改善我國城市公共交通的財政政策探討

吳葉青

(東北財經大學，遼寧 大連 116025)

一、城市公共交通概念及經濟性分析

城市公共交通是指城市中供公眾乘用的經濟方便的各種交通方式的總稱，包括公共汽車、電車、出租汽車、地鐵、輕軌等交通工具及其相關的配套設施。典型的財政學理論分析表明，公共產品具有非排他性和非競爭性兩個基本屬性。非排他性是指無法排除他人從公共產品消費中獲得利益，而非競爭性是指每個消費者從產品消費中獲得利益的同時并不妨礙其他消費者從中獲得利益。就公共交通而言，消費上難以排他同時消費者過多又會造成擁擠，因而具有消費上的非排他性以及消費的競爭性，屬于準公共產品。

公共交通的準公共產品屬性決定了城市公交行業的經營活動具有鮮明的二重性，即經營性與公益性并存。在市場經濟條件下，公交企業應以經濟效益為中心，但必須兼顧社會效益。城市公交企業作為獨立核算的企業，一方面必須以提高經濟效益為目標，維護企業正常運轉、補償生產耗費，通過增強競爭力提高服務質量，增加企業和職工收入;另一方面，公共交通作為城市基礎設施，關系民生福利，與居民的生活、事業息息相關，必須提高客運能力和服務水平，提高社會效益。因此，公共交通領域單純依靠市場提供，收入成本完全依照市場規律運作，將使公眾無法承受，政府介入存在必要性。

二、我國城市公共交通存在的問題及原因分析

(一)我國城市公共交通存在的問題

從20世紀80年代開始，隨著我國經濟的持續高速增長，各地政府致力于發展本地區的城市公共交通建設，以滿足日益增長的社會經濟和居民生活的需要。為此，我國政府制定了一系列政策，明確了以公共交通為主的城市交通發展戰略。但就我國目前而言，城市公共交通的發展現狀不盡如人意。歸結起來，造成這一困境的最根本原因是城市公共交通體系的不完善。具體表現在:

1.城市公共交通的出行分擔率低。目前，我國大城市公交承擔的客流比重很低，一般在10% ～20%。理論上說，要使一個城市可持續發展，公共交通應占主體地位，其承擔的出行比例應在40%以上。而個體交通的迅速膨脹使得我國一些城市公共交通的分擔率更是呈下降趨勢。

2.公交服務水平低、質量差。主要表現為:速度慢、耗時長、路線不合理、乘車換乘不便、舒適性差、安全事故多、公交乘務人員服務質量差，這些都直接影響了其承擔的客運比例。

3.公共交通供給與需求嚴重失衡。在我國多數城市，公共交通建設缺乏整體規劃，線路布局極為不合理。有的地段線路重復設置，而有的地段尚未開發，存在公交盲點、覆蓋不均衡、線路之間不夠銜接、換乘距離遠等問題，給交通營運、管理和居民出行帶來不便。

4.公交企業普遍虧損，財政補貼大。盡管政府給予公交企業以減免稅費等許多優惠政策，但由于體制改革等帶來的諸多問題，企業本身經營管理不善，再加上缺少科學合理的財政補貼機制，使得公交企業普遍虧損，財政補貼壓力越來越大。

(二)我國城市公共交通問題產生的原因分析

1.交通建設投資總量不足，投資結構不合理

近幾年來，由于對城市交通需求發展的速度預計不足，導致我國財政對城市交通的投入明顯滯后于GDP的增長速度。如表1所示:

表1 1993—2006年工、交、流通部門事業費指標年度統計單位:億元、%

數據來源:國家統計數據庫

從表1中可以看到，1993—2006年，工、交、流通部門事業費合計占全國財政總支出的比重在1%～2%間徘徊，政府用于公共交通建設的資金不足，難以適應城市經濟的發展。此外，由于對“優先發展公共交通”的認識不夠，片面強調擴建道路的重要性，分散了可利用的資金，使得公共交通的投資結構不合理。這兩方面的原因直接導致了公共交通系統設備陳舊、服務質量水平下降。

2.政府對公交公司的補貼機制不合理

雖然多年來我國政府對城市公交行業一直進行補貼，但效果并不理想。究其原因主要是補貼機制不合理，表現為補貼對象不明確。一般而言，公交企業存在兩種性質的虧損，一種是政策性虧損，主要是為滿足公共交通的公益性特征而造成的，如實行低票價、對特定人群實行免費等;另一種是經營性虧損，主要是由于公交企業自身經營不善，管理水平低下所造成的虧損。如果不加區分一并進行補貼，一方面無法保證有限的資金發揮應有的作用，另一方面還會使公交企業對財政補貼產生依賴，降低提高經營管理水平的積極性。

3.公交企業體系不健全，運營效率低

就目前而言，我國的公交企業大多為國有企業，處于行業壟斷地位，缺乏降低成本和提高管理水平的激勵，提高服務質量的內在動因不足。同時，由于公交票價受到政府的嚴格限制，企業往往以降低所提供服務的質量來應對。另外，公交司機和售票員的服務水平低又進一步降低了公眾對公共交通的滿意度，加速了個體交通的無序發展，進一步加劇了城市交通擁擠的現象，影響城市經濟的健康發展。

4.城市公共交通發展缺少法律、法規的保障

城市公共交通建設管理法律法規不健全，沒有統一的準則規范來引導城市公共交通的發展。從一定程度上來說，公共交通的發展依賴于政府的行政手段，在個別問題的處理上離不開政府部門的協調和行政干預。無法可依的現實問題嚴重制約了城市公共交通事業的健康發展。

三、國外公共交通發展實踐及啟示

公共交通企業的雙重屬性決定了公交服務質量的提高、公交系統的發展都會產生巨大的資金需求，單純依靠公交企業自身是很難滿足的，為此，當前世界很多國家和地區都通過各種不同的方式對公共交通的發展給以較大的財政補貼。

1.美國

從20世紀60年代開始，美國政府就出臺了一系列的法律法規以保證對公共交通的財政補貼，體現了對公共交通的扶持。美國各個城市的公共交通計劃項目，只要屬于地區交通規劃的就可以獲得聯邦政府的撥款，并且政府撥款高達項目總費用的2/3。此外美國還通過立法限制私人小汽車發展，通過征收小汽車牌照稅等鼓勵和引導人們乘坐公交車。

2.法國

法國中央和地方政府一貫高度重視城市公共交通的發展，把城市公共交通的發展擺在優先發展的重要戰略位置上，并作為長期不變的目標用法律形式給以保證。依據法國公共交通法建立的公共交通稅，規定9人以上企業需按工資總額提取1.2% ～2%的公共交通稅，從而保證公共交通發展有可靠的資金來源，同時也是政府彌補公交公司虧損的重要來源。

3.德國

德國對公交企業的減免稅收主要是減少公共交通銷售稅的50%和完全免收公共交通的車輛稅，另外還減收公共汽車的用油稅。

從上述三個國家的公共交通發展實踐來看，公共交通的健康發展及服務水平的提高與政府的財政補貼密切相關。有以下三方面值得借鑒:

一是重視公共交通立法。國外的普遍做法是通過出臺相關的法律法規，制定對公交發展的扶持政策，用法律形式保障城市公共交通的發展。

二是財政投入力度大。在財政投入方面，美國撥款支持各個城市的公共交通項目建設，最高可達項目總費用的2/3，投資額巨大。

三是改革稅費制度以扶持公共交通發展。為了保證城市公共交通的發展，法國建立了公共交通稅，所得資金用以彌補公交企業虧損，德國實行了一系列稅費減免政策，以扶持公共交通建設。

四、解決城市公共交通問題的財政政策

目前我國的公共交通現狀難以滿足公眾的出行需求，亟待采取有效財政政策措施予以優化。

(一)加大政府投入力度，科學制定投資規劃

發展城市公共交通，要保證政府投入的主導地位，科學制定投資規劃。政府投入應該從城市整體發展規劃出發，完善城市的公共交通體系。在改善路面交通的同時，發展輕軌、地鐵交通系統，切實滿足公眾多樣化的出行需求。

(二)完善財政對公共交通運營中政策性虧損的補貼制度

公交行業的虧損主要來源于兩個方面，一是經營性虧損，二是政策性虧損，即企業為滿足社會公益性而發生的收入無法彌補虧損的狀況。在財政補貼方面，不能一刀切，而應該區分經營性虧損和政策性虧損，這樣就能在保證企業正常運營的同時，使企業保持競爭活力，提高運營效率。

1.對低票價的補貼。由于公共交通具有公益性特點，使得公交企業的票價制定標準不能完全按照市場來確定。低票價保障了大多數居民出行權利的公平享有，但是也必然會帶來公交企業的虧損，因此對于這一部分政府應予以全額補貼。

2.對老年人、殘疾人等群體享有的免費乘車造成的虧損部分也要給予補貼。老年人和殘疾人作為社會中的弱勢群體，政府給予其乘車免費的優惠做法，體現了社會公平及人文關懷，而由此造成的公交企業收入損失，理應由政府“買單”。

(三)科學合理引入民營企業，探索公交運營新體制

20世紀80年代中期以前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，城市公共交通服務也由政府獨家管理，獨家提供。1985年開始我國對城市公共交通行業進行了改革。城市公交企業普遍實行了承包經營責任制。按照所有權和經營權分離的原則，以承包經營合同的形式，確定國家與企業的責權利關系，使企業做到自主經營，自負盈虧。

在實踐中，公交企業內部實行車隊—分公司—總公司三級承包制，企業外部是企業向政府承包。由于承包制缺乏降低成本的激勵機制，效率低下，造成公交企業虧損嚴重，國家補貼越來越大。因而有必要創新體制，適當引入民營企業，引導社會資本發展公共交通事業。一方面能使公交行業存在有限競爭，保持市場活力，另一方面也能很好地減輕財政壓力。

(四)完善法規機制，加大監管力度

完善我國公共交通行業的法制建設，依法為公共交通發展提供專向資金，建立專門的公共交通專向資金發放與監管機構及公交企業政策性補償額的評估體系，對政策性補償額進行核算、發放、審計與監管，確保公共交通專向資金發揮應有的作用。

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