退耕還林工程經濟補償機制研究——以雅安市雨城區為例

戎曉紅

(徐州工業職業技術學院管理工程系，江蘇徐州221140)

退耕還林工程已成為我國生態建設的主體工程之一［1］。作為我國林業史上涉及面最廣、政策性最強、群眾參與性最高的生態建設工程，退耕還林離不開廣大群眾的支持。退耕農戶在為生態建設做出犧牲的同時，國家和社會一定要保證他們的基本生活和長遠發展。這既是維持可持續發展的需要，也是社會公平的最直接體現，就此不同的學者從不同的方面對退耕還林過程中的經濟補償問題進行了探討，然而補償政策的現實影響以及農戶退耕后的行為方式對退耕還林成果的影響程度隨著工程的深入實施，已經顯現出來。因此，本文試圖結合現實影響和農民行為方式的分析來對退耕還林的經濟補償機制作出探討。

1 研究區退耕還林實施情況

雅安市雨城區位于成都平原向西藏高原過渡帶的盆周西南部邊緣、雅安市的東部，全區幅員面積1 067．31km2，其中耕地19 315．63hm2，林地65 246．14 hm2。雅安市雨城區1999－2004年間共完成退耕還林14 333．33hm2，配套荒山造林9 466．67 hm2;退耕還林工程共涉及全市148個鄉鎮、27萬多農戶。其中:全退戶15 291戶，占退耕還林總戶數的5．7%。截止2008年底，戶均獲得政策補助5 877元。

2 退耕還林對退耕農戶利益的影響分析

以雅安市雨城區為例，通過對觀化、望魚、沙坪、對巖四個鄉鎮、8個村、120戶農戶進行問卷調查，取得第一手資料，以此為基礎分析退耕還林對退耕農戶的影響以及其農戶的行為方式。

2．1 農戶家庭總收入變化情況分析

從一定意義上說，經濟發展的過程也就是不同社會利益集團之間利益矛盾、沖突和調整地過程。在社會各個利益群體中，農民的利益往往處于從屬地位。退耕還林對農民利益的影響主要體現在經濟利益的影響，所以本次專門對農民收入進行了深入調查和探討。

首先通過詢問農戶“自退耕還林來，你家的家庭收入增加、減少或是不變?”，來了解退耕農戶家庭收入變化情況。退耕給樣本農戶家庭收入帶來了正面的影響。占被調查農戶52．5%的農戶表示退耕還林后糧食和現金多了，30．0%的農戶在退耕后的經濟狀況和以前差不多，即絕大多數農戶退耕后的總體經濟狀況有了明顯改善或沒有變差，只有17．5%的農戶認為退耕后的經濟狀況不如以前。說明退耕還林政策的確給大多數農民帶來實惠，并且在改善生態環境的同時增加了農民收入。

退耕后，農戶改變坡耕地的種植方式，因種植糧食的坡耕地面積減少，種植業收入相應減少，但是，國家提供的錢糧補助、農民發展林木等，農戶的人均收入普遍增加(見表1)。

表1 樣本村退耕區收益變化情況

由表2可知，退耕地退耕前由于其地質條件較差，故畝產較低僅為150．1kg/畝，退耕后，全部植林，均無糧食收益;隨著退耕還林的實施，人均耕地面積有原來的1．90畝減少到0．45畝，減少幅度達76．3%;非退耕地的畝產值雖有所增加，但增加量不高，每畝地平均僅增加了21．5kg;在人均純收入方面，退耕后人均收入比退耕前增加了124．9元。人均收入增加的主要原因有:一是國家的退耕補貼，在5－8年的時間內，只要補貼能兌現，農民的收入將會有所增加;二是剩余勞動力外出打工;三是由于產業結構調整以及自然災害的減少，非退耕地的穩產高產增加了農民收入。從調查來看，增加的主要原因是國家補貼和外出打工兩個方面。

圖1 退耕前后農戶家庭收入構成變化情況

2．2 農戶家庭收入結構變化分析

由圖1可以看出，退耕前，農戶的家庭收入主要來源于種植和養畜，二者分別占到家庭總收入的50．81%和30．81%;外出打工收入僅占家庭總收入的13．74%;林業收入幾乎沒有，其所占比例僅為0．13%;工資性及其他收入(這里的其它主要是指開商店、搞運輸等)約占1．62%;沒有國家補貼。實施退耕還林工程后，種植業、養畜業所占比例均有減少，其二者減少幅度分別為 77．9%、38．31%;而外出打工收入由原來占家庭總收入的13．74%增至47．76%，增長幅度高達247．60%;林業收入比例比退耕前雖有增長，但其所占家庭總收入比例仍然很低僅為1．92%;另外，退耕還林國家補助在家庭總收入中占據了一定比例，達17．94%。退耕前后，家庭收入構成變化的原因主要有以下幾點:①種植業收入的大幅減少主要是由于家庭耕地數量減少。據調查，退耕前的人均耕地面積為1．90畝，退耕后則僅為0．41畝，減少了 78．54%。此外，在所調查的120戶樣本戶中，認為畝產比退耕前增加的農戶僅占15%，多數農戶則認為畝產量減少或沒有什么變化，究其原因一是由于退耕后大部分農民沒有把剩余勞動力投向剩余耕地;二是農藥化肥等農業生產資料價格高，多數農戶并沒有因為耕地的減少而增大對剩余耕地的生產投入。②所調查地區的養畜(養豬)。養畜業收入減少主要是由于目前農戶家庭的糧食(玉米)減少，致使每戶平均養豬數量由原來的4．9頭減少為2．1頭。③林地收入所占比例仍然較小，一是由于林木生產需要較長的培育周期，而退耕期限較短，多數林木尚未成林，其效益尚未顯現出來;二是由于林地缺乏精心管護，據調查，占樣本戶80．8%的農戶對退耕林地是一種粗放管護模式，僅有7．5%的農戶實施了精心栽培和管護。④實施退耕還林后，打工收入占據了家庭收入的主要部分。打工收入的增加主要是由于退耕還林導致外出打工勞動力增加。退耕還林改變了土地的利用方式，以前的坡耕地現在變成了林地，土地利用方式的變化，必然到了勞動力投向的變化。營造林及管護林木的季節一般在冬春前后，而農活是一年四季均得忙乎，因此，退耕還林工程建設產生了大量的剩余勞動力。據調查分析，外出打工人數占家庭勞動力的比例平均由退耕前的9．7%，增加到退耕后的33．4%，且退耕后該比例大于等于50%的戶數占樣本戶的59．2%。當然我們在調查中也發現，農民外出務工也受到自身素質及觀念、政策的限制，多數人均是在當地打臨時工或季節性工種，工資收入較低，這也從側面說明了農民外出打工比較困難。

2．3 小結

①在接受補償的5－8年里，農戶參與退耕的積極性很高，但受比較經濟利益的影響，大多數農戶對退耕還林地的管護積極性不高。②退耕后有一部分勞動力閑置，絕大多數農民并無興趣提高土地的集約化水平，他們對國家的補貼依賴性很強，一旦停止錢糧補助，林地還沒有到收益期，將失去生活來源，很可能會復耕。因此，建立和完善退耕還林補償機制勢在必行。

3 退耕還林經濟補償機制運行現狀及建議

3．1 關于補償標準

調查區的補償標準目前是每畝退耕地每年糧食(原糧)補助的標準為長江流域及南方地區為300斤，補助糧食(原糧)的價款按每公斤1．4元折價計算;生活補助費每年每畝20元計算。該種補助標準存在一刀切，使得退耕戶與退耕戶之間，以及退耕戶與非退耕戶之間收益出現不均衡。

具體建議是:劃定各類補償區，實行分類指導:現行補償標準只按黃河、長江兩大流域進行分區，缺乏科學性。東中西部地區之間，西部內部之間在自然條件和經濟條件上存在很大的差異，客觀上需要劃定補償區。補償區由種苗費補償區、林(草)種補償區、錢糧補償區3塊構成。如錢糧補償區的劃分應按坡耕地的土地產出率(單產)和農民的平均消費水平將中、西部劃分為幾個大區和亞區，在此基礎上提出相應的補償標準。在劃好各類補償區的基礎上，可根據區內的平均水平，細分補償級，比如糧食補償的大區和亞區劃定后，區內可據坡耕地的平均產出率，確定一個補助標準，并用相應的系數調整高于或低于此標準的糧食補助，這樣就有上中下3種補償級，區內平均水平系數為1，高于此水平系數為1．2，低于此水平的系數為0．8等。此外，對于糧食的折算價格，也不應按照統一的每公斤1．4元折算。理論上糧食折算價格=當地糧食收購價格+倉儲費+發放費。這就要求各地地方政府根據本地實際情況調整糧食折算價格，在調整糧食價格實施過程中，為避免人為因素的影響，可引入競爭的糧食補助機制來修正，使糧食折算價格符合當地實際情況。

3．2 關于補償期限

現行的政策規定:糧食和現金的補助年限，還經濟林補助按5年計算，還生態林補助按8年計算。通過農戶問卷調查發現，80%的退耕農戶補助期限只剩3－5年，而其樹木成林至少還需要十年時間，國家停止補助后而林地仍沒有收益，此時農民缺乏經濟來源，多數農戶很可能會選擇返耕。

對于退耕后還用材林，建議國家根據樹木的采伐周期確定補助期限，因為用材林當林木達到采伐期的時間也要幾十年，在此之前農戶基本沒有什么收入，只有待采伐期到了農戶可以解決基本生活問題時再停止補助;而對于退耕后還經濟林，補償期限截止后國家可不再提供錢糧補助，但由于農民造經濟林雖收益較大，但面臨著“小農戶，大市場”的投資風險，因此國家可建立起適當的經濟林保險體系，并對還經濟林的農戶給予信息指導和技術服務。

3．3 關于補助內容

現實中對于退耕補助只是強調對退耕還林糧食和生活費、及種苗的補助，而忽視了對林地管護費用的補償，致使農戶在退耕以后，由于缺乏資金支持，對林地普遍實施粗放式的管理方式，導致林地成活率低、生長速度慢等，難以發揮退耕還林的生態效益。

在補助內容上，建議列入管理費用和管護費用的補償，尤其是對于退耕后還生態林草的管護費用補償。對于增加管理和管護費用補償的補償方式有學者建議與現有糧食和現金補助一并下發下去，規定其中的管護費用比例，按比例扣取相應數額的費用補償。無論采用何種補償方式，增加相關費用的補償的優點是顯而易見的:有助于調動參與者的積極性，保證林木的成活率，保障生態退耕效益的實現。

3．4 關于補償方式

補償方式有直接補償和間接補償兩種方式［7］。目前關于農戶的直接補償做得很到位，基本上都能夠及時地發放錢糧;但間接補償方面仍然比較滯后，主要表現在:后續產業發展跟不上，大量的農村剩余勞動力轉移不出去，農戶在林木、果木栽培等方面缺乏技術性指導等方面。

建議國家直接補助和間接補助相結合，近遠期補助方式相區別。除了近期的錢糧補助外，還應大力抓遠期間接補助，即通過迂回方式來補助經濟利益受損的農戶，如提供優惠貸款、就業指導和幫助、技術援助、扶持發展新產業等方式。具有做法有首先繼續抓好勞務輸出;其次，引導、鼓勵、扶持發展二、三產業，使剩余勞動力轉移到非農產業就業;第三，退耕后有許多農民脫離種植業，可以利用剩余勞動力擴大養殖業，根據不同區域、不同群體，重點引導培育專業村、規模化養殖，走一戶帶多戶，多戶帶全村，一村帶多村的小規模，大群體的畜牧業養殖產業化之路，提高農民收入，這也是解決退耕后農民生產生活出路鞏固退耕還林還草工程成果的重要途徑。

(編輯:王愛萍)

［1］賈云，等．遼東山地不同退耕還林模式的生態效益［J］．林業科學，2010，46(3):44 －51．

［2］林德榮，等．退耕還林成果鞏固問題研究:基于退耕農戶機會成本視角的動態博弈模型［J］．北京林業大學學報:社會科學版，2010，9(1):101 －105．

［3］羅榮桂，丁正平．外部性校正與長江上游退耕還林還草補償機制［J］．武漢理工大學學報，2003，25(7):84 －87．

［4］張吉國，胡繼連．退耕還林的外部性及政府行為［J］．林業經濟問題，2003，23(5):257 －260．

［5］秦建明，安志美，史春風，等．對退耕還林補償標準和補償年限的思考［J］．內蒙古林業調查設計，2006，29(1):18 －21．

［6］張昆，任勇，夏光，等．欠發達地區環境與經濟協調發展機制研究［M］．北京:中國環境科學出版社，1999．

［7］厲以寧，章錚．環境經濟學［M］．北京:中國計劃出版社，1995．