水利水電工程移民補償的治理機制研究

鄔亮 齊曄

(清華大學公共管理學院，北京100084)

2011年初，中共中央1號文件闡述了水利在現代農業建設、經濟社會發展和生態環境改善中的重要地位，將水利提升到關系經濟安全、生態安全、國家安全的戰略高度。各類水利水電工程的修建是水利事業的重要組成部分，但是水利水電工程的修建過程中存在移民和生態保護兩個難點問題。有效和妥善地解決移民搬遷和安置問題，不僅是水利事業順利發展的關鍵，也是預防和減緩社會矛盾的關鍵。在不同的時期，水利水電工程移民問題的解決方式隨著時代的需要有不同的創新。對于改革開放時期獨特的移民補償問題的解決方式，從治理機制(governance)角度對其進行分析，可以展現它的本質特征。

治理機制一般指個人或組織之間的某種安排，這種安排規定了他們能夠協作和(或)競爭的方式［1］，雖然現實中的治理機制千差萬別，但是根本的協調方式無外乎命令、交易與合作三種，三種協調方式組合作用形成各式的治理機制。在常見的治理機制中，科層(hierarchy)制是一種主要依賴于命令的治理機制，在等級分明的層級中，上級強制下級執行命令來協調各方的行動。市場(market)機制是一種主要依賴于交易的治理機制，平等的交易雙方自愿達成交易合同并有效地執行。價格協調交易雙方的行動。社區(communal)機制是一種依賴于合作的治理機制。在長期穩定的小規模群體中，共同遵守的習俗慣例使得群體的成員能夠以合作的方式處理公共事務。奧斯特羅姆對公共池塘資源的研究發現，社區機制長期有效地發揮作用需要八個條件［2］，青木昌彥認為社區中合作行為的產生可以用關聯博弈、重復博弈來解釋［3］。

為了研究移民補償中的治理機制，本文以湘西的洪江和碗米坡水電站的移民過程為例，分析其中命令、交易和合作發揮作用的情況。

1 移民補償問題的形成

湖南省西部的沅江流域水能資源豐富，從20世紀60年代開始，市級政府便委托設計單位研究水能資源開發的方案，位于懷化地區(后更名為懷化市)的洪江水電站和位于湘西土家族苗族自治州(以下簡稱湘西自治州)的碗米坡水電站被列為整個流域中開發條件最好的項目。兩個項目的預可行研究報告在90年代初通過了水利水電規劃設計總院組織的審查，從工程技術上看，修建洪江和碗米坡水電站是可行的。新建這兩個水電站在1996年4月得到了國務院的原則性同意。新建這兩個水電站的目的在于滿足湖南省對電力的迫切需求和可以加快當地經濟的發展速度。在20世紀90年代，湖南省的經濟發展加快，但該省電力裝機不足，電網拉閘限電頻繁。水電站所在的懷化市和湘西自治州都是湖南省的貧困落后地區，碗米坡水電站所在保靖縣是國家級的貧困縣。

五凌電力有限公司(以下簡稱五凌公司)被確定為流域開發的業主。對于五凌公司來說，修建洪江和碗米坡兩個水電站，庫區移民的搬遷和安置是最為困難的一個問題。粗略地估計，兩個水電站的修建將淹沒約60萬 m2房屋和約10 000畝耕地，約20 000人將需要搬遷。有效和妥善地解決移民搬遷和安置問題，不僅是兩個水電站按期建成發電的關鍵，也是預防和減緩湖南省西部地區社會矛盾的關鍵。

2 補償方案的確定

中南勘探設計院(以下簡稱中南院)受五凌公司的委托，對移民補償方案進行了設計。為了確定水電站的修建對庫區的影響的情況，中南院的設計人員在縣級政府的配合下，進入庫區各村調查受影響的人口、房屋、土地、作物等指標。調查的結果是，洪江庫區淹沒各類房屋292 953 m2，淹沒各類耕地3 435 299 m2，受影響人數為9 179，碗米坡庫區淹沒各類房屋553 879．2 m2，淹沒各類耕地4 409 756 m2，受影響人數為17 581(表1)。

表1 洪江和碗米坡水電站的淹沒實物(1996年調查值)Tab．1 Material Inundated by Hongjiang and Wanmipo hydropower station(surveyed in 1996)

中南院根據地方政府提供的當地耕地產值、房屋造價等社會經濟數據，根據“原規模，原標準，恢復原功能”的思路，確定了對耕地、宅基地、房屋的現金賠償標準(表2)，進而計算出業主公司所應付的賠償總金額，如洪江庫區的房屋，混合結構每平方米補償350元，磚木結構每平方米補償196元，木結構每平方米補償166元，雜房每平方米補償83元，而不考慮房屋層數、室內裝修、修建年份等其它因素。而土地也只根據水田、旱地、菜地、魚塘等數種類型進行賠償，不考慮位置、產量等因素。對于洪江庫區的移民補償和其它淹沒處理工程，五凌公司賠償總金額為1．9億元，而在碗米坡庫區，五凌公司賠償總金額為3．5億元。

表2 洪江和碗米坡水電站的補償標準(1996年設計值)Tab．2 Compensation Standard in Hongjiang and Wanmipo hydropower station(designed in 1996)

這種方式計算出的現金賠償顯然是不足以讓移民自愿搬遷的，現金賠償方案也不是補償方案的全部。在實行家庭聯產承包責任制的情況下，農村被淹沒的耕地、宅基地的所有權屬于村集體，而使用權屬于農戶。如何根據這種產權安排設計移民安置方案，使農村移民愿意搬遷并得到妥善安置才是移民補償問題的關鍵。

在洪江水電站的庫區，設計的安置模式是讓村集體(組)劃撥新的耕地和宅基地給移民，而業主公司的賠償金由村集體獲得，如果移民原來居住的村民小組無法安置則出組本村安置、如果本村無法安置則出村本鄉安置，水電公司賠償的耕地補償金由安置移民的村民小組獲得。由于洪江沿岸各個村中被淹沒的土地和房屋的不多，移民全部本鄉安置，其中80%以上可以做到本組安置。

在碗米坡水電站庫區，設計的安置模式是城鎮安置，即“無土安置”，庫區農村移民搬遷到城鎮中居住，不再分配耕地，業主公司根據耕地損失賠償的資金交給農戶，鎮政府向移民劃撥宅基地。碗米坡庫區采用這種模式是由于的庫區周邊各鄉鎮大多整體被淹沒，無法本鄉安置。龍山縣里耶鎮、隆頭鎮、長潭鄉和保靖縣清水坪鎮、隆頭鄉、拔茅鄉六個鄉鎮整體被淹，都準備新建一個城鎮，新的城鎮上將安置1 500戶7 397人，占全部移民的60%。

3 補償方案的執行

洪江和碗米坡水電站的可行性研究報告陸續得到了電力工業部和國家計委的批準。兩個水電站的土建工程分別于1998年和2001年開工，移民搬遷和安置也同步開始(見圖 1，圖2)。

圖1 洪江水電站庫區的移民補償過程Fig．1 Compensation process in Hongjiang hydropower station

圖2 碗米坡水電站庫區的移民補償過程Fig．2 Compensation process in Wanmipo hydropower station

執行移民補償方案的第一步是五凌公司以工程外包的形式將移民補償工作交給了懷化市和湘西自治州政府去完成。如五凌公司與湘西自治州人民政府簽訂了總價包干協議，協議中的包干金額與可行性研究報告中的總概算一致，為3．5億元，五凌公司將分期付款給湘西州政府，而湘西州政府將完成移民工作。為了防止將五凌公司牽扯到移民安置過程中的爭端之中，湘西自治州人民政府在水電站附近的碗米坡鎮設立了湘西自治州公安局碗米坡分局，保靖縣人民政府明確規定包括移民補償在內的各項事務不允許直接聯系五凌公司或者施工單位，而要交與保靖縣政府處理。

兩個市級政府為了完成移民安置任務時，用行政命令要求下屬的各個縣政府里完成移民補償與安置工作。如湘西自治州人民政府下發了湘西州政發［2001］13號文件，要求保靖縣、龍山縣按照統一的補償標準完成移民搬遷和補償工作，州政府還與保靖縣和龍山縣人民政府簽訂《碗米坡水電站庫區淹沒處理補償投資分縣包干責任書》，其中保靖縣獲得的補償金額為1．16億元。

同樣，縣級政府也用行政命令的方式要求下屬的鄉鎮完成移民補償與安置工作，這種行政命令逐級傳導，直到行政村。同時，縣級政府以行政命令的方式從縣政府機關中抽調一部分官員，形成工作組進入各個行政村以加快移民工作的進度。

在洪江庫區，有安置移民任務的村民小組接受了上級政府下達的任務后，一方面將房屋等損失的賠償資金分給移民，另一方面重新分配了村民小組集體擁有的耕地，對耕地損失的賠償資金留在了村民小組。移民如需要新的宅基地以建新房，村民小組免費劃撥新的宅基地。在移民解決住房等問題的過程中，村干部積極提供幫助。由于血緣、親緣等關系形成的信任也使得移民能夠低成本的獲得新的住房，開始新的生活。

朱某是洪江庫區板栗灣村的農民，家中除了妻子之外，還有三個女兒，他們家的房子處于岸邊，洪江水電站的修建將要淹沒朱某的房屋和一部分的土地。原來的房子是200 m2左右的木質房，按照上級下達的補償標準，他得到了16 000元的住房補償。在新的住房的選擇上，村干部讓要移民戶自己去找合適的宅基地，村干部再幫忙協調。朱某過世的父母留下了一座木質的老房子，現在這個房子是他與幾個兄弟共有的。他想搬到山上的這個老房子住，在村干部的幫助下，他和自己的幾個兄弟協商，最后一共支付了3 900元給他的兄弟，買下了全部的房子。由于這個老房子面積較小，只有140 m2，而且都是木質房，朱某又花了4 000多元加寬了房子，在原來的老房子兩側修建了磚混結構的房子，包括獨立的廁所。2007年他和附近的幾戶農民，每人出500元，引了山上的自流水到家，用上了自來水，就不再需要像以前一樣去肩挑了。對于這次搬遷，朱某比較滿意，住在岸邊的時候，一旦發洪水，他的房子會被水淹掉，現在搬到了高處，他已經完全不用擔心這個問題了。

在碗米坡庫區，耕地補償費和房屋補償費都全額付給移民，而不再向移民提供新的耕地。由于是搬遷到新的城鎮上居住，新建住房成為這些移民獲得新的住房的主要來源，鎮政府分配一片宅基地給一個村組的移民，移民戶協商后分配到戶。保靖縣選擇城鎮安置的740戶移民共建房134 700 m2，選擇農村居民點安置的192戶移民共建房31 080 m2，選擇農村散遷后靠的255戶移民共建房45 900 m2。

賈某，原居住于保靖縣拔茅鎮拔茅村，土家族，與妻子生有一男一女。一家四口原來分有7．2畝旱地和一些荒山，由于土地比較貧瘠，種地只能使家人吃飽飯，一年的現金收入只有1 600元左右，一家四口住在105 m2的木質房中。由于他有高中文化，所以在村委會做秘書。碗米坡水電站的修建使賈某的房屋和2．4畝旱地被淹沒，他得到了兩萬多塊錢的現金補償。由于拔茅村基本都被淹沒，鎮政府給拔茅村的搬遷戶統一在鎮上劃了幾塊土地，村里的搬遷戶一起討論后決定了各自的建房地點。賈某在鎮上修建了150 m2的磚混住宅，生活條件有了大的改善，家里用上了自來水，不再需要肩挑。他現有的旱地和荒山現在已經租給別人，一年收入1 200元，自己不再進行耕種，搬遷后，省辦公廳工作隊在碗米坡扶貧，對移民進行了網箱養魚的技術培訓，賈某將網箱養魚作為自己的主業。

2004年，洪江和碗米坡兩個水電站庫區的移民搬遷按照規劃完成。水電站的修建發電成為滿足湖南省電力需求的一個重要措施。政府因為水電站的修建而新增了大量的稅收，如2004－2006年間，碗米坡電廠每年納稅約為1 700萬元，它所在的保靖縣在2005年財政收入首次突破1億元。對于移民而言，五凌公司修建的通往水電站的高等級公路使得他們外出更加便利，但他們無從從水電站獲得其它的收益，即使是用電用水也沒有優惠。在2006年，中央政府出臺了建立后期扶持基金的政策，庫區移民因此每人每年能夠獲得600元的現金補償。

4 治理機制的特征

移民補償是將水能資源轉化為電力中的關鍵環節，從洪江和碗米坡水電站的移民補償過程來看，移民補償的治理機制是一種包含了命令、交易、合作的混合機制(圖3)。

圖3 洪江水電站移民安置的補償機制Fig．3 Compensation governance for resettlement in Hongjiang hydropower station

五凌公司是水能開發的最大受益者，也是移民補償的直接責任人，但它并不直接去完成移民補償，而是與兩個市級政府達成了關于移民補償的合同，用交易的辦法將自己的移民責任轉移到市級政府。合同簽署之后，五凌公司只需按照可行性研究報告中的總概算付款給兩個市級政府。這個過程如同五凌公司將大壩施工的任務外包給基建公司一樣。簽署合同的雙方都是自愿的，達成交易的原因是有利可圖。

五凌公司成立于1994年，湖南省電力公司、湖南省經濟建設投資公司、華中電力集團公司的持股比例分別是56．25% 、32．05%、11．7%，它與懷化和湘西州政府并不存在上下級的關系。該兩個水電站的職工人數都不超過80人，如果依賴該企業的人員來與兩萬多移民商議、執行和監督補償方案，移民搬遷基本上是不可能在數年內完成，所以五凌公司非常愿意將移民工程承包給地方政府。

市縣政府對于承包移民補償任務是完全自愿的。市縣級政府所圖的收益是水電站建立以后繳納的稅收。早在洪江和碗米坡水電站的項目審批階段，懷化市和湘西自治州政府及其下屬的各縣人民政府就向水電公司承諾將來會承包移民事務，并且在時間和經費方面到達水電公司的要求，洪江水電站與碗米坡水電站的可行性研究報告中所包含的承諾書正好反映了這一點，在這兩個承諾書中，所有的相關市縣政府都承諾:“水電站工程是我們幾代人所期盼的一項工程，對于庫區移民工作，我們將以飽滿的熱情，務實的工作作為地方政府的一件頭等大事來抓，盡全力做好庫區移民的各項工作，保證不講價錢，不拖工程建設的后腿，我們承諾按洪江水電站工程可行性研究的報告審查意見的批復，將庫區移民的實物指標和移民費用控制在下列范圍之內……”。

市級政府從五凌公司承包了移民任務后，將任務和資金分解，并用行政命令要求下級政府完成補償任務。這個過程如同一個生產型企業拿到訂單之后，向各個生產部門下達生產任務。市級政府用行政命令和交易來使得下級政府執行移民補償任務。同樣，縣級政府也用行政命令和交易的方式要求下屬的鄉鎮政府完成移民補償與安置工作，這種協調方式逐級傳導，直到行政村。

行政村的村委會從上級政府得到了完成移民補償任務的行政命令和資金，有限的資金不足以換來移民的自愿搬遷和妥善安置，行政村依賴的村集體中的合作機制來完成移民搬遷的任務。

在以農業安置為主的洪江庫區，行政村的村干部在與村民小組的成員協商之后，重新分配小組的耕地，實際上使得移民戶的耕地損失由整個村民小組共同承擔。村集體在需要的時候重新分配耕地是村民小組成員共同認可的，也得到政府的認可。另外，村民之間建立在血緣、親緣關系基礎上的信任使得移民能夠與其他人達成合作，進而低成本地順利進行生活和生產，在朱某的案例中，他的兄弟愿意接受較低的價格將原本共有的房子賣給他，朱某也能夠與附近的幾戶農民達成協議，共同出資修建自來水工程，改善生活條件。在以城鎮安置為主的碗米坡庫區，移民之間能夠就宅基地分配等問題進行協商。

5 總結與討論

在改革開放時期，水利水利工程移民補償的治理機制是一種包含了命令、交易、合作的混合機制。水電公司是水能開發的最大受益者，也是移民補償的責任人，但它并不直接去完成移民補償，而是將移民補償的任務用合同的方式外包給市級政府。市級政府分解了從水電公司獲得的任務和資金，并用行政命令要求下級政府完成補償任務。縣級政府分配了任務給鄉鎮政府，鄉鎮政府再分配任務給行政村。行政村的村委會接受任務后，將補償資金轉交給移民，并用村集體中的合作機制向移民提供耕地、宅基地等資源。這種治理機制，實際上發揮了幾個主要利益相關方的優勢。專注于電廠管理和資本運作的電力企業在水電站建設期只需要為移民補償工作提供資金，投入人力極少，地方政府充分使用了自己的深入基層的組織和熟悉情況的干部，保障了移民補償在規定的時間內完成;而基層的村民小組使用了被村民共同認可的權威來重新劃分耕地和劃撥宅基地，使得移民可以低成本的生活和開展生產。

這種治理機制具有非常強的有效性，也具有非常高的效率。對移民的補償能夠在數年間完成，洪江水電站的移民工作用了不到6年時間，碗米坡水電站的移民工作用了不到3年時間，大壩基建工程完成時都已經結束了移民搬遷工作，從而保證了水電項目的收益，與之形成對比的是，在亞洲其它國家的水電項目中，由于征地和移民未能按期完成，項目的收益率大大減少［4］。然而，這個治理機制的公平性較差，為了水能資源的開發，移民投入了對于自身生存和發展極為極為重要的耕地和住房，獲得的補償不會超過“原規模、原標準”的住房和耕地，并沒有分享發電的收益，甚至在用水、用電方面也沒有任何優惠，而電力公司因為水能資源的開發可以長期獲得售電收入，政府也持續地獲得了巨額的稅收。

(編輯:李 琪)

References)

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［2］埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事務的治理之道［M］．上海:上海三聯書店，2000:142－160．［Elinor Ostrom．Governing the Commons:The Evolution of Institutions for Collective Action［M］．Shanghai:Shanghai Joint Publishing Company，2000:142 －160．］

［3］青木昌彥．比較制度分析［M］．上海:上海遠東出版社，2001:46－52．［Aoki Masahiko．Towards a Comparative Institutional Analysis［M］．Shanghai:Shanghai Far East Publisher，2001:46 －52．］

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