構建湘江流域生態補償機制的探討

呂志賢 李佳喜

(湖南省環境保護科學研究院，湖南長沙410000)

湘江發源于廣西，從全州縣進入湖南境內，水系跨永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市，是湖南的母親河。區域內城鎮密集，人口眾多，工業集中，流域人口約全省總人口的60%，工業總產值約占全省工業總產值的81%，全省冶金、化工、建材、輕工、紡織、食品加工、機械等行業大多分布在該區域，是湖南省人口密度最大、城市化發展最快的區域，為湖南的主要經濟帶。近年來，流域經濟的快速發展，環境污染加劇，工業廢水和生活廢水大量排放，重金屬歷史性遺留污染日益凸顯，生態安全隱患重重，成為全省污染最嚴重的河流。經濟的發展與人口的增長，流域生態壓力越來越大，服務功能不斷退化，嚴重制約了流域社會持續發展。因此，加強水環境綜合治理，尋求更加積極的環境保護政策與措施已迫在眉睫。

1 流域生態補償機制研究和實踐進展

國內外學者從不同角度和側重點對生態補償的涵義進行了探討［1－3］，綜合評述，可以解釋為針對環境保護的經濟手段，通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償)，達到保護資源的目的。眾多學者都十分重視流域生態補償機制研究與探討［4－9］，在理論研究的同時，全國各地也逐步在局部范圍內開展流域生態補償機制試點示范工作，如河北省政府在對子牙河流域實施生態補償管理機制試點的基礎上，對全省7大水系57條河流實行了實行生態補償金扣繳政策等，從目前研究和實踐進展來看，流域生態補償政策對于推動流域環境保護工作起到一定積極的作用。

2 湘江流域生態補償機制初步框架

本論文以湘江干流及一級支流所在市為例，通過對湘江流域生態補償機制建立涉及的幾個關鍵問題初步研究與探討及其生態補償資金測算，形成湘江流域生態補償機制的初步框架。

2．1 補償主體的確定

生態補償是對環境質量和生態功能損害的補助，流域生態功能具有公益性，眾多的單位和個人從流域生態功能中受益，由此決定生態補償主體必須是有能力代表公共利益和有能力承擔這一責任的載體［9－11］。從此特點出發，在目前階段，政府是最合適選擇。本論文研究范圍具體涉及主體為湖南省政府以及流域流經的永州、郴州、衡陽、婁底、株洲、湘潭、長沙、岳陽八市政府。

2．2 補償方式的確定

國內各流域生態補償機制的探討與示范，多基于在水質與水量的基礎上，在一定時間段內，按照超標賠償、達標補償原則以及補償標準對其生態補償資金進行測算從而實現跨界斷面地市之間的補償與賠償。

本論文借鑒國內較成功案例，在以上理論的基礎上，根據湘江流域特點，進行進一步調整:考慮到環境污染治理循序漸進性，現階段特征污染因子指標作為考核因子，結合湘江流域目前污染特征以及重金屬污染問題，選取化學需氧量(COD)、氨氮(NH3－N)、石油類、砷 (As)、鎘(Cd)作為考核因子;結合湘江流域水文特征，湘江流域水量變化較大，生態補償以月份為時間間隔，對每月的生態補償資金進行測算。湘江流域生態補償資金測算模式為:

補償資金=(水質控制目標—考核因子月均實測值)×斷面月均流量×補償標準

本論文具體涉及到流域八地市的13個考核斷面。

2．3 目標控制值的確定

在目標控制值的的選取上，根據湘江流域水環境質量、水域功能區劃、水文狀況，本論文從地表水水域功能區劃水質指標控制值、近三年平均水質指標值、分平、豐、枯水期三年平均水質指標值三種情況進行了分析，根據考核斷面的水域功能區劃要求，除綠埠頭交界斷面為Ⅱ類水外，其它考核斷面均執行Ⅲ類水質標準，若以Ⅲ類水質指標控制值為考核因子控制值，通過湘江流域2006－2008年考核斷面水環境質量監測數據分析來看，雖個別指標偶爾超過Ⅲ類水質指標控制值，但多數是好于Ⅲ類水質要求;從斷面三年平均水質指標值角度來看，地表水Ⅲ類標準遠遠高于斷面平均水質指標值，近三年斷面水質均值為控制值考慮了流域實際水質，通過平均水平改善從而帶動整個流域水環境質量的改善，更能促進流域整體水環境質量的改善，然而考慮湘江水文情況，平、豐、枯水期水文變化較大，枯水季節超標次數明顯多于平、豐水期，因此分平、豐、枯水期取各斷面近三年水質均值作為考核因子控制值，考慮了湘江流域水文變化情況，同時以平均值作為基準值，以該值作為目標控制值更具有合理性。通過以上分析，本論確定以平、豐、枯劃分斷面三年平均水質指標值做為考核因子控制值。

2．4 補償標準的確定

補償標準就是補償多少的問題，其確定是流域生態補償機制構建的關鍵，也是流域生態價值及水資源成本的體現，涉及到環境質量與生態效益、生態服務功能等密切相關因素。從目前生態補償研究來看，補償標準確立主要依據流域提供生態服務的機會成本和生態服務價值，筆者認為補償只是一種相對的公平，不可能完全按照實際發生的損失或貢獻大小來確定賠償和補償的標準，且需要考慮社會經濟發展水平，即不同地區支付能力，如果支付標準超過地區支付能力，影響到地區的經濟發展，那么該地區可能會采取逃避污染控制、浪費水資源等方式以獲得更高的經濟利益，不利于流域保護，如果采用一致的補償與賠償標準，使得承擔環境污染責任的均衡化，造成了補償的不公平性。因此，本論文在補償標準研究過程中設定補償標準基數和補償標準系數，減少因忽略各個地區對環境污染貢獻率的差異以及各個地區因經濟發展程度和人口、環境治理能力、支付能力等因素的差異的影響，對各個地區采用調整后補償標準。

(1)補償標準基數。由于流域生態補償標準是一項系統而復雜的工程，目前還沒有公認的方法與準則，特別是生態服務價值沒有公認的評估方法和貨幣化標準，并且各種評估方法得出的結果差異很大，在實際操作中運用難度較大，只能作為參考。鑒于目前許多因素都還未進行具體的量化，因此湘江流域生態補償標準以目前湖南省排污費征收標準依據，設立生態補償標準基數，同時考慮到超標和達標對環境保護的影響，對于超標情況制定更為嚴厲的補償標準，以促進水環境保護工作，生態補償標準基數為:

達標補償標準:化學需氧量700元/t，氨氮875元/t，石油類7 000元/t，鎘14萬元/t，砷3．5萬元/t。超標賠償標準:以達標補償標準的兩倍值為賠償標準值。

(2)補償標準系數。生態補償標準基數對流域內各地市實施統一標準，忽略了各個地區對環境污染貢獻率的差異以及各地區實際支付能力，考慮到各個地區因經濟發展程度和人口、環境保護能力、支付能力等因素的差異，本論文在在補償標準基數的基礎上設置標準系數。考慮到影響因素較復雜，補償標準系數調整以各地市人均GDP、GDP能耗、人口作為參考系數，以長沙做為標準值，各地區的補償標準系數由各參考系數決定(見表1)。

補償標準系數計算公式為:

A=(各地區人均GDP×單位GDP能耗×人口總數)/(長沙人均GDP×單位長沙GDP能耗×人口總數)

其中:人均GDP:一定程度上代表各地區的支付能力

GDP能耗:一定程度上可代表生產能耗

人口總數:一定程度上可以代表生活排污

表1 2007年湘江流域補償標準系數表

2．5 補償資金的測算

通過補償方式和補償標準的確定，湘江流域生態補償資金測算公式為:

補償資金=(水質控制目標—斷面單污染因子水質月均實測值)×目標斷面月流量×當月天數×達標補償標準×補償標準系數

本論文以2008年湘江水文、水質數據為依據，以僅考慮補償標準基數和同時考慮補償標準基數、補償標準系數兩種情況，對2008年湘江流域生態補償資金進行測算，具體情況見表2。

由表2、表3得出:經過初步測算，衡陽、長沙以及省政府需要支出生態補償金為自己超額排污買單，永州、株洲、湘潭、郴州、婁底5個城市因環保工作的開展，地域內水環境質量達到生態補償水質標準，可得到一定數額的生態補償資金作為獎勵資金。具體而言，從2008年衡陽市情況分析，湘江干流段，湘江從衡陽入株洲境內，水質指標化學需氧量(COD)、砷(As)超過生態補償水質標準，上游超標排放意味著株洲市將需要投入更多的資金用于水環境治理從而達到生態補償水質標準要求，水質指標氨氮(NH3－N)、石油類、鎘(Cd)均符合水質標準，說明衡陽市政府為下游水環境質量達標付出一定的環境保護成本，喪失一定的機會發展成本，因此，干流下游直接受益段株洲市政府對于衡陽市損失的機會發展成本進行補償。通過一年對衡陽、株洲跨界斷面水質、水文的監測，按照生態補償標準基數計算，2008衡陽將需要支付給株洲生態補償資金3 904萬元，考慮各地市社會經濟發展狀況與不同支付能力后，衡陽市將需要支付給株洲生態補償資金2 182萬元。從表2看出，生態補償資金的測算能夠較客觀的反映出目前湘江水環境質量現狀以及湘江流域各地市對湘江水資源的利用情況，從另一側面而言，湘江流域生態補償資金的計算能夠體現一定的合理性和公平性，其實施對促進湘江流域公平合理利用水環境資源將起到一定的積極作用，但按照補償標準基數測算量和考慮各地市社會經濟發展現狀，即考慮各地市的支付能力后生態補償測算量，年度生態補償收支金額出現較大差異，見表3。

3 機制研究中存在的主要問題及建議

湘江流域生態補償機制研究借鑒了國內流域生態補償示范較成功案例，本論文提出研究中構建流域生態補償機制存在的不足與問題，并針對其機制實施提出相關建議:

表2 2008年湘江流域生態補償資金測算表(單位:萬元)

表3 2008年湘江流域生態補償資金(單位:萬元)

(1)補償標準及系數確定需要更加合理。本論文對生態補償標準設定進行了分析，但目前的深度和考慮因素在現有的基礎數據條件下還遠遠不夠，特別是補償標準系數的設定。因此，制定更加合理補償標準以及補償標準系數是今后研究的重點與難點。

(2)斷面水質考核目標制定:水質因子目標值的制定必須考慮機制實施的可操作性，目標值太高，將打消各地市環境保護工作的積極性，目標值太低，環境保護力度不夠。本文以近三年各斷面分平豐枯水期的水質指標平均值為標準，具有一定的合理性，但在實際操作中，如何剔除不正常監測數以及如何定義不正常監測數的相關界定還比較模糊，易造成平均值的偏差。

(3)監測數據的準確性問題:監測數據的準確性是生態補償合理性的一個關鍵節點。目前，湘江流域各跨界斷面并沒有建立自動監測系統，監測數據基本為人工測定，常常出現交界斷面上下游城市監測值相差較大的情況，在自動監測體系建立之前，通過何種方式確定交界斷面上下游政府都認定的監測值還有待探討。同時建議加快建設全流域自動監測系統，加強流域污染的日常監管，同時還要對監測設備進行不定期的檢驗和校正，以保證數據的準確性。

(4)生態補償立法與相關配套政策:從國內生態補償機制試點來看，各地方政府以及各流域之間執行生態補償機制均僅為政府性文件。湘江流域生態補償機制實施涉及到八地市，對于跨行政轄區的水污染管理等問題，缺乏相關法律保障和配套的政策予以支持。如針對目前的財政體制改革，省財政直管縣的財政體制變革，就目前實施的或即將示范的跨市之間的生態補償問題，如何實現過渡與轉變，以及如何制定配套的輔助政策也是今后研究的重點和必須解決的問題。

(5)生態補償協調管理與合作:湘江流域生態補償涉及到八個地級市，涉及的利益方較多，有必要建立跨行政區生態補償協調管理機構，促進八地市之間的生態補償機制的順利開展，解決生態補償過程的爭議問題。同時對于機制實施涉及的多個部門，如環保部門、財政部門、水利部門等，協調合作，達成一定的共識，形成一個區域生態補償的聯合體，因此加強每個地區以及地區內各部門間的協調合作尤為重要。

(編輯:李 琪)

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