我國地方政府自主發債問題研究

楊 亮

(遼寧對外經貿學院，遼寧 大連 116052)

一、地方政府自主發債的背景及作用

由于早期我國《預算法》規定地方政府沒有自行發債的權利，造成我國保障房經濟建設主要依靠中央政府。即使地方政府在財政上有一定自主權，與西方發達國家還有本質的區別，地方政府融資決定了其政府投資與支出。隨著我國經濟快速發展，設施建設需求不斷增加。然而很多城市基礎建設設施不足，不能滿足人們的需要，同時還有設施老化、廢物處理、娛樂文化設施等都需要地方政府的投資。況且民生問題是當前中央政府與地方政府亟待解決的重點。地方政府融資方式很多，但是現在很多地方政府采用土地融資，即通過土地的批租和使用權轉讓，取得土地收益，進行融資。而持續上漲的房價，造成了政府必須要加以控制。以北京市內四區為例，2000年平均房價4500元每平方米，2005年平均10000元每平方米，2007年達到平均27000元每平方米，2010年平均45000元每平方米。國家在2010年底發布實施多項限制房價的措施，調高商業房貸款利率，限制購買條件等，但是全國房價沒有出現明顯的下降趨勢。只有加快保障性住房的建設才是限制房價的最好措施，同時政府還幫助低收入群體解決了民生問題。2011年我國計劃建設1000萬套保障性住房，但截至2011年6月開工率不到40%，這主要是由于保障性住房的資金缺口很大，主要由中央政府承擔。中央政府為保證保障性住房建設任務，放寬地方政府發債限制，通過地方政府自行發債，以解決地方保障房建設資金問題。

地方政府自行發債，能夠加快地方的經濟建設，拓寬地方融資方式，地方政府財政快速增加。雖然目前計劃只有廣東和浙江兩個省份試點運行，但是必然會引發其他地方政府爭先向國家申報的局面。但由于目前我國很多省份債務水平偏高，地方財務管理混亂且不透明，資金監管不嚴，如果為了達到地方政府發行債務要求，很可能出現虛假的地方償債能力及財政收入問題。加大地方政府債務危機的可能性，從長遠來看會引發國家債務危機，最后買單的還是國家。同時由于法律法規的不完善，很多地方政府在資金監管運作上會出現違規現象。地方自主發債可能更多注重籌措的資金，根本不計籌措成本，給地方財政帶來隱患。

二、地方政府自行發債存在的主要問題

1.地方政府本身債務問題

2011年6月27日中國審計署審計長劉家義向全國人大作《關于2010年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告》，如圖1所示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%;政府負有擔保責任的或有債務23369.74億元，占21.80%;政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。在2010年底的地方政府性債務余額中，有51.15%共計54816.11億元是2008年及以前年度舉借和用于續建2008年以前開工項目的，其中，2008年及以前年度舉借31989.04億元，占29.85%;用于續建以前年度開工項目和償還以前年度債務本息的占21.30%。

圖1 2010年全國地方政府性債務規模情況

我國各地方政府的總債務水平達到10.7萬億元(約合1.65萬億美元)，占我國經濟的27%，而中央總債務占20%，各地方總債務明顯高于中央政府債務水平。2009年，全國地方政府財政收支相抵后，差額為2000億元，近6年首次出現財政收入少于支出。之前地方政府財政收入主要依靠土地出讓收入。

2.地方財務不透明，舉債融資不規范

地方政府財務不透明，會加大政府債務的風險。很多專家對地方自行發債存在很多擔憂的問題，由于有些地方政府財務管理混亂，歷史性的債務很多，政府自行發債可能短期來看可以改善政府的財政問題，但是長期來看，可能帶來更大的財政負擔。國家審計署對全國省市縣級政府債務摸底，因為與之前國家財政部和銀監會的摸底數據差異很大，統計口徑也不一。這從另一個方面說明我國地方政府的財務不透明。對于審計署10.7萬億元各級政府負債比之前很多機構的預測少了很多，但是國家審計署還是對各地方政府債務做了透徹的分析，從負債余額來看，省級占29.96%，市級占43.51%，縣級占26.53%(如圖2所示)。省級融資平臺的償債能力明顯好于市縣融資平臺。

圖2 2010年底全國地方政府性債務余額層級分布情況

在賦予地方自主發債權之前，很多地方政府變相通過下屬融資平臺公司或機構舉債。由于現行規定未賦予地方政府舉債權，對地方政府業已存在的舉債融資行為，各地舉債融資渠道和方式不一，且多頭舉債、舉債程序不透明。一些是由政府機構違規提供擔保來獲得債務資金的，有的地方政府部門和單位甚至直接舉債。

3.資金監管不到位

資金監管一直是地方政府監管的薄弱環節，很多中央政府撥的專款都被地方政府挪用，更何況地方自行發債的資金。我國財政改革之后，地方政府自行發債與國外地方政府自行發債有著本質的不同，資金監管體制也會有很大的差異性。此次地方自主發債的資金，主要是用于保障房建設，中央政府對地方保障房建設的資金監管有限，主要依靠地方政府監管。這難保地方政府以各種理由或者其他變相方法挪用保障房建設資金。況且目前不存在專門對地方自主發債的資金監管機構。

三、對地方政府自主發債的建議及對策

1.清理地方債務

雖然我國很多省的債務水平在警戒線以下，但是由于歷史原因，很多地方政府債務混亂，有很多隱性債務。地方政府在申請自主發債之前，首先自行整理和清算地方債務，消除地方債務危機。中央政府首次試點選定廣東省，雖然廣東省沒有正式公布債務水平，廣東省各級財政負債大約3000多億元，負債率和債務率兩個指標都在警戒線以下。具體來說，廣東地方政府的債務率(債務余額與可支配財力之比)，即3000多億元與2010年全省一般預算收入4000多億元之比，尚不到100%，處于警戒線之下。同時，廣東地方政府的負債率(負債余額與地區生產總值之比)，即3000多億元與2010年廣東地區生產總值45472.83億元之比，也不到10%，處于警戒線之下。但是我們應該清晰地認識到:廣東省個別縣市遠超過警戒線水平，債務率高達200%。全國各省清查地方債務已經刻不容緩，必須為中央政府進一步放寬地方政府自主發債做好準備。

2.定期公布財務狀況，舉債融資程序透明

地方政府應每月定期公布主要財務狀況，說明專款專用的實施情況，規范舉債，舉債融資程序透明。很多西方國家中央政府和地方政府每個月定期在全國性財經報紙上公布財務狀況，增加政府財政的透明度，方便社會公眾對政府財政的監督。地方自行發債實施以后，由于相關法律法規不是很完善，必須加強對資金使用的監督，前提保證就是定期公布財務狀況。如果地方政府發行以地方財政收入為保證的債券，必須讓公眾與投資機構及時了解地方財務的狀況和地方政府償債能力。定期公布財務狀況，不僅不會限制地方自主發債的規模，還會增強投資者的信心。

3.建立獨立的資金運作監管部門，完善相關法律法規

地方政府自行發債資金應交由第三方保存，主要保存在中央銀行及其分行。這樣既能保障資金的監管，也能保證政府資金保管到位。因為地方政府的主要財政收入——稅收收入必須存在中央銀行。地方政府自行發行債券，也應該由中央銀行保存，這樣也便于國家對地方政府資金監管。為了防范地方政府盲目地發行地方債券，對融資的目的、償債能力、資金的使用等必須嚴加監督，并且盡快完善相關的法律法規，防止出現地方政府過度發債，最后國家承擔還債的情況。防范地方債務風險，以往很多地方政府違規向銀行借款，已經存在很大的隱患;許多政府行為沒有相關法律的約束，界定也不是很清楚。在保障房建設資金的融資過程中就存在很多漏洞，應完善相關法律法規。

4.地方自主發債應以短期為主，以地方財政收入為保證

地方政府自行發債的初期不應該過長，并且與主管任職人員任職期間一致，作為地方政府績效評估的一部分。建議開始發行地方債券不應該太多和太長，否則會增加地方政府發債的壓力。

由表1可知，如果2011年發行地方債券最好是在2015年之前到期，否則會加重未來地方政府的償債負擔。

采取以地方財政收入為保證的債券，而不是以其他項目收益為擔保，這樣更有利于對地方債務評級工作，以及地方政府還債能力的評估。例如1000萬套保障性住房中的公租房，220萬套公租房因為無法出售，資金收入偏低而且回報期長，政府更希望企業來投資建設，但是由于回報率低，建設難度很大，如果地方政府以項目收益為擔保發行債務，可能出現很多問題。

四、結語

我國目前除了東部沿海區域幾個經濟發展比較好的省市，其他省份或地方各級政府并不適合自主發行地方債券。尤其是那些本身債務水平不清、財務混亂、債務率和負債率都在警戒線以上的各級地方政府。保障房建設固然很重要，但是不能因為建設保障房，放寬對地方自主發債的限制，否則可能會造成各級地方政府為了獲得自主發債權，修改財政收入，隱瞞地方債務水平，以先獲取資金為主，很可能脫離國家的初衷。在地方自主發債相關法律法規不完善，甚至有些方面還沒有法律的情況下，中央政府更應該嚴加控制地方自主發債及其規模。我國在實施新的融資策略及放寬地方自主發債保證保障房順利建設的同時，應該嚴格審批地方自行發債，加強對地方債務監管。

表1 2010年底全國地方政府性債務未來償債情況

[1]席斯.地方自行發債年內試點[N]經濟觀察報，2011－07－04.

[2]Anwar Shah，Chunli Shen.Local Public Finance and Governance.2005(6).