為此，人事部曾在2006年3月22日，以“國人部發（2006）26號”出臺了《關于加強機關事業單位人員工資管理防范虛報冒領工資問題的通知》，但“吃空餉”這個由古代“吃軍餉”開始衍生而來的吃法，仍在不可遏止地持續生長著。

據了解，各地“吃空餉”主要是以“在編不在崗、死亡不注銷、調出不下編、留職不停薪、虛報工資表、冒領養老金”等手段進行，甚至出現小學生還在上學，其權貴的家人就已助其成功領取財政工資等行為。

對于“吃空餉”，目前新寧縣采取的處理措施總結就是“經濟處罰”，同時，還在研究如何進一步完善和落實責任的追究制度。但是否太輕描淡寫了？這樣能遏制“吃空餉”嗎？疑問重重。

中山大學嶺南學院財稅系主任林江認為，權力尋租、聯合“吃空餉”的問題，已經涉及欺騙、瀆職、挪用公款等問題了，所以關鍵是明確責任并依法處罰，因為單依靠財政局是很難去查的，財政局只知道對“花名冊”發放工資。

“政府進行經濟處罰，這無論是從處理對象還是從處理方式來說，都存在問題。”廣東省人大代表、廣東眾達律師事務所周廣榮律師認為，“吃空餉”是應知、明知而去侵占國有財產的行為，涉嫌刑事犯罪，檢察機關應主動介入調查，而不是讓政府去認定。

周廣榮說，檢察院要介入了解瀆職、犯罪的程度，并根據法律來論處，所以縣政府進行的經濟處罰是錯誤的。涉嫌刑事犯罪的，就得參照刑事犯罪來依法追責，不能發現“吃空餉”后責令退回就可以了，“這就像我去銀行偷錢，被發現了，退回去就沒事了一樣”，這怎么可能？犯罪行為畢竟已經發生了。

根據《行政處罰法》第七條第二款，不得以行政處罰代替刑事處罰。另外，新《刑法》第402條相應設定了徇私舞弊不移送刑事案件罪。

當然，不能說各地在查處“吃空餉”時就有徇私舞弊嫌疑，但法制觀念淡漠，處理較輕，和監管的制度設計有漏洞一樣，同樣是“吃空餉”屢屢出現的根源。