重啟改革之路:尋求政府、市場與社會“三只手”的合力

文/ 唐亞林

（作者：上海復旦大學教授）

按照2011年5月4日國務院常務會議的統一部署，2011年報送全國人大審查部門預算的98個中央部門，在經全國人大常委會審查批準后，都要向社會公開本部門2010年度“三公”經費決算數和2011年“三公”經費預算情況，包括公開出國（境）費、車輛購置及運行費、公務接待費“三公”經費和行政經費支出情況。然而，截止2011年7月15日，公開“三公”經費與行政經費支出情況的中央部門仍然不到所有應該公開部門總數的三成，這就導致了一個令人尷尬的局面的出現：“中南海的政策”在中南海里就打起了折扣。這一尷尬事實折射了由政府單方面推動的改革進程的困境——自我更新動力不足。

當代中國的改革已走過三十多年的發展歷程，改革給中國社會的發展所賦予的強大合法性以及所注入的源源不斷活力，如今卻遭遇到了前所未有的阻力，其根本的原因在于三十多年的改革歷程，一方面對高度壟斷與集中的權力格局并沒有形成有效的沖擊和改變，相反由此沉淀了日益剛性化的利益割據與利益固化格局，一些既得利益集團阻撓、壓制與異化改革，另一方面三十多年的改革歷程也沒有有機形成政府、市場與社會三者良性互動格局，更談不上有效地發揮作為“看得見的手”的政府、作為“看不見的手”的市場和作為“體現主體性力量的手”的社會這“三只手”的合力，而只是更多地依賴一方力量的單兵突進和淺嘗輒止，甚至更多地依賴和迷戀作為“看得見的手”的政府的強大干預和控制能力，其結果必然導致當代中國的改革步入了一個欲進不明、欲停不能、欲罷不行的進退維谷狀態。在事關中國未來歷史命運的緊要關頭，站在歷史的制高點，全面反思過去，全力關乎當下，審慎謀劃未來，重啟改革之路，已成為當代中國社會發展與現代化建設的當然選擇。

建立可信的承諾

自20世紀70年代末以后，發端于英國、拓展至北歐諸國以及澳大利亞與新西蘭等國、興盛于美國的以政府自身為改革對象的“新公共管理運動”，掀起了西方發達國家一波又一波的“政府再造”或者“重塑政府”高潮，其核心主旨在于借用基于信息技術的民營化與回應兩大手段，全面提升政府績效與有效滿足公民對政府政策制定的公共參與要求這兩大政府發展與社會發展目標。在“新公共管理運動”開展得最為深入的美國，自1992年克林頓總統上臺后，以“績效預算”為導向的“再造政府”目標把對政府自身的改革推向了一個新的高度，結果不僅成功地結束了聯邦政府長達40余年的預算赤字歷史，而且極大地提高了政府治理的績效，有效地提升了公眾對政府施政的認可度與滿意度。

與此形成鮮明對比的是，這波最早發端于西方發達國家并取得巨大績效的“新公共管理運動”自20世紀90年代中期被引入和推介到中國后，至今仍然停留在學者的“書齋式意淫”層面，還沒有有效地轉化為治理國家和社會的生動實踐，更沒有成為有效推進政府自身改革的理論與實踐工具。即使在一些地方和部門，因為招商引資以及近年來為推進服務型政府建設的需要，借鑒了西方發達國家利用信息技術手段來推進政府流程再造的經驗，進行了行政服務流程的優化，但也只是始終停留在一個辦事程序的優化和辦事效率的提高之上，根本談不上深層次地對政府自身的結構體系和運作過程進行全面的制度與機制改革和重塑。一個經典的案例是，2008年初中共十七屆二中全會通過了《關于深化行政管理體制改革的意見》和《國務院機構改革方案》，在提交十一屆全國人大一次會議審議通過后，全國自上而下都開始了以大部門體制再造為重點的政府機構改革進程，但三年多的時間過去了，大部門體制名義上是建立起來了，但政府服務意識與政府職能的轉變、政府機構與人員的精簡、政府辦事效率、政府權力的有效監督、政府預算與行政成本的控制等問題，依然不見任何實質性的突破。因此，我們毫不奇怪地看到，多年來，盡管執政黨與政府都認識到要進行改革，也在不斷地推進改革，但砍向政府這只“看得見的手”的大刀也已經高高地揮舞起來了，卻遲遲不見砍下，或者即使砍下了，最終也不過被輕輕放下，而攀附在政府身上的多年累積下來的毒瘤依然如故。

政府作為國家的代表，其施政得當與否，既關乎普通民眾福利的增益與減損，又關乎一個國家的興盛與衰亡。諾貝爾經濟學獎1993年獲得者美國學者道格拉斯·C·諾思的名言——“國家的存在是經濟增長的關鍵，然而國家又是人為經濟衰退的根源”，為作為“看得見的手”的政府的治理績效的正反后果作了最好的注解。因此，既然一方面要最大限度地減少政府的“惡”，另一方面又不得不依靠政府的“惡”，其根本的出路在于建構一種規范政府權力、保護公民權利的政治秩序，而這種政治秩序的奧秘“在于國家能否做出可信的承諾，而這種可信的承諾有賴于建構對官員行為進行可靠限制以及對公民權利進行有效保護的制度體系，而且這種制度體系能夠產生使官員們自覺地把維護公民權利當做自己的利益的激勵機制”。就當代中國而言，就是要求作為“看得見的手”的政府建立一種可信的政治承諾以及豎立其上的共識性意識形態，其基本內涵包括基于憲政的政府權力監督體系、基于民主政治的公民參與機制、基于善治的包容性信念體系。惟其如此，才有可能切實地建構起激發各行為主體彼此之間的相互監督與相互信任的穩定政治秩序，從而為各行為主體的角色和行為奠定基本的規范。

促進自主決策的繁榮

經過近三十年的發展以及計劃經濟的試錯過程，我們終于發現因人類自身生存與發展的需要而展開的交換平臺即市場的巨大功能，原來它與政府一樣，是推動經濟發展與社會變遷不可或缺的“輪子”之一。市場經濟的本質是競爭性的市場主體通過自主的分散性決策，以達到整個社會資源的優化配置目標，其結果是追求私利的競爭性市場主體不自覺地促進了市場的繁榮，推進了公共福利的增進，而市場的繁榮和公共福利的增進恰恰是一個國家和社會得以持久繁榮的基石。

市場經濟的天敵就是借助于“看得見的手”的政府的力量，人為操縱和干預市場，進而形成壟斷和不平等的競爭地位，肆意地侵害作為“看不見的手”的市場的自我調節能力，這種做法對于經濟發展和社會發展來說，無異于“竭澤而漁”、“飲鴆止渴”。在一些地方和部門，政府部門一方面基于對壟斷權力的過于自信，人為規劃歷時多年的龐大的發展體系，大到經濟社會發展一攬子規劃，中到產業結構調整與發展，小到一個具體項目運作，事無巨細一切盡在掌握中，“保姆心態”一覽無遺；另一方面基于無知的傲慢，根本不知道自身的角色是什么，緊緊拽著權力這根“手杖”不放，無以把握政府與市場的邊界在哪兒，也沒有能力找到政府與市場的有機平衡點，其結果是損害了公平競爭的市場秩序，窒息了市場主體的自我決策和自主發展能力，破壞了國家與社會持續繁榮的市場基礎。這種基于壟斷權力和無知的見識與政策主張，甚至就連主張政府應全面干預經濟的“干預學派”鼻祖凱恩斯都不贊同，他在《放任主義的終結》一書中認為，“國家最重要的議事日程不是涉及那些由私人已經完成的活動，而是那些落在個人活動范圍之外、如果國家不出面不會有人去做出決定的事情。對政府來說，重要的不是去干那些正在由私人做的事或者把這些事做得更好些或更壞些的問題，而是去做那些根本就沒人去做的事。”換句話說，在強調作為“看得見的手”的政府的作用的同時，首先要承認和重視作為“看不見的手”的市場在促進自主決策的繁榮過程中的基礎性作用，更要尊重市場競爭主體基于市場規則的各種活動的內在合理性。

張揚平等互助的自治精神

政府作為從社會中產生又日益同社會相脫離的力量，在實際運作過程中，逐漸顯露出其維護自身利益的保守性和自主性特征。因此，要改變這種政府自利的本性并達到維護公共利益的目的，就必須發揮市場的監督力量，更要發揮產生它的根本力量即社會的制衡作用。我們知道，政府未必是聰明的，市場也未必是萬能的，它們都有著自身無法克服和超越的不足，因此，在遭遇“市場失靈”與“政府失靈”雙重失靈的沖擊時，人們便不約而同地把眼光瞄向了由公民及其各類社會組織組成的社會，其強大力量源自人類內心對良善社會的不懈追求。作為“體現主體性力量”的社會的內在價值，一方面表現在通過張揚基于道德自主的各類社會主體的道德責任，在冷冰冰的政府和市場的自利面目上貼上一層脈脈溫情的面紗，從而彰顯社會共同體生活的良善價值；另一方面表現在通過各類社會主體間的平等合作、互助自治來提升社會治理的水平和品質，張揚平等互助的自治精神，進而彌補作為“看得見的手”的政府與作為“看不見的手”的市場在解決社會與經濟問題時無能與無力之不足，推進社會生活的良序化發展。

前不久，民政部基于當代中國的各類社會組織在發育與成長過程中遭遇到的制度性瓶頸，大膽地突破法律與規章的束縛，開始嘗試由民政部門履行登記管理和業務主管一體化職能，允許公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織在民政部門直接登記，就是張揚社會組織自組織功能，發揮社會組織平等互助精神的生動實踐。據有關方面統計，在當代中國，目前大概有300多萬個社會組織，但只有44萬個在民政部門注冊，其原因在于既要業務主管單位審批又要行政主管單位審批的“雙重審批”制度的限制導致了無合法身份的社會組織的偷偷生存，而恰恰這些社會組織的存在填補了政府與市場所無法顧及但又是公民迫切需要的職能領域。雖然在各類社會組織發育與成長的高準入性制度性門檻方面已經有了一個很大突破，但在思想觀念上的突破方面更值得我們重視，再也不能簡單地把社會組織當做“給政府找麻煩的主兒”或者是“專門與政府對著干的”單位，而應將其看做是合作治理社會須臾不可或缺的伙伴，是監督和糾正政府與市場不足的內生性力量。

在當代中國躬迎“三千年未有之大變局”的歷史關頭，在經濟體制、社會體制與政治體制面臨全面深刻轉型的全球化時代，加強各社會主體的平等對話、溝通交流、互助合作、共治發展尤顯重要和迫切。換句話說，我們要深刻認識到在全球化、市場化、信息化的今天，沒有哪一個社會主體可以獨占優勢，將其他主體掌控在手下并形成一家獨尊的局面，因為沒有約束的政府、沒有約束的市場、沒有約束的社會是無法造就經濟與社會的持續穩定與長久繁榮的，更無法催生激發社會主體創造力迸發與涌流的偉大時代的降臨。正如恩格斯曾經告誡的那樣，“歷史是這樣創造的：最終的結果總是從許多單個的意志的相互沖突中產生出來的，而其中每一個意志，又是由于許多特殊的生活條件，才成為它所成為的那樣。這樣就有無數互相交錯的力量，有無數個力的平行四邊形，由此就產生出一個合力，即歷史結果，而這個結果又可以看作一個作為整體的、不自覺地和不自主地起著作用的力量的產物。”

明 政府是不可能單方面完成改革的歷史重任，明 沒有哪一個社會主體可以獨占優勢而將其他主體掌控在手中的深刻道理，明 歷史是政府、市場與社會“三只手”的合力的結果，明 歷史是作為“體現社會主體性力量”的公民整體所創造的結果，是重啟改革之路的邏輯起點，對于全面深化當代中國的改革進程有著無比重大的戰略意義和時代價值。