農村集體建設用地流轉問題分析

李 栓 王紅梅 劉媛媛 丁冠華 吳 黎

(1．東北農業大學資源與環境學院，黑龍江哈爾濱150030;2．華南農業大學公共管理學院，廣東 廣州510642;3．黑龍江省城市規劃勘測設計研究院，黑龍江哈爾濱150040;4．黑龍江省農業科學院遙感技術中心，黑龍江哈爾濱150086)

隨著我國城市化進程的發展，農村集體所有的建設用地市場占土地市場的比重越來越重。伴隨著鄉鎮企業的異軍突起和城鎮化戰略的推進實施，大量的農地在比較利益的驅使下發生著向非農用途的流轉，這種狀況在城鄉結合部尤為明顯。集體土地流轉已由單純的農村集體經濟組織內部的自發轉包發展到社會各個領域的多種形式的流轉，其中既有合法的，也有明顯超越現行法律規定的，尤其是集體建設用地流轉更加復雜［1］。總體上看，集體土地流轉已成為農村土地使用中的必然趨勢。隨著國民經濟的高速增長，非農產業的發展和農村剩余勞動力的流動，加上農產品供求關系發生階段性變化，以農地經營為收入主要來源的農民收入增長緩慢甚至下降，使農地經營對農民生產、生活的重要性有所下降。非農產業高收入產生的拉力和農地經營低收入的推力使農地向非農地流轉速度呈加快趨勢［2－6］。

1 集體建設用地市場運行要素

土地市場運行的三大要素是土地、供給者和需求者，在我國由于集體土地屬于農村集體經濟組織所有，其產權的特殊性及集體土地市場目前處于起步階段，導致集體土地市場運行不盡完善。在集體建設用地市場中所提供的商品是集體建設用地，商品的來源是農村集體土地，包括從農用地轉為的建設用地和農村集體原有的建設用地。供給者是農村集體經濟組織，由多人組成。雖說集體土地屬于農村集體經濟組織，但產權主體模糊，在涉及到土地的占有、使用、分配‘收益四項權利時，沒有一個合理的標準來保證供給方為多個單體時各單體之間的利益分配，妨礙集體建設用地市場的正常運行。根據中國現階段城鄉二元體系，集體建設用地需求者區分為農村集體組織成員和非農村集體組織成員，這二者在購買集體建設用地使用權時所經的操作方式是不同的。

現行法律規章對集體建設用地使用權流轉都嚴格設定了范圍:①地域范圍在城市規劃區以內外，土地規劃區以內;②使用主體為同一集體經濟組織內部，一般外來經濟成分原則上要求使用國有土地。但實際操作中，往往陷入兩難境地:首先，從主觀意愿來講，鄉鎮集體經濟組織希望在更大范圍內盤活存量資產，確保集體土地資產利益實現的最大化;其次，從客觀條件來講，既然承認集體建設用地是一種資產，它必然要隨同其他資產進入市場。而在資產盤活中，必然不可能受“同一集體經濟組織”的限制。因此，跨村跨鄉鎮承租、使用集體存量建設用地的現象相當普遍。如按現行習慣做法，所有這些項目用地都要先征為國有再補辦出讓，企業不堪重負，鄉鎮集體經濟組織也沒有積極性。此外，抵押作為一種準轉讓行為，集體建設用地隨同地面建筑物一并抵押時，一旦抵押權實現，也涉及集體建設用地跨越“同一集體經濟組織”進行流轉。因此，在當前法律己允許國有土地使用權的使用主體擴展到境內外所有經濟組織或自然人的情況下，對集體建設用地使用權流轉，在強調規劃協調、用途管制前提下，也不應該人為設置障礙。客觀存在的實際要求我們在設定集體建設用地使用主體時應有所突破。現行的集體建設用地流轉過程如圖1所示。

圖1 現行集體建設用地流轉過程

2 現階段集體建設用地市場存在問題分析

現行法律規定“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，換言之，集體土地資產價值的實現只能通過征為國有而沒有別的途徑。建設用地供地渠道的單一性，使得集體土地各種產權不僅先天發育不足，而且后天還受到種種歧視，集體建設用地一直游離于土地市場之外。即使進入市場，也受到諸如使用主體、使用范圍等種種限制。一涉及流轉，一般都先征為國有再辦理出讓。這種簡單劃一的做法，利少弊多，其最大的弊端在于:人為制造了國家所有制和農民集體所有制在土地收益權上的不平等。

現行法律規章對集體建設用地使用權流轉的規定，造成集體土地所有權變更補償低與改變用途后帶來巨額土地收益之間的矛盾。規劃區內農村集體經濟組織土地征為國有的，往往所有權一旦轉變即地價猛漲。同一宗地，無期限的集體土地所有權征地補償低，而所有權變更后一定年限的土地使用權價格高，這前后巨大的反差刺激了集體土地所有者。這是土地收益分配不當引起的問題，侵犯了村集體經濟組織的利益［7－8］。于是，企業補辦征收手續時，集體土地所有者抵觸強烈;規劃區內集體土地私下流轉現象又頻頻發生，包括鄉鎮政府擅自改變土地用途，進行房地產開發、建造商業用房私下轉讓、出租等案件時有發生。實踐中存在的隱形市場也是這些矛盾發展的產物，現行的法律政策不夠完善，不能適應社會發展的需要，因此導致集體建設用地流轉中存在很多問題。

2．1 集體建設用地市場化特征不明顯

集體土地通過市場機制實現資源的流轉配置在不同領域以不同方式不同程度地發生著，顯現出強勁的市場化流轉趨勢，但同時也存在著與市場化特征要求不相適應的問題。這些問題產生于集體土地流轉過程中，雖不再是行政性配置土地資源所引致的，但是由于我國城鄉二元化的特征，使得集體建設用地的流轉程序更為復雜，與市場機制固有缺陷所引致的自發無序重疊，表現為集體土地流轉市場化特征的不明顯，從而制約著集體土地的規范有序流轉和土地資源配置效率的提高。這一問題主要表現在:①農戶間分散的土地產權交易并不能有效促進土地的集中和合理利用，通過集體經濟組織發生的土地流轉存在侵犯農民權益現象;②大量自發交易過程中的權屬關系混亂及相伴隨的侵權現象和土地流轉收益流失，集體土地所有者及相關投資者的權益受到侵犯。第一種情況反映出土地流轉的市場化程度較低;第二種情況反映出土地流轉中市場行為的混亂無序。

2．2 集體建設用地流轉存在大量違法現象

農地的非農流轉表現為經過轉用審批后形成的新增建設用地使用權以價格特征反映的市場交易行為。現行法律只對集體土地以聯營、入股形式發生流轉做出了原則性的肯定規定，而對出讓、轉讓和出租等形式發生流轉則是禁止的。由于農地非農流轉缺乏可操作的法律法規或者管理空間太小，地方土地管理部門一般不進行直接管理，而只是通過農地轉用和審批等手段間接管理，除個別地區近年來對集體土地的非農場合流轉有所規范外，農村，特別是城鄉結合部的集體土地非農流轉一直是自發無序地大量發生著，甚至有不少案例中的集體土地并未辦理農地轉用審批手續。而農村集體中原有的建設用地僅限于在集體經濟組織成員內部流轉，對于非集體經濟組織成員來說，取得集體建設用地在現有法律的限制下很難，因此就導致集體建設用地市場的違法現象較多，尤其體現在宅基地的流轉上。

2．3 集體建設用地市場中利益分配不合理

我國《憲法》和《土地管理法》均規定:“農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”其中，“依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理，已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營管理”，這表明農村集體土地的所有權在村民集體，所有權的主體代表則是各級農村集體經濟組織或村民委員會、村民小組。盡管在農村雙層經營體制確立后，大多數農村集體經濟組織職能分解，機構改組，力量渙散，對農村集體土地使用方面的監督管理和調節控制功能隨之弱化，但村民委員會和村民小組對土地的經營管理權能依然存在。從農村聯產承包責任制開始以來，將集體土地分配給村民用于農業生產就是在法律政策約束下的一種土地資產經營行為，而其對農民承包土地的管理權能則可從簽訂承包合同并監督合同履約情況中得以充分體現。現行法律又將集體成員獲得承包土地經營權三十年不變的規定改為長期不變。作為集體經濟組織的一員，他們實際上是擁有了土地所有權，但是在流轉中他們并沒有體現出所有權，而是集體經濟組織代表執行，很容易導致利益分配的不合理。近年來，在集體土地流轉過程中，存在著很多土地所有權主體代表與農民集體成員之間的相互侵權問題。違背農民意愿損害農民利益的事件屢屢發生。有的鄉鎮政府或村民委員會隨意改變土地承包關系，強迫流轉，侵犯了農民的承包經營權，影響了農民正常的生產生活，也影響了社會經濟發展。

3 原因分析

近些年來，我國政府對農村集體土地流轉開始放寬政策。在涉及集體建設用地使用權流轉的政策中提出在堅持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，允許土地使用權依法有償轉讓，并在尊重農民意愿的前提下，實行多種經營方式鼓勵土地使用權流轉。這就為集體土地的農用流轉和農地農用市場的公開運行提供了政策依據。在實施過程中存在的利益分配問題，使得用地的供給者和需求者避開規范的流轉程序，引致眾多不符合條件的主體私下進行集體土地的非農流轉交易，成為土地流轉市場的“偷渡者”，集體建設用地違法流轉現象突出。造成這些現象的原因主要有:

3．1 集體建設用地流轉價格不符合市場機制

土地價格是土地市場的重要部分。土地市場的發育和規范程度，要以地價形成機制的狀況來衡量。完全競爭市場的土地價格是通過供給者和需求者之間的平衡來確定，從而達到優化土地資源配置和土地市場的規范運行。但是，我國農村土地市場的價格機制尚未建立，缺乏反映土地交易活動各方所需信息并迅速、完整地傳遞信息的價格工具，嚴重影響土地市場的正常運行。

在征收集體土地的過程中，《土地管理法》確定的征收新增建設用地土地有償使用費，應以基準地價的體系建設為前提，最終解決征地農民的補償問題，也必須承認農民的土地財產權。當國家因建設需要征收集體土地時，地方政府經常利用行政權力，實行無償征收、劃撥或低價購置，嚴重侵犯集體和農民的經濟利益。《土地管理法》第四十七條規定:“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。”可見，我國《土地管理法》對土地征收補償費的規定是按照被征收土地原用途給予補償，即按產值補償，并未考慮到土地的區位價值，而土地的區位價值則是土地價值的最重要組成。在實際操作中，由于自然災害、耕地經營水平、社會經濟變化、農產品市場變化等原因，耕地三年的平均年產值并不能完全反映耕地的質量和價值，即該補償標準也不是根據實際的耕地質量來確定的。過低的征地費用無法實現土地轉用價值。由此可見，現行土地征收價格并不是市場規律發生作用的結果，相應地也無法替代市場價格對土地市場的調控作用。

3．2 集體建設用地市場信息缺乏

在現階段，集體建設用地的流轉很多是通過隱性市場進行，這導致很多用地流轉的違法，造成隱性市場發育的重要原因是市場信息不夠充分。很多需求者在購買集體建設用地時，通過一些知情人口頭提供的資料來了解目標土地，而且直接與土地供給者個人聯系，主要是因為缺少供雙方了解足夠用地信息的交易平臺。在集體建設用地的流轉中，不存在一級市場，通常是需求者發起交易，尋找土地供給者，經過協商，完成交易。

理論上，土地流轉交易組織包括交易載體和交易規則。交易載體是指交易的場所和監督管理機構，交易規則是指必須遵循的各項法律、制度和條例等。我國農村土地交易市場基礎設施建設少，場所、機構等都相當缺乏，市場信息缺乏穩定的傳遞渠道，土地金融信用未能發展，市場資金短缺。集體建設用地的流轉交易，既沒有任何權威性的法規可遵循，又缺乏相應的市場規則、監督機構保證規范運作，結果造成流轉成本高昂，交易缺乏透明度與公平性，而且刺激土地流轉中大量不符合市場規律和現行政策的弱市場化流轉問題的發生。

3．3 法律法規不完善制約集體建設用地流轉

集體建設用地流轉中存在大量的自發交易，形成農村集體建設用地交易的隱形市場。為了避免左鄰右舍的非議或鄉村干部的干預，不少地區的農戶大都以“幫忙”、“換工”等形式，私下悄悄地將自己承包的土地讓渡給新的用地者，使集體土地的管理者缺乏對新用地者的有效監督與權責約束，拉長了集體生地產權制度的中間鏈條，責權利關系模糊甚至脫鉤。集體建設用地的交易僅在個別試點地區有據可依，大部分地區流轉雙方大多采取“一對一”討價還價的協商讓地方式，既缺乏公開的競價機制，又缺少法律保障和社會監督，流轉協議也存在不規范的問題。一旦出現不支付租金、不兌現收益分成、受讓方將土地使用權再自行轉讓、土地使用權發生權屬糾紛時，就難以從法律和行政上進行維護和處理。對交易雙方都沒有可靠的法律保證，這直接制約了集體建設用地的流轉。

4 結論

理論上來說，農村集體土地流轉應在市場機制作用下，土地資源在不同經濟主體和不同用途之間的配置，通過合理確定地租、地價以多種交易方式將土地使用權引入市場流轉，達到資源的優化配置。但是在實際操作中，由于受到現行法律法規和城鄉二元化的限制，土地市場存在很多漏洞，造成我國農村集體建設用地流轉中存在利益分配不合理，違法現象突出，等一系列問題。而完善的農村集體建設用地流轉則可以解決很多問題:第一，緩解城市建設用地緊張狀況，提高土地資源的優化配置;第二，使農戶將無力經營的土地轉讓出去，同時使部分經營有方、有能力擴大經營規模的人能及時獲得相應的土地，從而雙方都獲得收益;第三，通過市場實行土地流轉，使土地有償使用或有償轉讓，促進土地的適當集中和規模經營的實現。采用市場機制，實現土地使用權流轉，體現了平等、自愿、經濟有償的原則，能夠有效避免和減少因土地流轉引發的農村社會矛盾。因此，集體建設用地流轉市場的完善具有很強的迫切性和必要性。

(編輯:王愛萍)

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